论风险社会下西部少数民族农村公共产品供给模式创新，本文主要内容关键词为：少数民族论文,风险论文,西部论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913［文献标识码］A ［文章编号］1009—8267［2010］21—0137—04
21世纪以来，重大自然灾害、群体性事件、公共卫生事件、环境污染事件的频繁发生，昭示着全球已进入贝克所预设的风险社会，人们真切地感受到社会风险的存在和影响，以及风险社会与传统社会的强烈反差。在此背景下，由道路基础设施、环境、文化卫生、教育、社会保障等公共产品供给不足引发的群体性事件在西部少数民族农村时有发生，已成为影响农村社会稳定的重要因素。农村公共产品是相对于农民或者家庭自己消费的“私人产品”而言的，在农村地域范围内，农村居民消费享用的具有非排他性和非竞争性的物资或服务产品。[1](p12)在群体性事件、失业、贫富分化加剧、文化价值观冲突等日趋严峻、传统社会治理的制度框架面临诸多挑战的语境下，西部广大少数民族农村更易出现行路难、就医难、上学难、养老难等公共产品供给不足的问题，如何创新供给模式以提高供给质量，降低供给风险是新时期推进西部少数民族农村社会和谐与稳定的应有之义。
一、风险社会下创新农村公共产品供给模式的必要性
（一）群体性事件增多引发政府治理能力弱化，农村公共产品供给模式创新是新形势下的当务之急
近年来，现代人的个性化倾向加大了公众行为的不确定性，由个体行为的偏离或误差而导致西部群体性事件发生的频率倍增、规模加大，贵州瓮安事件、云南孟连事件、广西池州事件、甘肃陇南事件等就是典型的例子。同时，因资源权属争议，民族地区也常导致群体性事件发生，村民家庭之间或家族之间由于山林、土地边界、水源引起的纠纷发生频率较高。而由于乡镇辖地辽阔、交通不便、信息不畅，政府对待村民的纠纷常处于被动地位，在事端没有恶化前一般不会介入调停。这就导致了严重的后果，一方面，小矛盾积累到一定程度必将引发大的群体性事件，而群体性事件的破坏性极大，乡镇政府的经济发展能力直接受阻；另一方面，由于疲于奔波处理矛盾与群体性事件，协调不同群体的利益关系，乡镇政府的社会发展能力受到制约。再加上人力、物力、财力的限制与社会强制机制不健全，西部少数民族基层政府面对群体性事件往往心有余悸、如履薄冰，因而在预防、处理、健全其机制、体制等方面耗费了大量的资源与精力，直接弱化了政府在其他方面的能力，最为典型的表现是公共产品供给能力低下，供给的质量、效率、成本、方式、结构、内容等都有待进一步的规范与整合，创新公共产品供给模式以提高供给能力是新形势下的当务之急。
（二）城乡差距过大引发的心理失衡诱使社会风险程度增加，缩小城乡供给差距是降低社会风险的有效途径
尽管西部农村经济呈现出不断增长的发展趋势，但是地区之间、城乡之间的差距仍在不断扩大，发展不平衡，呈现出强烈的“马太效应”，其背后所隐藏的巨大社会不公正，将会引发一系列的政治、经济、文化等社会问题，不仅会对经济发展产生不利影响，还会削弱政府抵御和应对自然灾害、社会冲突和严重传染病等社会风险的能力，加大风险给社会带来的冲击。同时，由于西部少数民族农村绝大部分地区极端的贫穷和落后，许多村民只有到外地打工维持生计，而他们中大部分在外又受到各方面不同程度的歧视，基本的社会保障也得不到充分的满足，日益被边缘化或弱势化，这就催生了部分民众的绝望心理和铤而走险的心态，为不法分子的滋生和蔓延提供了土壤，也成为诱发地区之间、部门之间矛盾、冲突和危机的一个重要因素。此外，虽然国家多次呼吁在建设和谐社会、城乡统筹的背景下要提高农村公共产品的供给力度，但由于长期的二元结构政策与历史欠账太多，农村根本无法享受与城市平等的待遇，农村教育、医疗卫生、文化科技服务等方面的设施建设供给远低于城市，创新公共产品供给模式以缩小城乡供给差距是降低社会风险的有效途径。
（三）民族众多，多元价值观冲突激化社会矛盾，创新农村公共产品供给模式势在必行
