从联邦到均权：孙中山对中央与地方关系的探索，本文主要内容关键词为：联邦论文,中央论文,关系论文,地方论文,孙中山论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方关系问题是中国历史上的难解之结。孙中山对中央与地方关系问题曾多次发表过自己的意见，并根据中国国情创造性地提出了处理中央与地方关系的均权构想。本文试将孙中山对中央与地方关系的思索历程作一疏理分析。
辛亥之前主张联邦分权
孙中山的联邦分权思想最早可以追溯到1894年在檀香山创建兴中会之时，当时孙中山制定盟书的主要内容之一即为“创立合众政府”，显然，孙中山已很明确将美国式的“合众政府”即联邦政体作为未来中国的理想政体〔1〕。 不过目前还未发现当时孙中山对这一思考的详细阐释。1897年，孙中山在日本横滨同兴中会成员日本人宫崎寅藏和平山周谈话时，第一次谈到了他的联邦共和思想，他说：“观支那古来之历史，凡国经一次之扰乱，地方豪杰互争雄长，亘数十年不能统一，无辜之民为之受祸者不知几许，其所以然者，皆由于举事者无共和之思想，而为之盟主者亦绝无共和宪法之发布也。故各穷逞一己之兵力，非至并吞独一之势不止。因有此倾向，即盗贼胡虏，极其兵力之所至，居然可以为全国之共主。呜呼！吾同胞之受祸，岂偶然哉！今欲求避祸之道，惟有行此迅雷不及掩耳之革命一法；而与革命同行者，又必在使英雄各充其野心。充其野心之方法，唯作联邦共和之名之下，其夙著声望者使为一部之长，以尽其材，然后建中央政府以驾驭之，而作联盟之枢纽。方今公理大明，吾既实行此主义，必不至如前此野蛮割据之纷扰，绵延数纪，而枭雄有非分之希望，以乘机窃发，殃及无辜，此所谓共和政治有革命之便利者也。”〔2〕其后不久，孙中山在同宫崎的笔谈中， 在谈及欧洲联盟掀起瓜分中国狂潮时，说道：“鄙意必先分立各省为自主之国，各请欧洲一国为保护，以散其盟，彼盟一散，然后我从而复合之。”〔3〕此时的孙中山对联邦分权制的认识虽然并不深刻， 但从中我们可以看出他深受联邦共和思想的影响。
1900年，孙中山在《致港督卜力书》中则较具体地提出了处理中央与地方关系的原则：“于都内立一中央政府，以总其成，于各省立一自治政府，以资分理。所谓中央政府者，举民望所归之人为首，统辖水陆各军，宰理交涉事务。惟其主权仍在宪法权限之内。……所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首，设立省议会，由各县贡士若干名以为议员。所有该省之一切政治、征收、正供皆有全权自理，不受中央政府遥制。惟于年中所入之款，按额拨解中央政府，以为清洋债、供军饷及宫中府中费用。省内之民兵队及警察部，俱归自治政府节制。以本省人为本省官，然必由省议会内公举。”〔4〕
此后，孙中山在多次演说中都明确提出在推翻清朝之后要建立联邦共和政体。1901年，孙中山在接待美国《展望》（The Out look）杂志记者林奇（G.lynch）时声称革命成功后将以联邦或共和制取代帝制〔5〕。1902年，孙中山希望法国印支总督能支持他至少在长江以南建立一个南方联邦共和国〔6〕。1903年， 孙中山在檀香山演讲时也说：在推翻满清王朝后，“将建立共和政体，因为中国各大行省有如美利坚合众国诸州。”〔7〕
1911年10月10日，辛亥革命爆发。在推翻清王朝之后，中国建立什么样的政体，中央与地方关系如何处理，各国舆论比较注重于孙中山。1911年11月1日，孙中山离美前夕，发表“对外宣言”， 其中第六条云：“待联邦共和政体建立，中央政府将同各国建立友好邦交。”〔8 〕11月份，孙中山在与《巴黎日报》记者谈话中，对未来中央与地方之关系阐述较为详尽，他说：“中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。此新政府成立，不必改换其历史上传来之组织，如现时各省本皆设一督或一抚以治理之，联邦办法大致亦复如是。但昔之督抚为君主任命，此后当由民间选举。即以本省之民，自为主人。形式仍旧，而精神改变，则效果不同矣。”〔9〕
