论德国青少年校外教育法律规制及对我国借鉴意义，本文主要内容关键词为：德国论文,校外论文,青少年论文,规制论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
青少年校外教育是青少年教育的有机组成部分，属于社会公共服务范畴。从功能定位视角分析，青少年校外教育不仅是青少年学校教育与家庭教育的延伸与补充，而且在促进青少年全面发展方面具有不可替代的作用。它既能预防青少年违法犯罪，充分培养青少年的社会适应能力，又能塑造青少年个体的主动性与创造性特质。 在中德两国，青少年校外教育均属于与学校教育有机衔接和并行实施的教育类型。但在法律规制范式构建层面，两国仍存在较大差异。迄今为止，我国尚不具备系统与完善的青少年校外教育法律规制范式。虽然我国《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律包含涉及青少年校外教育的零星条款，但这些条款大多属于宣示性条款，缺乏实质性规制青少年校外教育的内容。德国青少年校外教育不仅历史源远流长，而且具有系统和完善的法律规制范式。德国青少年校外教育法律制度的基本理念、具体构成、运行机制对于欧盟其他国家乃至世界多国相应制度的构建和完善产生了深远影响。我国与以德国为代表的大陆法系国家在法律体系方面具有相似性。因此，德国青少年校外教育的法律规制范式对我国具有重要的借鉴意义。本文拟在系统论述德国青少年校外教育法律制度构成与基本特征的基础上，提出仿照德国范式构建完善我国青少年校外教育法律制度的具体设想。 一、德国青少年校外教育法律制度构成 (一)德国青少年校外教育基本概念 德国的青少年校外教育(Auβerschulische Jugendbildung)具有非常悠久的传统。早在1920年，一场艺术与文化领域的社会运动引发德国教育改革思潮，在这场思潮中诞生了“艺术教育”(Musische Bildung)模式。该教育模式是一种寓教于乐的新型教育形式，同时也被视为德国青少年校外教育的最初表现形态之一。① 依据德国法律，青少年校外教育属于青少年工作(Jugendarbeit)的一个分支，②同时是青少年援助服务(Jugendhilfe)的组成部分。③在概念界定层面，德国青少年校外教育是指与学校教育、家庭教育、职业培训教育并行的青少年教育类型，它属于专门在青少年业余时间施行的教育服务。它的功能定位是培养和提高青少年的文明素养、创新精神和实践能力，预防青少年违法犯罪，促进青少年个人的全面发展。④依据德国《儿童与青少年援助法》(Kinder-und Jugendhilfegesetz)第7条与第11条，德国青少年校外教育的受教育对象应为27岁以下的青少年。⑤ 从德国联邦与各州层面考察，青少年校外教育所涉及的领域均非常宽泛，通常包括政治、文化、国际、职业、生态、健康、体育等各个层面。以德国图宾根州为例，该州青少年校外教育主要包括政治、文化、社会、职业、技术、生态、健康、体育等领域。⑥而依据德国《不来梅州儿童、青少年与家庭促进法》第13条的规定，不来梅州青少年校外教育外延范围主要包括政治教育、国际教育、社会与文化教育、体育教育、生态教育、技术与自然科学教育、相关职业教育。⑦ (二)德国青少年校外教育法律规制的基本内容 规制青少年校外教育的最主要法律依据是《德国社会法典》(Das deutsche Sozialgesetzbuch)的第8部法律《儿童与青少年援助法》(Kinder-und Jugendhilfegesetz)。⑧依据该法第11条规定，涉及政治、社会、健康、文化、自然历史和技术领域的一般性青少年校外教育构成青少年工作的关键性组成部分，属于该法的主要规制对象。