随着现代社会开放程度的不断提高，农民的民主法制意识不断增强、政治参与积极性不断提高，但同时也带来了多元价值观的冲突和信仰危机。由于西部多数地方是多民族杂居在一起，民族的多样性与价值的多样性并存，各民族有各自的宗教信仰、生活习惯、语言文字等，一旦他们的这种文化价值观被破坏，更容易引起民族之间、各民族与政府之间的矛盾，再加上西部民族地区乡镇政府职能转变明显落后于农民的利益需求，这就容易导致矛盾的激化。而要缓解这些矛盾，就要从根本上改变西部少数民族农村的贫穷落后面貌，当务之急就是有针对性地提供高质量的公共产品，满足各民族对公共产品的不同需求，缓解供给矛盾。
（四）自然环境恶劣，生态环境恶化凸显农村治理风险，创新供给模式迫在眉睫
西部少数民族农村多是高山峡谷地带，生态脆弱区，地块破碎，人多耕地少。除极为有限的谷地和盆地外，大多为旱地且坡陡水远，土层浅薄，产出力很低，农业生产十分困难。由于山多平坝少，整个山区的耕地的绝大部分都分布在山坡上。不少地方的垦荒已到山顶，甚至在那些连耕牛都不能上、人亦很难立足的陡峭石旮旯，也要种上几棵玉米。在这种地形条件下，泥石流、山体滑坡、干旱、凝冻、火灾等自然灾害频繁发生，道路、水利、交通等公共产品供给的成本更高、难度更大，这一点，2008年的雪灾、2010年的旱灾及以“舟曲泥石流事件”为代表的频繁发生的地质灾害都给了我们惨痛的教训。另外，由于耕地中坡耕地的比例很高，水土流失严重，西部少数民族农村土地耕层越来越浅薄，以致耕地的地力迅速下降；有的地域，本来表土层就只有10－30cm，经过近几十年来的过伐、过垦及掠夺式粗放经营，表层活土层已经损失殆尽。由于人多地少，该地区毁林开荒导致的沙漠化现象日益严重，森林覆盖率也不断缩减。此外，由于经济落后，环境公共产品供给严重不足，西部少数民族地区在赶超现代化、城市化的过程中，大量开发乡村旅游，农村环境污染及城市环境污染向农村转移的现象比较严重，生态环境进一步恶化，严重威胁到村民的身体健康，影响人们的生活方式，扰乱农村社会秩序，无形中凸显农村治理风险，创新公共产品的供给模式迫在眉睫。
二、创新西部少数民族农村公共产品供给模式的制约因素
（一）滞后的基础设施建设严重制约了公共产品供给总量的增加
2010年的6月，为了全面了解西部少数民族农村基础设施建设情况，课题组专门对此进行了问卷补充调查。由于经费的限制，该调查对贵州大学、贵州民族学院家住西部少数民族农村的本科生进行了随机抽样，范围涉及贵州、重庆、云南、广西、四川、甘肃、青海等西部10省（市）的300余个村，共发放问卷300份，收回有效问卷293份，问卷有效回收率为97.7％。调查显示，西部少数民族农村公共产品供给尤其是基础设施建设严重滞后，表现在：一是道路基础设施还有一定的缺口，尤其是通村公路急需完善。在调查的所有村中，90.8％的村实现了“村村通公路”，但仍有31.7％的村没有通公路。二是作为村民与村干部之间的有效联系的桥梁，集告知、宣传、鼓舞、教育等多功能于一身的覆盖范围广泛的广播却严重不足，只有26.6％的村有，高达73.4％的村都缺失。三是环境基础设施严重不足，有生活垃圾固定投放点的村寨仅为18.1％；有饮用水源地并进行了保护的村寨略高，为30.4％；有生活垃圾填埋场的村寨比例最低，仅为12.3％。近几年，农村的环境污染问题日渐突出，而政府对农村环境基础设施建设的重视程度还远远不够，直接制约了农村社会的发展与农民生活水平的提高。四是仅有44.4％的村有卫生室，与新农村“村村有卫生室”的要求相去甚远。五是“四通五改”中的核心部分“通水、改厕、改灶、改厨”状况令人十分担忧。调查中，仅有31.4％的村改了灶、20.8％的村改了厕所、15.7％的村改了厨房，改过水（不用挑水把水直接引流到农户家）的村的比例稍高，占57.3％。① 由此可见，西部少数民族农村的基础设施建设与新农村的要求、与小康社会的建设、与农民的实际需求大相径庭，直接制约了公共产品供给总量的增加。
（二）单一的供给主体制约了供给方式的多样化