辛亥革命之前，孙中山在考虑未来中央与地方关系时，主张采用中央与地方分权的联邦政体。这一主张是基于下面二点考虑的：
第一，有利于中国革命的成功。采用联邦分权制一方面可寻求外国列强的支持。孙中山在海外宣传革命时，为消除列强对中国革命的畏惧，并转而支持中国革命，孙中山往往重点强调在推翻清朝专制政府取得革命成功后，将效法西方国家建立联邦共和的民主政府。如1911年11月，孙中山在巴黎发表谈话时指出：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。”〔10〕孙中山试图希望建立一个“妹妹共和国”的中国〔11〕，来求取西方列强对中国的支持。在当时的情况下，列强的支持是加速革命成功的重要因素之一。另一方面，孙中山在总结中国历史的经验后得出，采用联邦共和制可避免地方割据互争雄长的局面，“其夙著声望者使为一部之长，以尽其材，然后建中央政府以驾驭之，而作联盟之枢纽。”“此所谓共和政治有革命之便利者也。”〔12〕另外，孙中山赞成联邦制，似乎是受到美国革命经验的影响〔13〕，美国独立后实行联邦制而成为世界强国，而“中国各大行省有如美利坚合众国诸州”〔14〕，故孙中山亦希望中国革命后实行联邦制可使中国走上强盛之路。
第二，因应晚清以来中国的特殊国情。太平天国后期，中央权威式微，地方主义开始萌动。20世纪初年，美、德、加拿大等国的联邦制度在中国得到广泛宣传，一些地方实力派以及与清政府敌对的政治活动家大都向往采取地方分权的联邦制来重新组织国家。武昌起义后，各省纷纷宣布独立，并几乎都倾向于成立一地方分权的联邦式政府。如贵州临时军政府宣称要“组成联邦民国”，广东亦主张未来政府以联邦制度为宜，江苏也声称“美利坚合众国之制，当为我国他日之模范。”其他如山东、湖北、浙江、广西等省亦表达了相同观点〔15〕。因此，孙中山尽管有“今日中国似有分割与多数共和国之象”的担忧〔16〕，但面对武昌起义后各省的实际情况，孙中山对联邦制还是采取了强烈的认同立场。
对联邦分权认识的转变
1912年1月1日，中华民国临时政府成立。从《中华民国临时政府组织大纲》来看，临时政府具有较强的联邦色彩〔17〕。临时政府实际上比美国的联邦制度更接近地方分权，临时政府的实权被地方各省都督所架空。正由于此，孙中山在任临时政府总统期间，其令不出户，举办维艰，中央无威无权，软弱的中央面对全国各自为政的局面无能为力。理想与残酷现实的巨大落差，使孙中山对早年的联邦分权思想进行了深刻的反思，从而逐渐转变了对联邦制的认识。
1912年1月上旬， 孙中山在给中华民国联合会的复信中说：“联邦制度于中国将来为不可行。而今日则必赖各省都督有节度之权，然后可战可守。”〔18〕1月21日， 孙中山在主持临时政府第一次内阁会议上议决：“议行政方针，主张中央集权。”8月13日， 孙中山在《国民党宣言》中第一次公开主张“建单一之国，行集权之制。”〔19〕其后，孙中山在同袁世凯的数次谈话后，双方就处理中央与地方关系的原则问题达成一致意见，即采取单一制的中央集权〔20〕。
但是，出于对现实政治的考虑，孙中山对联邦制不得不有所保留。由于当时胡汉民、李烈钧等南方国民党都督，对袁世凯由集权走向专制存有戒心，因而主张以实行联邦制来制约袁世凯。因此，孙中山在主张中央集权的同时，亦主张适当分权于地方。
宋教仁案发生之后，孙中山对袁世凯已失去信心，不再主张实行中央集权。袁世凯死后，北洋军阀继续控制北京政府、推行武力统一政策，南方各省为对抗北洋军阀，而提倡联省自治。这一时期，孙中山在处理中央与地方关系问题时处于一个十分尴尬矛盾的境地，一方面，孙中山希望通过武力北伐推翻北洋军阀政府，从而统一全国；但另一方面，孙中山所依靠的力量却大都是提倡联省自治的省份，他们对统一不感兴趣，甚至反对北伐。因此，孙中山为了获取他们的支持，尽管内心并不赞成联省自治，但也不便表示反对，有时甚至还得公开赞成联省自治。如1921年1月6日，孙中山在广州成立军政府发表宣言时，将“联省制”和废督裁兵作为南北议和的两大先决条件〔21〕。1月18日， 日本《朝日新闻》记者小山致函采访孙中山对联省制的意见，孙中山让秘书回函答称甚赞成联省制，认为此制并不与中央统制相冲突〔22〕。
