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中图分类号：A84 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2001)11-0053-05
毛泽东同志在领导中国革命和建设的长期实践中，在法制建设方面进行了可贵的探索，形成了自己的理性认识和实践方式，既具有重要的理论启示意义，也有着深刻的历史教训。
一、毛泽东关于法制建设的探索思路
毛泽东关于法制建设的探索思路，主要表现在下面几个方面。
（一）在法制目标上确立依宪治国的目标导向
毛泽东对法制建设的一个重要理论建树，就是确立了社会主义依宪治国的目标导向。他在主持制定我国第一部《宪法》时说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第325页。）强调指出我国《宪法》的性质属于社会主义的性质。我国第一部《宪法》的制定和颁布，同时也就意味着确立了社会主义依宪治国的宪治目标，国家以宪法为根本的活动准则。我国宪法是我们社会主义国家民主立国、依宪治国的政治宣言，高扬民主宪政精神和依法治国原则。从法理学视角来看，我国宪法的精神实质就是实行民主宪政，依宪治国，依宪办事，依宪治国是依法治国的核心内容和根本要求。实行民主宪政、依宪治国的精神原则内在地要求确立两个重要的法理意识。第一，宪法具有至上的权威和最高的法律效力。当今世界民主宪政发展的基本标志是宪法至上原则的确立。宪法至上原则是法律至上原则的核心，它要求确立宪法在国家政治、经济、文化和社会生活各领域中的地位和作用，树立宪法的绝对权威，使具有最高法律权威和效力的国家根本大法得到切实的保障和实施。第二，依宪治国是民主法律化和法律民主化相统一的最高表现，它通过严格的法律程序来规范和保障。民主政治建设离不开法制建设，法制建设是民主建设的重要建构维度，同时也是民主政治得以实现的有力保证，法制从本体论角度强调本身作为目标任务、基本方针、重要手段的职能和效能。总之，民主宪政和依宪治国的精神实质包括了人民主权、法律至上、依宪办事以及民主的制度化、法律化的基本原则，并从国家行宪、依法行政角度确认了维护宪法和法律的尊严和权威，保证宪法的全面实施的迫切要求。
从法制建设的重要任务来看。毛泽东指出：我们的法律是劳动人民自己制定的，它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护社会生产力的。“一定要守法，不要破坏革命的法制”；“我们要求所有的人都遵守革命法制”（注：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第197页。）。党的八大提出了进一步发展社会主义民主和法制的任务。刘少奇在党的八大政治报告中提出：“国家工作的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”（注：《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第253页。），把民主建设和法制建设作为国家建设的两大重要任务。董必武在党的八大发言中指出：“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”。依法办事有两个方面的意义：其一，必须有法可依；其二，必须有法必依（注：《董必武选集》，人民出版社1986年版，第418-419页。）。这里实际提出了依法办事的原则与要求。建国以来近30年时间，我国颁布了《宪法》和《婚姻法》等一些相关法律，但还没有把法制建设提到相应的战略目标高度，法制建设不健全，法律体系不完备，没有真正确立依宪治国、依法办事的法律意识，宪法和法律的绝对权威未能得到应有的尊重和切实的保障。我国法制建设经历了相当曲折的历程，存在着严重的滞后性。正如邓小平所说：“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。）。
（二）在法制原则上坚持人民主权的基本原则