西部少数民族农村公共产品供给主体单一，突出表现在：第一，私人企业参与不够。公共产品私人供给的一个重要障碍就是公共产品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法，还是布坎南提出的“俱乐部理论”，都强调了产权和效率之间的联系。因而，解决公共产品私人供给问题的前提条件是公共产品的产权明晰。第二，农村非营利组织没有发挥应有的作用。非营利组织通常是指区别于政府组织和市场组织之外的组织的集合，它能提供政府和市场都无法有效提供的公共产品，可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为人们提供多样化的需求。然而，研究西部少数民族农村的民间组织后笔者发现，这类组织目前大多是为农业生产服务的行业协会和公司，在提供公共产品的作用方面还很不够，也得不到政府与社会的有效支持，农民买了假种子、假化肥、假农药等，还只能靠一家一户的途径去解决，权益很难得到保障。[2](p79)第三，农村社区没有充分发挥作用。社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”，对于解决社区性公共问题、供给社区性公共产品、实现社区性公共利益方面发挥着极大的作用。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分失去了应有的自治色彩，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确的表达农民意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。[3](p24)
（三）自上而下的供给决策机制制约了供给需求的表达
与其他欠发达地区一样，西部少数民族农村所需的公共产品大都是由乡镇政府决策，其供给总量、供给结构和供给程序由政府自上而下做出决定，且带有很强的指令性、主观性、统一性，这种“自上而下”的农村公共服务供给决策机制难于有效表达农民的实际需求，极易导致公共产品供给与需求的脱节。主要表现在农民急需的公共产品如乡村医院建设、农贸市场、农业基础设施建设、乡村道路建设、社会保障等供给严重不足，而乡镇机构人员、“政绩”工程等公共产品供给过剩，严重损害了农民的利益。
（四）低效的供给管理制约了供给质量的提升
首先，供给管理成本过高。作为主要的供给主体，贵州乡镇政府普遍存在机构臃肿、人浮于事、效率低下等现象，不仅占用大量公共经费与浪费大量的公共资源，还导致政府提供农村公共产品的中间环节增多，公共产品被层层加价，提高了农村公共产品的供给成本。同时，与其他地区相比，西部少数民族农村复杂的地形地貌也决定了在提供公共服务时人均消耗的成本更高，即使加大了投资比重，也可能导致质量欠佳、效率低下的尴尬局面。其次，供给过程监督不力，资金使用效率低下，乱用、挪用、占用的情况比较突出。再次，供给资金管理混乱。作为农村公共产品的主要供给主体，涉及公共产品生产和提供的政府部门较多，但由于缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约的现象也时有发生，在很大程度上影响了政府行为的有效性。具体表现为：财政支农资金实行分块管理，有限的资金不能形成整体合力。用于农村基础设施、农业科研、农业生产和农业流通的财政资金分属不同的部门管理，各部门都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和使用。[4](p20)
三、风险社会下创新农村公共产品供给模式的对策建议
（一）创新供给主体模式，提升供给质量，减少供给质量风险
农村公共产品供给主体是指农村公共产品的供给者，即农村公共产品由谁来提供。在传统理论和实践中是由政府来提供。但是，在现实中，由于地方政府财力不足和供给效率的限制，政府在农村公共产品供给上失灵。因此，应以农村居民的实际需求为导向创新供给主体，包括：第一，政府供给主体。由于代表社会的公共利益，政府有责任也有义务提供那些市场失灵的公共产品。中央政府应该无偿提供关系到总体利益的农村公共产品，如基础教育、环境保护等；地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共产品，如区域性的道路交通、农田水利建设等。第二，私人或企业供给主体。私人和企业可提供一些产权归属明确，能够市场化运作和排他性收费的公共产品，如小型水利设施、农用固定资产等。有助于解决私人垄断、准公共产品的供给不足、重复投资与过度竞争等供给风险问题。第三，非政府组织供给主体。各种农业协会和社会服务机构或组织也是农村公共产品提供主体之一，他们可以提供收益界限清晰、可以排他性收费的公共产品，主要是某一领域或生产环节所需的技术和生产信息。[5](p52)由此可知，多元供给主体可满足不同层次、不同类型的少数民族村民对公共产品的需求，供给的针对性与实用性较强，从而达到“提高供给质量，降低供给质量风险”的目的。