⑨从宏观视野上考察，德国《儿童与青少年援助法》与德国各州以促进青少年发展为宗旨的法律法规(如《巴登—符腾堡州青少年校外教育促进法》、《不来梅州儿童、青少年与家庭促进法》、《黑森州儿童与青少年援助法》)共同构成规制德国青少年校外教育的法律制度体系，该制度体系具有高度的内在统一性与逻辑自洽性。无论是国家层面还是地方层面的青少年校外教育法律法规，均体现出统一与明晰的法律规制范式。这一法律规制范式以“一项宗旨、四项原则、多元目标”为基本内容。它涵盖青少年校外教育功能定位、基本原则、适用领域、实施主体、准入与退出机制、财政资助、受教育者权利等诸多领域。 依据德国《基本法》、《儿童与青少年援助法》与各州相关法律，德国青少年校外教育法律规制的主要宗旨是：通过法律引导与干预，使青少年能够自主认识到个人与社会的关联性与互动性，并对此展开相关的探讨研究，进而主动参与和影响社会发展进程。在这一宗旨涵摄下，法律规制框架下的德国青少年校外教育具有四项基本原则：依法促进教育主体多元化原则；依法实现校外教育与其他教育类型协同合作原则；依法确保校外教育自愿参与原则；依法保障青少年参与校外教育决策权利的原则。⑩ 依据规制法律层级的不同，德国青少年校外教育具有总体目标与具体目标。基于德国基本法律《儿童与青少年援助法》的规定，德国青少年校外教育的总体目标是促进青少年个人的健康发展，培养青少年的生活技能，发展青少年个人特质。该教育主要功能是使青少年通过接受校外培养服务，能够更好应对与处理将来的社会生活、职业生涯、同事关系、婚姻家庭等事宜。(11)在该总体目标的涵摄下，德国各州关于青少年校外教育的法律法规确立了多元化与多层次的教育目标。以不来梅州法律为代表，青少年校外教育具有以下多元化目标：促使青少年成为具有自主决策能力的人士；促使青少年意识到自身权利，并能够维护自身利益，为自身行为担责；促使青少年尊重他人权利；促使青少年在社会中实施具有团结意识的行动；促使青少年认识与接受他们对于社会所具有的义务。(12) 在具体目标基础上，德国立法者还规定了层次分明、全面细致的青少年能力重点培养目标。基于此，德国青少年校外教育应重点培养青少年具有下列能力：培养青少年具有以评判性眼光归纳整合社会与文化层面经验、知识与观念的能力；培养青少年具有为了实现德国《基本法》目标而参与公共生活的能力，这种参与进程应具有评判性与效用性，并且能够抵御不良因素的侵扰；促使青少年学习特定的行为方式，以使他们能够认识到社会矛盾产生的根源，并以和平非暴力的方式应对与克服这些矛盾；培养青少年具有消除基于性别角色、社会背景、社会发展与教育差异而产生的各种不平等现象的能力，并培养青少年的宽容精神；(13)促使青少年在社会环境中形成自我意识，并鼓励青少年团结参与社会行动。(14) 二、德国青少年校外教育法律规制基本特征 德国青少年校外教育属于社会教育体系的有机组成部分。该教育类型具有六大特征：参与和介入的自愿性；学习过程的合作性与自决性；开放性与灵活性；教育实施主体的多元化；开放性行动与经验学习；群体定位。(15)德国青少年校外教育法律法规主要从宗旨原则、具体内容、教育任务、责任主体、获得资助前提、各相关机构关系层面规制青少年校外教育，从而保证该教育能够得以健康有序开展。德国青少年校外教育法律制度是这些法律法规体系化与制度化的表现形式。从规制内容层面分析，德国青少年校外教育法律制度具有以下六个基本特征。 (一)教学人员任职要求专业化与标准化 在德国青少年校外教育法律规制范式影响下，德国青少年校外教育对教职人员的素质要求得到明晰与细化。教职人员不仅应具有专业学习背景与职业经验，而且应具备适合青少年校外教育的个人特质。基于德国《儿童与青少年援助法》的要求，德国各州均确立了青少年校外教育的具体任务与质量标准，其中具有代表性的文件为《图宾根州青少年校外教育的任务与质量标准》。依据该文件规定，组织与实施青少年校外教育的教职人员必须是具有相应资质与职业经验的教育专业人员。