社会主义法制的一个基本原则就是人民主权原则。这一基本原则也是新中国《宪法》所内含的实施法治的基本原则。毛泽东领导制定和颁布的新中国第一部《宪法》，标举了民主宪政精神，确认了人民主权原则，明确宣示了主权在民的国家制度形式。我国从国体和政体的结合上确立了无产阶级专政（即人民民主专政）的国家政权形式和人民代表大会的组织形式，确立了社会主义民主制度即人民民主制度，“在人民内部实行民主制度”（注：《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第760页。），并且通过宪法加以确认和保障。人民民主制度就是要求坚持人民主权原则，强调国家的一切权力属于人民，其本质就是人民当家作主，在中国共产党的领导下掌握和行使管理国家的权力，依法享有广泛的民主权利和自由。
毛泽东的人民主权原则与其人民主体论观念是紧密关联、不可分割的。毛泽东一生关于民主法制的全部理论与实践，是以“人民”为终极目的，以人民主体和人民主权为出发点和落脚点的。毛泽东从人民主体论出发，认为人民群众是历史的创造者，是推动历史前进的决定性力量，只有人民才是创造世界历史的动力；认为马克思主义的一个基本原则，就是要使人民群众认识自己的利益并团结起来为自己的利益而奋斗；认为我们的基本出发点是坚定地相信和依靠群众，从群众出发而又以群众为归宿；认为我们党的力量源泉是人民群众，要倾听群众的呼声，反映群众的要求；认为要坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，坚持和人民群众紧密联系在一起的作风；认为在领导群众前进时要尊重群众的首创精神，从本质上发现群众的积极性，相信群众的创造力量是无穷无尽的；认为我们在直接依靠群众、放手发动群众具体做群众工作时，既要反对冒险主义又要反对右倾机会主义，既要反对尾巴主义又要反对命令主义；认为党和国家机关及其工作人员必须依靠人民群众，确立全心全意为人民服务的根本宗旨；认为共产党员要把为人民服务，将群众利益放在第一位作为革命的出发点和归宿。这些要求都突现出人民主体论的意义。毛泽东从国体和政体方面解决了人民当家作主的问题，标举了人民民主和人民权力本位的精神原则，亦即人民主权原则，并通过国家根本大法形式确立下来，集中表达了人民群众的根本利益和共同意志，因而人民主权原则成为毛泽东法制建设思路的一个重要建构维度。
（三）刑法成为维护人民民主专政的有力武器
从刑事法学角度来看，毛泽东继承了马克思主义的刑法基本观点，结合中国具体国情，提出了国家刑法是维护人民民主专政的有力武器的刑法指导思想，这一思想观点成为党的刑事政策和国家刑事法律的理论依据。毛泽东的刑法观强调对敌人实行专政的基本职能，认为国家刑法作为为人民民主专政服务的实体法，是我们有效地同犯罪分子作斗争的有力武器。我国的刑法在性质上属于社会主义刑法，其任务和作用是同一切反革命分子和其他刑事犯罪分子作斗争，以保卫人民政权，维护人民的生命财产和民主权利，保障社会主义建设的顺利进行。刑法是国家的基本法律之一，刑法的基本内容包括认定犯罪与刑罚惩处，定罪是刑罚的前提和依据，刑罚是定罪的必然结果。毛泽东阐述了基本的定罪观和刑罚观。
从认定犯罪方面来看，就是要求正确定罪，准确划分罪与非罪的界限。毛泽东在《农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争》（1955年10月11日）一文中指出，进行镇压反革命工作要注意讲规格，“要合乎标准才叫反革命”。强调要掌握好定罪标准。他还概括出犯罪概念的两个基本特征，一是犯罪具有严重的社会危害性，严重地危害国家和人民的利益。二是犯罪具有刑事违法性，是触犯刑律的行为。这两点是我们社会主义国家正确认定犯罪的标准。他还强调指出，认定犯罪必须正确区分罪与非罪的界限。具体来说，一是犯罪与一般违法的界限，二是犯罪与错误的界限。只有划清罪与非罪的界限，才能正确解决定罪问题。从刑罚惩处方面来看，毛泽东提出了惩办与宽大相结合的刑法观念和政策精神。他认为对反革命活动和刑事犯罪活动，必须采取分别对待的方针；“必须实行镇压与宽大相结合的政策，即首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖的政策，不可偏废”（注：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第72页。）。惩办与宽大相结合的基本刑事政策，要求区别对待，宽严相济，辩证把握。这种刑法观念，在指导制刑工作中，强调制定刑罚时确定刑罚种类不同和轻重有别的刑罚体系。“按照不同情况，给反革命分子不同的处理，是必要的”（注：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第36-37页。）。在指导量刑工作中，强调裁量刑罚时做到罚必当罪，罪刑相应，防止重罪轻判和轻罪重判的错误（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第120页。）。在指导行刑工作中，执行刑罚时坚持行刑改造的观念，确立“改造第一，生产第二”的劳改方针（注：参见高格：《论毛泽东的刑法思想》（一），《吉林大学社会科学学报》1995年第1期。）。