第二次护法运动期间，孙中山的正式政府同陈炯明控制的广东省政府之间的关系，是我们了解孙中山当时苦心处理中央与地方关系的最佳事例。1921年4月7日，非常国会议决成立正式政府，并选举孙中山为大总统，此举遭到广东实力派陈炯明的反对。4月13日， 为了消除陈炯明的顾虑，孙中山在招待国会议员茶会上，谈到正式政府同广东省政府之间的关系时，孙中山表示三点：一、正式政府成立后，中央政府与粤地方政府权限将妥慎划分，广东政局由省长、总司令陈竞存君维持。二、正式政府成立后，将裁官增政，竭力撙节，不增加地方政府的财政负担，以安粤当局之心。三、正式政府成立后，将向北发展，以统一全国为己任〔23〕。5月5日，孙中山在就任大总统宣言中，就中央与地方关系问题，再次表示：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”〔24〕孙中山试图以不干涉广东地方政务来换取陈炯明对北伐的支持，但是陈炯明非但不支持，而且采取各种措施来阻挠孙中山北伐，直至最后演变为炮轰总统府，充分暴露了封建军阀的本来面目。
陈炯明叛变之后，孙中山已不再奢望依靠军阀来取得革命成功，并对联省自治的危害进行了深刻的分析批判，孙中山认为在当时的中国，“联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家，让无原则的猜忌和敌视来决定他们之间的相互关系。中国是一个统一的国家，这一点已牢牢地印在我国的历史意识之中，正是这种意识才使我们能作为一个国家而被保存下来，……而联邦制则必将削弱这种意识。”〔25〕
辛亥革命之后，孙中山对联邦制认识的转变，表明孙中山在探索中央与地方关系时已摆脱现实政治的束缚，站在更高的角度来思考问题。
均权构想的酝酿与形成
在长期的革命实践中，孙中山深切感到实行地方分权的联邦制并不适合中国国情，且易为军阀利用而不利国家统一，但实行中央集权的单一制又易出现专制政府。因此，辛亥革命之后，孙中山一直试图构想一种能吸取中央集权和地方分权两种政体优点的新型的中央与地方关系。
1911年12月26日，孙中山在上海接受法文报纸《中法新汇报》总编辑莫耐斯梯埃（Monestier ）采访时说：“我个人赞同汲取美利坚合众国和法兰西共和国的各自长处，选择一种间于二者的共和体制。我们很想借鉴其他民族的经验。”〔26〕美国是典型的联邦分权国家，而法国则是典型的集权国家，孙中山希望不久将成立的中华民国在处理中央与地方关系问题上能吸取二者之长，这是孙中山均权构想的最初酝酿。但南京临时政府时期，独立各省拥兵自重，孙中山的这一构想未能得到发展。
在袁世凯继任总统之后、“二次革命”之前，孙中山以在野身份在思考中央与地方关系时，其均权构想曾得到进一步发展。 1912年9月，孙中山在济南回答一记者所问集权与分权得失时说：“实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。属之中央之权，地方固不得取之；属之地方之权，中央亦不得代之也。故有国家政治、地方政治，实无所谓分权集权也。”〔27〕同年10月25日，孙中山在南昌发表演说时亦发表了相同观点。孙中山说：“中央集权地方分权，本来不成问题，不过反对者藉此鼓簧。实则集权、分权，皆由人之成见而生，如外交、海陆军，不容有地方分权，其他利民之事，不容有中央集权。盖须相因而行，不能执一民权为天经地义，专制恶风，断难久存于二十世纪。”〔28〕
1913年4月，在议会选举前夕， 孙中山发表《国民党政见宣言》，其中关于中央与地方关系问题的论述，表明其均权构想已初步确立。宣言说：“从来中央与地方官，权限多不明晰。权限亟应划分，行政始可着手。”接着孙中山提出了划分的原则：“中央之行政，宜重以政务的性质与便宜，分配于中央与地方。”“若军政，若国家财政，若外交，若司法行政，若矿业行政，若拓植行政，若国际商业行政，若国有交通事业，若国有实业，若国立学校，若国家工程等，宜为中央各部所直辖，或于各省特立机关掌之，地方官不复过问。若警察行政，若卫生行政，若户口行政，若田土行政，若宗教行政，若礼俗行政，若教育行政，若产业行政等，宜为省行政长官所掌，由中央以法令委任之。夫如是，中央与地方官之权限，乃可无虞其冲突。”〔29〕