(16) 根据《图宾根州青少年校外教育的任务与质量标准》与德国其他各州的相关标准要求，从事青少年校外教育的教职人员必须在专业水准与个人素质两个方面符合专门的标准要求。一方面，为了保证青少年校外教育的专业水准，从事青少年校外教育的讲师必须具有综合性大学或职业技术大学的相关专业毕业文凭，或者曾经接受过社会工作专业培训。(17)另一方面，这类讲师还必须具有适合从事青少年校外教育的个人特质，他们通常需要符合以下个人任职条件：具有技术、观念与方法论层面的专业能力；具有通过专业培训来拓展与深化个人资质与专业技能的意愿，以及具有反思教育实践的意愿；具有管理能力、团队合作精神与沟通技巧；具有开放与值得信赖的个人品质，并且能够有效联络目标群体，应对目标群体的问题。(18) (二)非公共教育机构准入机制严苛化 在德国青少年校外教育领域，教育机构性质呈现多元化特征，公共性质教育机构与私人性质、公私混合性质的教育机构均可承担青少年校外教育职责。但是，由于非公共性质教育机构与公共性质的机构相比具有非公益性与逐利性等特征，而且德国立法者制定了非常严格的非公共性质教育机构在青少年校外教育领域的准入机制。例如，依据德国《不来梅州儿童、青少年与家庭促进法》第16条第1款规定，如果非公共性质组织机构希望承担青少年校外教育职责，它们必须在接受青少年援助委员会听证之后，由不来梅州相关行政机构最终确认其是否应该被授予青少年校外教育机构的资格。(19) 依据德国各州法律，如果非公共性质组织机构希望成为青少年校外教育机构，它们必须在业务内容、服务对象、员工素质、运作方式、财务公开、内部章程等领域全面达到法定标准要求。黑森州等州法律还对非公共性质青少年校外教育机构的授课区域、授课人数与授课时数提出了量化指标。(20)具体而言，非公共性质的青少年校外教育机构一般应满足以下法定前提条件：(1)该类机构宗旨是为了从事法定的青少年教育事务。(2)该类机构所隶属的青少年教育机关应向社会公众开放，该类机构所提供的青少年教育服务也应向社会公众开放。(3)该类机构所提供的青少年教育服务是由具有相关教育背景或经历的专职教育人员主持与管理；在具有合理依据的例外情形下，适格的教育人员提供指导咨询服务亦可被视为满足本项前提条件。(4)该类机构在相应区域推动与实施整体教育服务的供给，并预备实现协同合作。(5)该类机构预备公开其业务内容、业务绩效与财政状况。(6)该类机构由于其所提供服务的内容与范围而具有充足理由获得资助扶持，并且该类机构已经满足提供持续性青少年教育服务的前提条件。(7)该类机构通过内部章程保障教职人员与受教育人员具有共同决策权。(21) 依据德国不来梅州等多州法律，在一家非公共性质机构获得认证成为青少年校外教育机构后，如果它获得认证的前提条件不成立或嗣后丧失，其认证可得撤回或撤销。对于认证的撤销或撤回必须采用书面形式，并阐明依据。除此以外，如果获得认证的非公共性质青少年校外教育机构不仅从事青少年校外教育业务，还从事其他业务，这类机构还必须制定单独涉及青少年校外教育领域的专门性章程，该类章程应在法律意义上构成独立章程；同时，这类机构必须证明其具有涉及青少年校外教育业务的独立经济管理系统。(22) (三)校外教育保障机构体系明晰化 由于青少年校外教育保障机构的专业资质直接决定了青少年校外教育的整体质量水准，因而德国制定了权责清晰、层次分明的青少年校外教育保障机构体系。德国各州法律具体细化了对于青少年校外教育保障机构的人员与物质要求，并规定了相配套的操作细则。在青少年校外教育保障机构资质管控机制框架下，德国教育保障机构必须在运营中充分体现青少年校外教育的宗旨与原则，并应在技术、人员与物质层面具有优势服务条件，能够确保校外教育服务质量维持在较高水准。 