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2004年初至五月上旬，我们对12个州直部门和延吉、敦化两市，以建立健全教育、制 度、监督并重的惩治和预防腐败体系试点情况和学习贯彻两个条例情况为主要调查内容 ；以在全州党政机关干部中发放抽样调查问卷(发出130份，收回有效问卷101份。发放 对象包括乡镇领导干部、企业领导干部、副县级领导干部)为基础，进行了关于加强对 权力制约和监督的调研，形成了以下看法。
一、目前我州在权力制约和监督方面存在的突出问题及原因
(一)在权力制约和监督上存在观念障碍，导致对权力制约和监督的认识误区
1.权力至上观念的影响及法制观念淡薄。在我国由于受几千年封建传统的影响，权力 至上的观念根深蒂固，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统。重人治、轻法治 的观念在我国的政治和社会生活中依然存在，如特权思想、官本位观念、长官意志、官 僚主义等等。在问卷调查中，当问到“您认为宪法和法律对党政机关和领导干部行使公 共权力制约的作用如何”时，68%的人认为“有作用，但不起重要作用”或“基本不起 作用”。这从一个侧面反映出，公共权力在运行中得不到法律法规的有效制约，甚至出 现权大于法的状况。
2.民主意识和监督意识淡薄。随着社会主义市场经济的建立和发展，人们的民主意识 在增长，但由于中国几千年封建专制影响的惯性和计划经济高度集权制的影响下，民主 的发育程度还很低。“平等意识”、“权利意识”在很大一部分人中还没有真正成为规 范自己行为的自觉意识。有些监督对象缺乏主动接受监督的自觉性，把自己当作“特殊 的例外”。问卷调查显示，有28%的人对主要领导干部在行使权力中自觉接受监督的情 况表示不满意。不少监督主体民主意识淡薄，潜意识中怕“官”、怕“权力”，因此， 在思想上不愿监督，行动上不敢监督，缺乏政治责任感。
3.对于共产党掌握的公共权力也必须受制约和监督的认识不到位。中国共产党是中国 唯一的执政党，没有竞争对手，相对没有直接的外部压力和牵制。这一方面为中国共产 党创造了运用所掌握的公共权力更好地为人民谋利益的有利条件；另一方面也提供了公 共权力膨胀，权力不受限制，产生权力腐败的可能性。防止权力腐败的最有效途径就是 建立自我防范体系，建立自我约束自我监督机制，提高自身的免疫力。共产党执掌公共 权力，同样必须建立有效的制约监督机制，否则照样出问题。
(二)在权力制约和监督中存在体制性障碍
在调研中，大家普遍认为目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对“一把手 ”的制约和监督更难。如对“一把手”监督的问卷调查中，共有94%的被调查者认为对 “一把手”难以监督。产生上述问题我们认为：
1.领导体制问题。这一问题突出表现为权力过分集中。权力高度集中是我们原有政治 体制的基本特征之一，也是许多弊端的总根源。虽然经过多次改革，但由于种种复杂原 因，领导干部权力过分集中现象仍然存在，甚至在某些地方比较严重。主要领导干部、 特别是“一把手”权力过分集中且不受制约和难以监督，在很大程度上是由体制造成的 。另外，集体领导制度和领导班子内部监督制度执行不力，这些必然助长权力的滥用。 问卷调查显示，对实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度和严格执行议事规则 ，半数以上的人认为执行的不好。评价领导班子民主生活会的质量时，认为“大多是一 般”的占51%，认为“差，不少是走形式”的占30%，大多数人表示不满意。贯彻执行民 主集中制不彻底，领导班子内部监督无力，有些部门领导班子内部缺少正常的相互监督 和帮助，几乎不开展批评和自我批评。
2.监督体制问题。这方面的主要问题是监督体制的设置不符合监督的内在规律。我们 现行的监督体制，监督者受制于被监督者，使监督难以有效实施，这一体制在党内监督 实践中暴露出缺陷。从现行的党内监督双重领导体制中，各级纪委既是同级党委的被领 导者，又是同级党委的监督者，实践中很难保证专门监督机关的独立性和权威性。当问 到“您认为目前纪检双重领导体制对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定 作用，但不起重要作用”、“不能发挥作用”的为89%，可见，现行的监督体制，在确 保监督权的行使与到位方面存在着根本的缺陷。