但是，“宋教仁案”之后，孙中山被迫发动“二次革命”以倒袁，其均权构想不得不暂行搁置。1916年，袁世凯病死之后，孙中山从海外回国。7月15日，孙中山在上海发表演说时， 再次宣传其中央集权与地方分权并重的均权主张〔30〕。但很快全国形势发生逆转，北洋军阀控制的北京政府拒绝恢复《临时约法》，并企图以武力统一全国。西南各省地方实力派为对抗北洋政府而提倡“联省自治”，孙中山为利用西南地方实力派亦不得不赞同“联省自治”。从现有材料来看，直到陈炯明叛变之前，孙中山并没有发表有关均权主张的任何文字。
1922年6月，陈炯明叛变之后， 孙中山对中央与地方关系问题进行了深刻的反思，孙中山认识到中央集权、地方分权、联省自治均无益于中国统一。中国要统一要富强，在处理中央与地方关系问题上只能实现其均权主张。自此之后，孙中山这一主张不断得到丰富和完善。
1922年9月，孙中山在上海同李大钊讨论统一中国的办法时， 孙中山认为“应当一面采取集中兵力于中央的办法，一面扩大县的自治权力，从而削弱现有督军的权力。”〔31〕同年底，孙中山发表了一篇颇具学理的文章《中华民国建设之基础》，论述了中央与地方权力分配的原则。1923年，孙中山发表《发扬民治说帖》一文，认为均权原则是实现民治的关键，并论述了以县代替省作为自治单位的理由。1924年1月， 在国民党第一次全国代表大会上，孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中第一次提出“均权”的概念。其对内政策第一项规定：“关于中央及地方之权限，采均权主义。……不偏于中央集权制或地方分权制。”〔32〕与此同时，《国民政府建国大纲》第17条也作了相同的规定。至此，孙中山的均权构想基本形成。
孙中山关于中央与地方关系的思考，突破了时人主张中央集权或地方分权的非此即彼的思维局限，根据中国国情提出了一个兼采两者之长的均权构想。孙中山的均权构想包含三大内容：
其一，关于均权的原则。孙中山认为中央与地方的权限分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象。权之宜属于中央者，属之中央可也；权之宜属于地方者，属之地方可也。例如军事、外交，宜统一不宜纷歧，此权之宜属于中央者也。教育、卫生，随地方情况而异，此权之宜属于地方者也。更分析以言，同一军事也，国防固宜属之中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。”根据这一原则，时人所谓“国小民寡，或可用中央集权；地大民众，则非用地方分权，或联省自治不可”的观点〔33〕，显然不符合科学的分类。
其二，关于均权的主体。孙中山认为，国家权力分配于中央与地方问题，与主权在民无涉。也就是说，均权中所均之权是指对国家的各项管理权，即治权，而不是中华民国的主权，主权是不可分割的。而且，孙中山进一步强调指出，治权也必须要由人民掌握，实行民治。孙中山说，权在于官，则为官治；权在于民，则为民治。苟其权在于官，无论为中央集权，为地方分权，为联省自治，则均为官治。如为官治，则“今之行联省自治者，其所谓一省之督军、总司令、省长等，果有以异于一国之皇帝、总统乎。”〔34〕因此，只有实行民治，中央与地方之治权划分才具有意义。