德国《儿童与青少年援助法》第69条规定，承担保障青少年校外教育职责的具体机构应由德国各州法律予以明确规定；为了履行保障青少年校外教育职责，各具体负责机构应建立相应的青少年办事处。(23)从各州立法实践来看，承担保障青少年校外教育职责的具体机构通常包括地方性青少年公共援助机构、青少年联合会与青少年理事会等机构。例如，依据德国《不来梅州儿童、青少年与家庭促进法》第14条规定，青少年校外教育的负责与保障单位是从事青少年援助事务的公共机构和法定的青少年联合会、青少年联合会联盟以及其他从事青少年援助事务的组织。(24)而基于德国《黑森州儿童与青少年援助法》第36条规定，该州具体负责与保障青少年校外教育的机构包括地方性青少年公共援助机构、州青少年联合会、州青少年理事会与其他具有相应教育资质的州级机构。(25) (四)校外教育财政资助监管分类化 财政资助分类监管是德国青少年校外教育法律规制范式的重要内容。依据教育机构性质的不同，德国法律规定了不同的资助监管标准。德国政府对于公共性质教育机构通常具有股权、人事、运营等领域的影响力与控制力，所以政府一般采取外部法律监管与内部控制监管双管齐下的监管模式，以保证其对公共性质青少年校外教育机构的财政资助获得合理有效的使用。而德国政府对于自由性质(非公共性质)的青少年校外教育机构通常缺少实质影响力与控制力。为了防止这些机构冒领或滥用青少年校外教育财政资助，德国联邦与各州法律规定了严格、细致的关于自由性质青少年校外教育机构获得财政资助的具体流程、资格标准与前提条件。例如，依据德国《黑森州儿童与青少年援助法》与其他各州相关规定，在自由性质教育机构资助监管领域，该类教育机构如想获得校外教育资助，必须首先获得主管青少年援助的行政部门认证；凡是以营利为目标的教育机构，不得被认证为具有接受资助资格的青少年校外教育机构。除了认证以外，自由性质的教育机构获得资助的前提条件还包括：该机构必须向所有青少年开放；该机构必须保证青少年自愿参与校外教育活动；该机构必须确保青少年能在合理范围内参与校外教育的决策。在地方性青少年公共援助机构资助监管领域，该类援助机构获得校外教育资助的前提条件包括：一是该机构具有独立的青少年校外教育分支，并且系基于自身章程与经济资源运作该机构分支；二是该机构能够确保青少年在合理范围内参与校外教育决策进程。(26) (五)青少年知情权与参与决策权法制化 基于德国青少年校外教育法律规制范式，青少年在校外教育领域不应仅仅作为被动的受教育对象，而应被视为有权主动参与校外教育决策与实施的行动者。为了维护自己的切身利益与需求，青少年有权知晓校外教育的具体实施细节，并有权参与校外教育的决策与规划进程。依据德国《不来梅州儿童、青少年与家庭促进法》，青少年具有捍卫自身利益与需求的自主权利，该法第3条第2款规定，青少年应具有以合适方式及时知晓和参与所有与他们直接相关的援助计划、决定与措施的权利。在青少年援助计划、决定与措施实行领域，负有职责的不来梅地方公权力主体应创设适合青少年共同参与和分担责任的模式，并推动与确保该模式的组织化。在实施青少年援助计划时，应关注青少年的切身利益和参与权利。(27) (六)校外教育机构设置层级化与协同化 德国联邦“教育与研究”部(BMBF)和“家庭、老年人、妇女与儿童”部(BMFSFJ)是负责管理青少年校外教育事务的主要联邦部门，而德国各州的青少年援助事务行政主管机关是德国管理青少年校外教育事务的主要地方部门。在德国政府的管理与引导下，德国具有联邦、州、市、镇等多层级的青少年校外教育机构。德国联邦与地方青少年校外教育法律法规对于这些校外教育机构的内部关系(包括治理结构、权力分配等)与外部关系(包括政府与校外教育机构关系、校外教育机构与受教育主体关系)都作出了明确规范。 为了实现诸多青少年校外教育机构之间的协同合作，德国联邦与各州均设立了相应的青少年校外教育事务统筹协调机关。