3.权力运作中制衡机制缺乏问题。不少同志指出，目前既存在由于领导体制不合理导 致权力过分集中的问题，同时还存在权力运作过程中，因缺乏有效的制衡机制而产生的 权力腐败问题。权力运作过程中依然存在对某项权力的权限、授权的范围、行使的程序 不清，对重要的权力没有进行分解，又没有配置相对应的权力对其进行必要的制约，一 个部门、一个岗位、一个人拥有绝对权力的现象。
(三)在权力制约和监督上存在机制障碍
权力的制约和监督机制主要有三种：第一种是以权力制约权力，第二种是以道德制约 权力，第三种是以权利制约权力。目前这三种监督机制都存在运行不畅的问题，特别是 以权利制约权力的机制存在障碍。问卷调查问到“群众对公共权力的行使能起监督作用 吗”时，89%的人认为群众对公共权力的监督未能起到应起的作用。当问到新闻媒体对 权力的监督作用时，认为“有作用，但作用不大”或“基本没有作用”的占59%。当问 到“自下而上的监督效果”时，认为“有效果，但效果不大”或“没有实际效果”的占 89%。这表明公民权利对公共权力的制约和监督是很有限的。产生这些问题的原因在于 权利对权力制约监督的机制存在障碍。
1.缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制。就全地区来说权力运作的透明度不 高仍是普遍存在的问题。即便实行政务公开，也存在着公开的内容不彻底，公开的范围 受限制，公开的时间不及时，公开的程序不规范等问题。当问到“政务公开、厂务公开 、村务公开程度如何”时，认为“不怎么理想”和“很不理想”的占79%，不满意程度 高。信息资源短缺，信息渠道不畅，广大群众对政府权力运作过程不知情，难以有效参 与和监督。
2.缺乏对群众监督的权利保障机制。自下而上的群众监督都是以权利来制约监督权力 ，这种监督相对于权力来说比较脆弱。如果没有比被监督者更大更强有力的权力支持、 有效保护和及时行使，那么监督者的监督权利很难得到保障。缺乏对群众监督的保密和 安全保障机制、激励支持机制，影响群众监督的积极性。
3.缺乏对权力制约监督的落实机制。首先是制约监督的制度不健全。主要是党的领导 机构设置、职权、运行、工作制度、议事规则、表决程序等还没有制度化、规范化，有 待于创新和深化。其次是落实制度缺乏刚性。不少制度和措施只停留在一般号召上，抓 落实不坚决不彻底，不执行也没有后果责任。这样既存在制度上的缺陷，又存在执行制 度不力的问题。在制度建设问卷调查中，认为“首先严格实行现有的监督制度”的占52 %，“首先必须补充完善现有监督制度”的占48%，说明健全制度和加强制度落实并重的 必要性。
二、加强对权力制约监督的对策思考
(一)构建有利于互相制衡的体制和机制，制约权力运行
1.改革权力运行机制，构筑科学有效的权力制约机制。必须紧紧抓住改革权力运行这 个核心，继续突出抓好规范事权、财权、人权，从源头上杜绝权力腐败的滋生和蔓延。 改革行政审批制度，必须有效削减权力，分解权力，弱化权力，从根本上减少事权。要 本着总体弱化经济性审批，部分弱化社会性审批的原则，精简行政审批事项，切实做到 应减必减。对不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础作用， 妨碍对外开放和公平竞争的审批事项，要坚决取消。对可以用市场机制运作的审批事项 ，要采取公开招投标、拍卖和挂牌出让等方式公开进行。对经过审核，确需保留的审批 事项，要简化审批程序，规范操作规程，形成有效的审批约束机制和事后监管机制。
深化财政制度改革全面规范和公开财权，构筑科学规范的财政体制和运行机制。要按 照建立公共财政制度的要求，完善财会核算中心功能。在运行机制上，要严格执行“收 支两条线”制度，做到收缴分离和罚缴分离。要完善政府采购中心职能，充分发挥集中 采购的收付作用。要全面清理行政事业性收费、经营服务性收费，所有收费项目，都要 将收费依据、收费标准向社会公开。