毛泽东关于国家刑法是维护人民民主专政的有力武器的观念，关于认定犯罪必须准确区分罪与非罪的界限的观念，关于刑罚惩处必须坚持惩办与宽大相结合的观念，作为党和国家同犯罪分子作斗争的刑法指导思想和基本刑事政策，对我国刑事立法与刑事司法实践发挥了重要指导作用；同时又成为我国社会主义刑法学的思想基础，对建立科学的刑事法学理论具有重要启示意义。
（四）在治国方式上拘执于执政党的政策制导
我们党的执政地位确立后，在领导方式和治国方式的选择上，毛泽东习惯于执政党的政策制导，重政策制导而轻法律施治，在领导方式上未能完成由革命性向现代性的转变。列宁曾经指出，无产阶级及其政党在革命斗争中采用暴力手段夺取政权而不受任何法律约束，而在革命政权建立后则“需要提出加强革命法制这个坚定不移的口号”（注：《列宁全集》第42卷，人民出版社1987年版，第353页。）。进入社会主义建设时期，我们党作为执政党主要沿袭了民主革命时期政策制导的思维方式和操作方式，在治国方式上长期拘执于政策制导的思维定势和操作惯性，强调党的路线、方针、政策的领导和一体贯彻执行的传统模式。毛泽东曾强调说：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”（注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1298页。）正是这种政策制导的思维方式和操作方式一直起支配作用，虽然确立了依宪治国依法行政的目标导向，但没有把政策制导和法律施治很好地结合起来，在管理国家事务和社会生活上，未能有意识地将党的政策主张通过立法程序上升为国家意志，通过法律形式固定下来并依法施治。又由于长期实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，在经济管理和行政管理方面权力过分集中，存在着党政不分、以党代政、以政代法现象。领导干部习惯于以政策制导代替法制施治，主要依靠政策办事，忽视依法办事。作为执政党在执政方式、治国方式的选择上，重政策制导而轻法律施治，在实践上还未能真正像列宁所要求的自觉地采用“革命法制”治理国家，还没有进行关于治国方式上的深层性观念变革和整体性方略转型。
在政策制导与法律施治的关系上，必须通过健全和完善法制来改进党的领导方式和治国方式。宪法和法律是在党的领导下制定的，它既反映了人民的共同意志又体现了党的治国主张，实施宪法和法律同执行党的路线、方针、政策是一致的。列宁曾在1919年指出：“党应当通过苏维埃机关在苏难埃宪法的范围内来贯彻自己的决定”（注：参见《苏联共产党决议汇编》第1分册第571页，转引自都淦：《试论发展民主必须同健全法制相结合》，《社会科学研究》1999年第3期。）。党的治国主张必须通过国家法律形式来实现，使党的治国主张经过法定程序变为国家意志和法律形式。党对国家事务实行管理时，要符合宪法和法律所规定的原则、内容和程序。随着新中国人民政权的建立和现代化建设的深入发展，党的领导地位和执政地位的确立，其领导方式和治国方式也要随着时代生活的变化而改进。要从过去“主要是依靠政策办事”过渡到依政策办事与依法办事的统一，克服那种以党代政、以政代法、以党代法、以权代法的现象。要在领导方式治国方式上完成由“政”（政策）治型向“法治”型转变。党的领导干部既要重视政策、有政策观念，又要重视法律、有法律观念，既不能把两者绝对对立起来，又不能把两者简单等同，要从主要依靠政策制导过渡到既依靠政策制导又依靠法律施治，两者互融互补而整合一体。
（五）在操作方式上习惯于运动式的“群治”方式