其三，关于均权的前提。孙中山认为要使均权贯彻实行，就必须实行地方自治。但孙中山所主张的地方自治不同于联省自治，他认为自治单位应定位于县，而省则作为中央与县之枢纽，“省长一方面为本省自治之监督，一方面受中央之指挥，以处理国家行政事务。”〔35〕如有自治单位为省，则“仍不啻集权于一省也”。孙中山将县定为自治单位，其论述了四点理由：第一，以县为自治单位，所以移官治于民治也。第二，事之最切于人民者，莫如一县以内之事，县自治尚未经训练，对于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。第三，人口清查，户籍厘定，皆县自治最先之务。此事既办，然后可以言选举。今先后颠倒，则选举舞弊，所在皆是。第四，人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，苟如不是，则人民失其参与国事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。〔36〕
从孙中山对均权构想的阐释来看，孙中山的均权构想无疑是根治当时中国中央与地方关系的一剂良药，但1925年3月， 孙中山不幸英年早逝，未能有机会实施这一构想。尽管国民政府时期曾试图遵循这一构想来处理中央与地方关系，但由于蒋介石同孙中山的“还政于民”的出发点不同，因而其结果可想而知。
孙中山对中央与地方关系的探索，从起初主张联邦分权到最后形成均权构想，是理论与实践相互撞击的结果。在长期革命实践和理论探索中，孙中山认识到，实行完全西化的联邦制不符合中国国情，其结果只能导致中国四分五裂和军阀割据；而实行中央集权的单一制，又会成为专制独裁的温床。因此，孙中山提出的均权构想，集两者之长，避两者之短。孙中山的均权构想不是机械的“中体西用”，而是西方联邦制同中国国情的有机结合，是顺应世界潮流，根治当时混乱中国的一剂良药，它比同时代人的空泛议论与设计更具有借鉴价值，是我们今天处理中央与地方关系的一笔宝贵财富，值得我们认真总结研究。
注释：
〔1〕Harold Z.Schiffrin,Sun Yat-sen and the Origins ofthe Chinese Revolution,University of California Press,1970,P.43.
〔2〕〔3〕《孙中山全集》第1卷，第173、181页。
〔4〕〔7〕〔9〕〔10〕〔12〕《孙中山全集》第1卷， 第193 、227、561—562、563、173页。
〔5〕陈锡祺：《孙中山年谱长编》，中华书局1991年版，第267页。
〔6〕《1900—1908年法国与孙中山》， 见《辛亥革命史丛刊》第4辑。
〔8〕《国外中国近代史研究》第4辑，第17页。
〔11〕《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第155页。
〔13〕胡春惠：《民初地方主义与联省自治》， 台湾正中书局1983年版，第46页。
〔14〕〔16〕《孙中山全集》第1卷，第227、559页。
〔15〕胡春惠：《民初地方主义与联省自治》， 台湾正中书局1983年版，第47页。
〔17〕见《中华民国史档案资料汇编》第2辑， 江苏人民出版社1981年版，第5—6页。
〔18〕《孙中山集外集》，第340页。
〔19〕《孙中山集外集》，第2卷，第399页。
〔20〕《政府公报》，1912年，第149号。
〔21〕《孙中山年谱长编》，中华书局1991年版，第1329页。
〔22〕上海《民国日报》，1921年1月30日。
〔23〕〔24〕《孙中山全集》第5卷，第518—519、531页。
〔25〕《孙中山全集》第6卷，第528—529页。
〔26〕《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第155页。
〔27〕《孙中山全集》第2卷，第482页。
〔28〕《孙中山全集》第2卷，第534页。
〔29〕《国父全集》第二册，台北1981年出版，第796—804页。
〔30〕《孙中山全集》第3卷，第322—323页。
〔31〕《孙中山年谱长编》，第1505页。
〔32〕《孙中山全集》第9卷，第123页。
〔33〕〔34〕《孙中山集外集》，第32—33、33—34页。
〔35〕《孙中山全集》第9卷，第128页。
〔36〕《孙中山全集》第7卷，第67页。
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