深化干部人事制度改革，全面规范和公开人权，构筑科学的选人用人机制。要建立公 开、公平的选人用人机制，扩大民主和群众的参与程度，落实群众的知情权、参与权和 监督权，公开选人、公正用人。在领导干部的选拔任用上，必须严格执行党政领导干部 选拔任用条例，坚持和完善民主推荐、考察预告、任前公示、任职试用期、差额票决制 ，严格选拔任用程序，执行标准不走样，履行程序不变通，真正把政治上靠得住，工作 上有本事，实践上有政绩和群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。同时，要加大对 不称职干部的调整力度，畅通干部“出口”，形成能上能下的选人用人机制。机关事业 单位用人，全面推行公开选拔和竞争上岗制度。党政机关新录用干部，严格实行公开招 考，择优录用制度。
2.建立合理的分权机制，强化对权力的互相制衡。权力结构的合理配置，对提高权力 运行的效率和防止权力的滥用具有重要作用。必须对权力进行适当分解、科学配置，防 止权力过分集中，使权力系统之间相互独立，相互牵制，把决策权、执行权、监督权适 当分离开来，形成相互制衡的机制。分解权力是约束权力的一种好办法。在横向上，一 个部门权力的行使，要受到其他部门的监督和制约；在纵向上，权力的行使必须经过若 干程序、步骤和环节，各个环节之间应相互制约。同时对每一种权力，设置相对制约的 权力。要对每项权力进行严格的界定，加强内部监控，形成部门之间、单位之间、领导 干部之间权力运行各个环节能够相互协调，互相制衡。
3.要完善权力的授予机制，强化对权力行使主体的制约。对权力的制约，首先就要从 权力行使者的选择开始。在权力授予关系上必须保障权力所有者对权力行使者的选择权 。按照我国的宪政体制，权力所有者是全体人民。人民群众有权选择能够全心全意为人 民谋利益的人授予权力，权力行使者必须向人民负责。从体制上改革目前党政领导干部 的选拔任用制度，真正解决好人民群众在很多情况下，无权选择领导者，或者只有形式 上有选择权的问题。要完善党和国家的选举制度，要积极创造条件，逐步实行党代表、 人民代表的直接选举，要进一步扩大各级党代表、人民代表和领导人差额选举的范围和 比例，要改革候选人提名方式，更加注重民意和公认度，要引入候选人的竞争机制等等 ，切实体现大多数选举人的意志，从而形成最基本的制约。要对“一把手”的权力进行 科学配置，慎重授权，对“一把手”的权力范围进行科学界定，并通过法规制度予以确 立；要建立“一把手”权力与责任相配套的授权机制，权力越大责任越重，实行领导责 任追究制，从授权机制上制约“一把手”的权力。
4.要建立依法制权的机制，强化对权力运行合法性及其后果的制约。依法制权就是要 依据宪法和法律规定，法律授权做什么就只能做什么，一旦越权违规就要受到法律制裁 。健全完善行政立法和行政执法体系是依法行政的前提。当前我国在规范公共权力如何 运作方面的立法滞后，要加快制定规范制约权力运行方面的法律法规，尽快制定和完善 有关行政实体法和程序法等，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限 ，确保权力的合法性、权威性、规范性。对权力运行后果的制约，主要实行严格的考核 制、奖惩制和责任追究制。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制、引 咎辞职制。
(二)健全完善有效的权力监督体制和机制，规范权力运作
1.创新监督体制，强化专门监督机构的独立性和权威性。一要理顺党内监督体制。建 立与同级党委平行，向同级党的代表大会(或向同级党的代表大会常设机构)负责，同时 直接受上一级纪委领导并对其负责的领导体制，重点解决对同级地方党委及其班子成员 的监督问题。问卷调查中问到“党的纪检体制是否可以实行垂直领导体制”时，认为“ 可以”和“可以，但有一定条件”的，两者相加为99%。在现行双重领导体制下，就要 以上一级纪检机关的领导为主，加强上级党委和纪检机关对下级党委的监督，强化自上 而下的监督，如加强巡视、谈话、诫勉等措施。纪检监察机关要充分运用党风、政风、 行风监督权，查办案件检查权，党纪、政纪处分权，行政监察建议权，干部任免一票否 决权，强化监督的力度。二要建立人大的专门监督机构。在各级人大设立监察机构，重 点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的监督。三要强化政协和民主党派的监督 。充分利用民主党派的社会联系面广、影响大的特点，对公共权力进行多方位多层次的 监督。四要加大各职能部门的监督力度。要赋予司法机关、行政监察、审计等职能监督 部门相对独立的监督权，切实履行执法监察职能，增强监督力度。