例如，德国不来梅州依法设立了专门的青少年教育专家咨询委员会，该委员会成员包括不来梅州公共性质与非公共性质青少年教育机构的代表。德国不来梅州的青少年教育专家咨询委员会在每一年度至少召开一次现场会议。这些咨询委员会具有下列职责：确保各个青少年校外教育机构之间的协同合作；制订或推荐关于青少年校外教育的专业标准；表述来自实践层面的需求与利益诉求；处理与调和涉及青少年校外教育的具有普遍性的基本矛盾问题。(28) 三、德国法律规制范式对于我国的借鉴意义 与德国全面完善的青少年校外教育法律制度形成反差的是，我国迄今为止尚没有一部直接规制青少年校外教育的基本法律。在部门规章层面，我国只有以《少年儿童机构工作规程》(教基[1995]14号)为代表的几部规制青少年校外教育的规范性文件。借鉴德国法律规制范式，我国应制定独立的基本法律《青少年校外教育保障促进法》，该法需对青少年校外教育的概念界定、功能定位、教育机构准入与退出机制、教师资格、财政监管、协调机构等作出系统与明晰的原则性规定。由于我国教育体系包括基础教育、职业教育、高等教育、青少年校外教育等基本类型，而在基础教育、职业教育、高等教育领域已存在多部独立调整与系统规制的法律文件，所以《青少年校外教育保障促进法》的制定可以有效填补我国教育领域的法律规制空白，实现我国教育体系的全面法治化，拟制定的《青少年校外教育保障促进法》应具有以下三个方面的基本内容与特征。 (一)明确青少年校外教育的宗旨原则与具体目标 我国在界定青少年校外教育宗旨原则与具体目标时，既应借鉴德国经验，又不应忽视我国具体国情。在制定《青少年校外教育保障促进法》时，应在秉承我国《爱国主义教育实施纲要》与《公民道德建设实施纲要》的基础上，以“促进青少年在思想道德、科学创新与社会实践领域的全面个体发展”作为青少年校外教育的宗旨，将“自愿参与、社会共建、形式多元、可持续发展”四项原则确立为青少年校外教育的基本原则。基于该宗旨与基本原则的引导，拟制定的《青少年校外教育保障促进法》应在政治、道德、文化、社会、职业、技术、生态、健康、体育等青少年校外教育领域确立富有针对性与可操作性的具体教育目标。例如，我国可借鉴德国模式，将社会领域青少年校外教育的具体目标确定为：“促使青少年关注社会问题，培养他们的团结行动意愿，并教授他们社交技巧；通过该教育，青少年应形成通过和平方式对待社会层面与个人层面的矛盾冲突的正确态度，并能积极寻求建设性的矛盾冲突解决方法。”(29) (二)创设青少年校外教育机构的准入退出、资质管控与财政监管机制 新中国成立以来，我国仿照苏联模式，由政府组织创建了少年宫、少科站等青少年校外教育机构。这些机构为推进开展我国青少年校外教育工作发挥了不可替代的作用。随着社会整体教育事业的进步发展，我国由企业、事业单位、其他社会组织创建的青少年校外教育机构数量急剧增多。这类校外教育机构一方面是政府校外教育机构的有益补充，通过它们可以整合全社会力量推进青少年校外教育事业的发展；另一方面这些机构存在教学宗旨多元化、教学质量良莠不齐的特征，并且部分机构由于缺少适格教职人员，难以实现可持续发展。基于这一现状，我国应在《青少年校外教育保障促进法》框架下，创设青少年校外教育机构的准入与退出机制。如果非政府性质教育机构希望从事青少年校外教育事务，那么它们必须在机构宗旨、业务内容、服务对象、教职人员素质、受教育主体参与权利、运作方式、财务公开、内部章程等领域全面达到法定标准要求，同时还应在授课区域、授课人数与授课时数方面满足法定的量化指标。 教育机构的资质与水准直接决定了我国青少年校外教育的质量水准，所以我国还应借鉴德国经验，在《青少年校外教育保障促进法》框架下制定全面的青少年校外教育机构资质管控机制，细化对于青少年校外教育机构的设施、人员与物质要求，并规定相匹配的实施细则。