摘要：土地是人类发展和生存的基本资源，无论是工农业的发展还是城市的发展，都需要大量的土地资源。近年来，国内土地资源日趋紧张，土地资源的实际利用效率相对较低，土地资源的浪费也出现，制约了国内经济和社会的健康发展。本文着重探讨了在新形势下如何实施我国土地可持续利用规划。
关键词：可持续；土地利用规划；方法
前言
如今我国城镇化化、工业化都还在快速推进过程中，需要越来越多的土地资源，再加上我国耕地18亿亩的保护红线，国内土地资源日趋紧张。因此如何有效地管理为数不多的土地资源，实现土地利用的转型，是迫在眉睫的重要问题。
1 土地利用规划的特点
1.1 综合性
从规划的对象上看，土地利用总体规划是对一定区域内的全部土地资源进行统筹安排。从规划内容上看，土地利用总体规划要基于各部门对土地的需求，统筹安排各类各业用地，调整用地结构和布局，使土地利用符合国民经济和社会发展需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。从规划的目标上看，土地利用总体规划强调经济、社会、生态、环境效益的高度统一，正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，以实现土地的可持续发展。
1.2 长期性
土地利用总体规划是对土地利用的中长期规划，要对与土地利用有关的经济与社会长期变动趋势作出预测，据此制定长远的土地利用规划，拟订战略性的方针政策和措施，为编制短期和年度土地利用计划提供科学依据。并且经济、社会的发展过程是长期的、渐进的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的，这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济发展过程相协调。
1.3 可量化性
土地利用总体规划通过设定规划调控指标，从国家-省-市-县-乡五级层层分解下达，并基于指标体系设置建立了量化考核机制。按照指标属性，可分为约束性指标与预期性指标两类；按照控制要求，可分为总量指标、增量指标和效率指标三大类。所有指标均可通过具体数据进行量化，其核心指标如耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、新增建设用地规模等已在具体的土地规划实施评估、耕地和基本农田保护目标考核等实际管理中发挥了重要作用。
2 可持续土地利用规划技术
2.1 优化容积率管理制度，发挥市场调节作用
2.1.1 细化密度分区，对重点地区实施特别区容积率管理
借鉴我国香港、纽约等地经验，按照不同性质、不同区位条件将城市用地进行更加细化的密度分区，拉大高低限差异，促进城市空间更加“疏密有致”。在此基础上，探索实施重点地区容积率管理制度，允许其容积率可全部或部分高于一般区域，或实施比一般区域更丰富的容积率奖励、转移或上浮政策，推动建立区域内容积率的自我平衡机制。
2.1.2 适应建设技术和产业发展需求，放宽工业用地容积率上限
锁定产业空间布局、产业规划，划定工业用地红线，在密度分区的基础上，允许普通工业用地最高密度分区基准容积率上限可达3.5～4.0；严格保障工业用地发展空间，结构调整腾挪出来的土地指标，优先发展新的先进制造业项目。允许确有需求的工业园区的部分用地向研发用地转型升级，并对其进行密度分区管理，将其最高密度分区的基准容积率上限放宽至4.0～6.0。探索“工业大厦”“摩天工厂”模式，鼓励专业开发主体参与园区二次开发，试点实施“工业上楼”工程。
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2.1.3 简化容积率调整程序，利用价格杠杆激发工业园区“退二优二”的活力研究将涉及重点工业区、产业园区提高容积率、支持改扩建的规划调整审批权下放至区级部门，允许各区按照建设项目管理程序，对未出让工业用地的容积率、建筑高度等，直接核定规划指标，无须调整控详规划。简化产业用地调整容积率分类处理审批程序，在符合规划、不改变用途的前提下，对工业用地提高容积率，不再征收土地价款差额。
2.2 鼓励土地混合利用和功能复合，提升园区平台运营服务水平，提升产业空间品质
（1）明确规划指导，强化政府政策引导和底线管控职能。探索土地用途管制“负面清单”管理模式，在一定条件下实施“大类管住、小类放开”用途自行调整的政策，给予市场开发更多的灵活性。
（2）以完善产业配套功能为重点，促进土地混合利用。借鉴深圳、东莞等市的经验做法，将产业类工业用地配套服务设施比例提高至30％，在确保安全的前提下，探索建设“制造＋研发＋商业＋宿舍”等多功能复合的工业楼宇，通过统建、配建等方式，筹措一定规模的创新型产业用房和人才公寓，推进区域功能复合，强化职住平衡。鼓励和促进存量商办楼宇更新改造，优化提升外围商务区的交通可达性，鼓励增加绿化面积（如垂直绿化、屋面绿化、楼层绿化等）和开敞的公共活动空间。
（3）做强园区、楼宇平台主体的功能，提升其运营服务水平。借鉴广州城市更新基金运作模式，研究设立土地二次开发基金，强化对土地整备、旧厂房改造、标准厂房建设等方面的资金支持，发挥杠杆效应，吸引专业能力强、具有丰富运营经验的市场主体参与土地二次开发。鼓励园区平台主体采用长期租赁、先租后让、租让结合等方式提供产业用房，降低工业企业用地成本。鼓励服务业平台载体租税联动，对于产税较高的载体给予资金奖励，鼓励其引进好的企业和项目，提升载体品质和产业品质。
2.3 创新土地供给方式，健全交易机制，优化产业空间资源供给，有序提升地下空间开发利用水平
（1）支持重点区域加大地下空间开发力度，提升存量空间容量。加快推进地下空间开发现状调查。在充分保障城市安全，不损害土壤结构、不破坏地质环境、不带来地质灾害隐患的基础上，重点推进15～45米的中层地下空间开发。进一步加大地下空间经营性开发力度，借鉴东京、新加坡等城市经验，探索建设地下垃圾处理设施、物资储备设施、物流运输设施等，研究建立地下科技城的可能性。启动制定45米深层，乃至100米以下超深层地下空间开发方案预研究。
（2）建立差别化的土地供应机制，提升产业空间供给质量。对于一般区域、一般项目，采用“以供厂房为主”的土地供给方式，允许一般存量工业用地二次开发项目准入条件略低于新增工业用地项目准入条件。对于重点功能区、工业楼宇及优质产业项目，综合采用“带项目出让”“标准地”、1.5级开发等多种土地供应方式，明确出让方式、定价、二次动迁费用等条件，强化合同履约管理，严格规定自用年限、最小自持比例和转让对象。
（3）健全市场机制，促进产业空间资源有序流转。完善土地收储机制，根据城市规划和年度计划组织工业用地使用权收储。积极研究出台容积率转移办法，明确转移规则，制定转入区和转出区的标准要求，探索跨区域容积率转移。研究出台工业楼宇分割转让办法，允许企业闲置用房在不改变用地性质，符合区域产业发展导向，保有最小自用比例的基础上，进行分层分栋转让。
结语
当前，土地利用规划正处于重要的转型和创新时期。在新时期，土地利用规划应把握时代要求，充分发挥大数据覆盖面广、关联性高、动态性强的优势，强化规划数据基础，创新规划编制方法，构建规划决策支撑系统，完善规划实施动态监测机制，以更好地服务于土地规划编制和国土资源管理。
参考文献：
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[2]赵兴国，潘玉菌，丁生.中国省域土地利用可持续性评价及时空格局特征[J].农业工程学报，2014，30（3）：196－204.
论文作者:黄春钰
论文发表刊物:《基层建设》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/18
标签：土地利用论文; 土地论文; 容积率论文; 产业论文; 指标论文; 工业用地论文; 空间论文; 《基层建设》2019年第8期论文;