2.突出监督重点，紧紧围绕权力的重要部位和关键环节进行监督。一是加强对领导班 子和“一把手”的监督。各级领导班子必须严格按照民主集中制的原则和规定办事。建 立健全领导班子议事规则，凡属重大决策、重要人事任免，重要建设项目审批和大项资 金使用，都要集体讨论决定，严格按照程序办事，防止权力向个体集中。特别要严格限 制党政一把手的权力，形成相互制约的权力结构。要加强对领导班子在重大决策上的监 督，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学、民主 决策机制，完善重大决策的规则和程序，实行决策前的论证制，决策中的票决制，决策 后的责任追究制。要切实加强对各级“一把手”的监督，对履行职责不到位的，要及时 进行诫勉谈话或采取相应的组织措施，推动各级“一把手”切实履行第一责任人的职责 。推行上级党组织和纪检监察机关对党政正职的监督，各级党政正职对所属单位正职的 监督，主管部门主要负责人对所属单位正职监督的做法。凡是因为疏于监督而导致下级 违法违纪和为政不廉的，要追究上级组织和主要领导人的责任。要切实提高领导班子民 主生活会的质量，力戒走形式，认真开展批评和自我批评，强化班子内部教育和监督作 用。通过巡视、明察暗访、开展专项举报、进行民主测评、个别访谈等措施，重点发现 和解决领导班子和领导干部中存在的不廉洁问题和权力滥用问题。二是加强对领导机关 、实权部门和关键岗位的监督。一些实权部门和关键岗位的工作人员直接掌管着执法权 、审批权、行政裁量权，权力相对集中，必须作为重点部位加强监督。对容易发生腐败 的重点行政权力，进行细化分解，减少审批环节，明确办结时限，能公开的全部公开， 最大限度地削减在行政审批、行政执法领域的自由裁量权。同时对关键岗位工作人员实 行定期轮换制。
3.创新监督理念，努力实现监督方式的转变。一是监督关口前移，规范在前，预防在 先，把被动监督变为主动监督。根据领导干部的职位、职权、职责易于失监、虚监、弱 监的具体工作环节，超前制定一些有效管用的制度规定。要加强预防性、预测性工作， 及时发现研究带有倾向性的问题。要注意从经济生活和权力运行过程中发现新矛盾、新 问题，研究总结新经验、新办法。充分运用巡视、诫勉谈话等预防机制，发现苗头，及 时打招呼，提个醒，防患于未然。二是建立完善各项规章制度，强化制度监督。注重查 找现行体制、机制、制度方面容易诱发权力腐败行为的重点部位和关键环节，认真制定 怎样教育，怎样监督，怎样制约权力的制度和规定。针对具体情况制定易于操作的工作 方案、实施细则和考核办法，使各项制度系统配套，相互衔接，相互照应。要加大制度 落实力度，强化制度的刚性。落实制度要坚持求真务实，注重实效。严明党的组织纪律 和行政纪律，强化执行制度的强制力，及时检查督促落实制度情况，对那些落实制度不 得力的领导班子和主要领导，根据情况进行批评教育或采取必要的组织措施。
4.建立“阳光体制”，强化人民群众的监督和舆论监督。建立“阳光体制”是强化人 民群众监督的前提条件。当只有知情的时候，才有可能谈得上监督。建立“阳光体制” 的核心在于政务公开，使权力运行透明化。不敢公开，很大程度上存在问题。通过深化 改革，各级政府必须进一步推进和规范政务公开制度，建立确保公共权力运行和官员状 况透明度的相关制度。政府应向社会公众公开各类办事程序、办事依据、办事时限和办 事结果，各项重大决议及各项重大事件；制定政府信息公开制度，建立政府信息网络， 使政府信息公开最大化，以确保公民的知情权，方便群众了解政府的运作。要充分利用 协商对话、举报制度、民主评议、重大事项社会公示制度和社会听证制度等形式，为人 民群众参与监督提供便捷的通道。要鼓励支持保护群众对权力监督的积极性。对检举、 控告被监督者严重违纪违法问题经查证属实的给予表扬或奖励；对打击报复监督者的， 依纪依法严肃处理。
要充分发挥舆论监督作用。要充分利用新闻舆论在监督方面所具有的“低成本、高效 率”、“公开、及时、有效”的特点，切实发挥新闻舆论对被监督者所形成的无形的巨 大心理压力和政治压力的作用来遏止权力的滥用和权力的腐败。新闻媒体要坚持党性原 则，遵守新闻纪律和职业道德，以事实为依据，以法律为准绳，公正监督，提高舆论监 督的质量，真正成为政府的镜鉴，人民的喉舌。