在法制建设的操作方式和形式选择上，毛泽东非常重视群众运动，习惯于以“群治”方式来代替“法治”方式。毛泽东在长期的革命和建设实践中，提出紧紧依靠和放手发动人民群众，组织浩浩荡荡的群众革命队伍，形成克敌制胜的群众斗争方式和群众运动形式，把群众斗争、群众运动视为我们党的政治优势和传统法宝。在社会主义建设时期，这种群众运动形式与阶级斗争扩大化绝对化及“左”倾指导思想相结合，进而被引入政治思想领域和人民内部矛盾范围，作为一种操作方式，使其形式极化和功能畸化，群众运动形式就异变为一种“群治”手段，用以取代法治的功能作用。
这种“群治”方式就是毛泽东所提倡的“大民主”形式。从“民主传统”视角来看，毛泽东把这种“大民主”形式当作革命传统和制胜法宝，要求“永远使用下去”。但是，可以通过“大民主”形式打烂旧的国家机器和破坏旧的法制，却无法通过它建立新的法制和新的秩序。这种“大民主”形式在方法涵义上由“无产阶级领导下的大民主”的方法发展到“无产阶级专政下的大民主的方法”，在运用对象上则从运用于对敌斗争拓展到运用于解决人民内部矛盾问题和思想文化领域问题。特别是在“文化大革命”中把“大民主”运动形式推向极化。这种“群治”形式，以所谓“群众运动天然合理论”为理论依据，鼓吹自下而上的群众自发性批判风暴和造反狂澜，以极左的面目和激进、盲动的冲击力颠覆了民主秩序和法律权威，造成全国内战和社会动乱。这种“群治”形式以疯狂的个人崇拜为中心和支点，在政治激情、阶级义愤和革命狂热的驱使下，以“批判家”的姿态和“捍卫”意识批判一切、横扫一切，又以“三忠于”的赤诚匍伏于个人崇拜脚下，个人崇拜与愚忠盲从两极相通相互为用。毛泽东对这种“群治”方式有着认识的偏执和实践的偏好，在运用对象的选择上存在着“左”的倾向，并将其功能扩大化绝对化。殊不知这种“大民主”的“群治”方式在特性上有着自发性、盲动性、随意性、情绪化；在功能上是重破不重立，缺乏建设性思维，容易造成非理性、无序性、非规范性，容易走极端，甚至容易被人利用。正如邓小平所说：“像‘文化大革命’那样的‘大民主’不能再搞了，那实际上是无政府主义”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第242-243页。）。“群治”方式是不能代替法治的，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第379页。）。这种“群治”方式实质上是一种异变性“群众专政”方式，它使民主法制建设的手段与目的发生悖反性矛盾，只能造成群众内部混战和社会失序失范的灾难性恶果。这种“群治”方式有两个根本性缺陷，一是与党的领导相对立，它“踢开党委闹革命”，崇拜群众的自发性而削弱党的领导。二是与依法治国的治国方略相对立，它“砸烂公检法”而代之以“群众专政”而导致无法无天的混乱局面，使人民群众的根本利益和人民权利得不到应有的法律保障，最终否弃了民主法制本身和民主法制建设的成果。
二、毛泽东法制建设思路的历史教训
毛泽东对社会主义法制建设进行了艰难探索，既有重要贡献也有严重失误，其历史教训主要表现为两点。
（一）未能超越“人治”的传统思维定势
“法治”与“人治”，作为两种治国模式有着本质区别。法治模式确立法律的尊严和权威，坚持依法治国、依法办事，要求国家建立比较完善的法律制度体系。法治原则必然与民主、自由、公平、正义的价值取向相联系。人治模式则依赖于权力思维和贤人政治。毛泽东在理论认识上也重视和强调法制建设和实施法治，但理论与实践不相一致，前后坚持也不一贯，在实际领导工作中还是习惯于人治模式，未能超越传统人治的思维定势。在法治与人治的关系上，他重人治而轻法治，特别是在他的晚年，执迷于个人崇拜，超越于宪法和党章的约束之外，沉陷于个人专断而践踏民主集中制，重领袖权威而轻法律权威，重长官意志而轻法制规范。
毛泽东未能超越于人治的传统思维，重人治而轻法治，有其多方面复杂原因。从体制原因来看，解放以后我国长期实行高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制，权力过分集中容易导致强化权力中心主义。这种权力中心主义与法治的法律至上原则、权力制约原则是相抵牾的。现实生活中存在着权大于法、“以权代法”、“以言代法”的不良倾向，个人权力高于法律权威，法律权威屈从个人权力。从法制建设历程来看，一方面法制体系不完备，法制建设是弱项；另一方面法制教育弱化，没有在全社会确立现代法治精神，党内党外不同程度地存在着不重视宪法和法律的现象，未能担负起维护宪法尊严和保障法律实施的神圣职责。在这一问题上，毛泽东也不例外。从历史文化传统影响来看，受贤人政治论和圣贤人格论的深层影响也不容忽视。