所有青少年校外教育机构必须定期接受关于教育资质与水准的审查评估。如果一家青少年校外教育机构被评估认定为不适合继续从事青少年校外教育事务，那么它必须依据法定退出机制停止实施青少年校外教育相关事务。 青少年校外教育属于社会公共事业的组成部分，所以它应受到政府的财政支持与监管。为了确保政府对于各个青少年校外教育机构的财政资助内容与额度具有必要性与合理性，我们应借鉴德国经验，在《青少年校外教育保障促进法》中明确规定财政资助监管的执行主体、监管流程、被监管对象的义务与责任等事项。同时，应在《青少年校外教育保障促进法》中明确规定，凡是以营利为目标的教育机构或教育事务不具有享受财政资助资格。 (三)构建权责明确的青少年校外教育统筹协调机制 依据《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》(中办发2006)文件的要求，为了完善未成年人校外场所的管理体制与工作机制，应切实发挥“全国青少年校外教育工作联席会议”的统筹协调职能；该联席会议定期召开，主要职责是制定关于青少年校外活动场所的发展规划，研究相关政策，协调相关重大问题。 为了合理引导与协调我国性质多元、数量众多的青少年校外教育机构的管理与教学活动，我国应将既有的“全国青少年校外教育工作联席会议”制度系统化与常态化，将该联席会议的职责范围从“统筹协调青少年校外场所管理事宜”拓展为“统筹规划与全面协调全国所有青少年校外教育相关事宜”。在借鉴德国经验基础上，我国应通过立法方式将“全国青少年校外教育工作联席会议”全面机构化，该联席会议可下设办公室、专家咨询委员会、管理委员会等分支机构。联席会议的成员不仅应包括教育部、团中央、全国妇联等管理单位委派的管理成员，而且应包括各级青少年校外教育机构的代表成员。在拟定《青少年校外教育保障促进法》的同时，各地方立法机关、人民政府与各相关部门还应拟定与该法相衔接的地方性法律、法规与部门规章，从而构建起全面系统的青少年校外教育法律规章制度。该制度应以《青少年校外教育保障促进法》为主导，同时各地方性条例、法规与部门规章应细节化与具体化《青少年校外教育保障促进法》的原则性规定。 青少年校外教育事业是由政府保障实施的社会公共事业，是与学校教育、家庭教育并重的青少年教育基本类型之一。由于我国缺少统一规制青少年校外教育的法律制度，因而现阶段该教育事业的发展存在一定的随意性与无序性。基于这一现状，我国应借鉴德国青少年校外教育法律制度设计理念与实践经验，构建以《青少年校外教育保障促进法》为核心的青少年校外教育法律制度，推进该教育事业的规范化与有序化。通过构建完善这一制度，不仅可以经由法制化途径解决我国青少年校外教育现有问题，而且可以通过法律引导的方式实现我国青少年校外教育事业的健康与可持续发展。 注释： ①Hempel,Sylvia,Auβerschulische Jugendbildung-Anspruch und Aufgabe,http://www.ljbw.de/wp.../CORAX-Beitrag_an?ersch.Bildung.pdf,Stand:06.04.2015. ②与其他教育类型相比，青少年工作具有以下七个特征：自愿参与性；组织机构与服务载体的多元化；内容、方法与工作形式多样化；强调决策与规划的共同参与性，注重自我组织性；业绩与工作流程公开化；强调生活环境导向与日常生活导向，将青少年的利益与需求作为工作的出发点与基础；以志愿活动为主导。See Vgl.Wiki,Jugendarbeit,http://de.wikipedia.org/wiki/Jugendarbeit,Stand:04.04.2015. ③Bremisches Kinder-,Jugend-und Familienf