毛泽东在“文革”中所讲的由天下大乱达到天下大治，文化大革命七、八年再来一次，这实际上是一种历史治乱循环观，它受贤人政治论的影响。人治模式一是讲究权力思维和个人意志，二是推崇贤人政治和圣贤人格，指望依靠执政者的政治人格、政治品质、政治修养、政治策略而达到政治清明、长治久安。人治理念把人性理想化，人治模式正是建立在掌权者的圣贤人格（理想人格）和至善境界（理想境界）的假设上的。但人非完人，任何个人总是不可避免地存在缺点、弱点和错误。而法治理论的高明之处就在于不以这种人性理想化为依据，而是以承认和防范人性弱点为前提，以防错、纠错机制为目的，以制约和监督权力为目标，从法律制度上来有效遏制和避免人性缺点可能造成的社会危害。1986年《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》分析说：“长期封建社会的影响，历来只有‘人治’习惯，而缺乏‘法治’的观念；我们党在长期的革命战争中，又主要是依靠政策办事；建国以后，本来应该充分发挥法制的作用来治理国家，但由于长期受‘左’的思想和习惯势力的影响，轻视法律的思想没有得到克服，以致在‘文化大革命’时期，发展到了‘无法无天’的地步，把宪法、法律的尊严破坏殆尽。”这也是毛泽东法制建设思路的深刻教训。
（二）未能避免对法制功能的片面理解
毛泽东虽然在制定我国第一部《宪法》时，确认依宪治国、依宪办事的目标导向，但是未能真正确立建设社会主义法治国家的战略思维，未能把社会主义法制建设提升到战略目标和根本任务的高度来认识和把握，在实践上习惯于视法制为单纯性的方法和手段。他在谈到人民民主专政的国家职能时，是从“方法”或“武器”层次去阐解的，认为人民民主专政有两个方法，对人民内部实行民主，采用民主的方法；对敌人实行专政，采用专政的方法。而运用专政方法就包括法律手段。随着阶级斗争的扩大化绝对化和专政功能的强化，法制被视为对敌专政的“有力武器”。从这一角度来说，毛泽东偏重于法制的手段性价值和工具性意义，未能重视法制建设的目标任务，未能意识到法制基本功能的及时调整，偏重于法律武器的专政功能，也就是法制功能的单一化。随着现代化建设的不断深入和时代生活的日益发展，越来越需要重视运用法律制度和法律手段来调节经济利益关系和社会生活关系，法制对民主建设具有保障功能，对公共权力行为具有监督功能，对市场经济具有规范、引导和调节功能，对精神文明建设具有管理和服务功能，能够调节社会生活中方方面面的相互关系和权利与义务关系。这种法制的社会调节功能没有引起毛泽东应有的重视和关注。总之，毛泽东未能把法制目标与法制手段很好结合起来，又拘执于对敌斗争和惩处刑事犯罪，忽视了法律制度和法律手段对人民内部矛盾关系和社会生活各方面的重要调节和管理作用。
由于毛泽东在法制建设实践上只是注重法制的功能性价值，又对法制的基本功能作片面性理解，拘执于法制的功能性层面而忽视其价值性目标导向，所以对法制的制度建设不够重视。从我国立法史角度来看，新中国成立以来近30年时间，虽然出台了一些相关法律，但法律制度不健全，法律体系不完备。而且由于人治传统的影响和法制意识的弱化，虽然制定了法律，但缺乏应有的权威。毛泽东在法制建设方面忽视制度建设问题，又是与他在民主建设方面忽视制度建设问题密切关联的。一方面不重视民主的制度建设，虽也经常强调“发展民主”、“扩大民主”，但民主缺乏制度保证和法制保障；另一方面，又片面强调运用“大民主”的“群治”方式，导致无政府主义和极端民主化的严重泛滥。一方面陷入法制功能的片面化认识，重法制的专政功能而轻法制的调节、管理功能；另一方面，又将“群治”形式绝对化，结果走向极端而陷入手段和目的的悖反怪圈。邓小平分析说，“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。）这也是毛泽东法制建设思路的深刻教训。
综上所述，毛泽东关于社会主义法制建设的探索思路，主要表现为在法制目标上确立依宪治国的目标导向，在法制原则上坚持人民主权的基本原则，视刑法为维护人民民主专政的有力武器，在治国方式上拘执于执政党的政策制导，在操作方式上习惯于运动式的“群治”方式。这种探索思路既有成功也有失误，其历史教训在于未能超越人治的传统思维定势，未能避免对法制功能的片面理解。
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