（二）创新供给资金筹集模式，增加供给总量，防止供给总量不足引发的社会风险
实际上，当供给主体多元化后，用来供给农村公共产品的资金来源也相应的多元了。面对西部少数民族农村公共产品严重短缺，资金筹措困难的问题，当务之急是尽快拓宽筹资渠道，可以从以下几方面着手：一是政府的财政资金。明确中央与省级财政部门在农村公共物品供给上的财政职能，加强对农村公共物品的转移支付力度。同时，上级政府要合理划分事权与财权，使乡镇政府成为真正的预算和财政主体，为乡镇政府供给农村公共产品提供资金保障。二是村集体资金。对于那些使用范围限于本地区或本辖区的农村公共产品，在多数情况下还应由村集体来提供，村集体提供的资金既可以是集体积累的公共财产，也可以由农民根据受益程度来分摊或筹资。这样既可以解决集体资金如何分配到户引发的争议问题，又可以规避一些因觉得自己获益小，而又必须同等份额的分摊成本形成的心理失衡，甚至因抵抗交费行为而导致群干关系紧张、群体冲突等各种社会风险。三是充分利用民间资本，如个人、企业、银行等，对部分公共产品，在明确产权的前提下，按照谁投资谁受益的原则，大力引进私人或社会资本，使农村公共产品的供给更具有竞争力，提高各方供给主体的积极性。[6](p52)供给资金来源的多元化必将增加资金总量，进而增加供给总量，提供更多的农村公共产品，满足更多农民的需求，化解因资金紧张导致的农村公共产品供给不足所带来的社会风险。
（三）创新供给决策模式，满足村民的供给需求，降低供给决策风险
在现行体制下，西部少数民族农村公共产品供给遵循的是自上而下的单一决策模式，要改变这一现状。必须创新决策机制，实行自下而上与自上而下相结合的多中心决策模式。首先，要坚持农村公共产品供给中政府决策的主体地位，多中心体制并不意味着政府在公共产品供给领域的退出和责任的让渡。相反，政府作为社会公众和公共利益的代表，有责任促进公共产品品质的改善和公平分配，真正体现和维护农民的利益，降低因分配不公而引发的社会风险；其次，要积极推进农村基层民主建设，建立公共产品供给决策的农民需求表达机制，对于直接关系到农民的生产、生活的区域性公共产品，应定期召开村民大会，实行一事一议制度，如实反映农民对公共产品的需求，使农民在本社区公共产品的供给中获得话语权。这不仅能避免发生农民因权利受侵犯、利益受威胁而组织起来反抗的群体性事件，还能实现供给决策的科学化、民主化，提高供给效率，降低决策风险。
（四）创新供给方式，提高供给效率，弱化社会风险的诱因
农村公共产品供给方式是指供给主体如何来组织农村公共产品的供给过程。创新农村公共产品的供给方式能提高供给效率，增强政府的社会治理能力，减少群体性事件的发生，弱化社会风险的诱因。具体到西部少数民族农村，可以采取政府或村集体直接提供、政府委托私人供给、政府补贴私人或企业供给三种方式。作为供给主体之一，政府和村集体可以直接提供属于本级职责范围的农村公共产品，如农村义务教育、医疗卫生等。对于那些可以收费的农村公共产品，政府可以通过承包、租赁、托管等方式，在政府和私人之间签订合同，私人或企业按照政府的意图或合同来提供。另外，为弥补财力之不足，政府还可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供农村公共产品。
（五）创新监督模式，强化责任追究机制，抑制供给风险
在公共产品的供给过程中要提高供给效率，降低供给成本，强化供给效果，必须创新供给监督机制，改变过去以层级监督、职能监督、专门监督等为主的行政监督模式，加大社会、舆论对供给过程、供给结果、供给资金的监管，建立以民意和舆论监督为基础，以人大权力为主导，人民团体、民间组织、企事业单位和社会公众等多方有序参与的，相互配合、共同促进的“多中心”监督模式。因此，对西部少数民族农村而言，要健全基层群众自治组织，扩大基层群众的自治范围，完善基层民主管理制度，深入开展法制宣传教育。同时，要实行村务公开、政务公开，积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，强化审计与社会监督，加强对农村公共产品供给资金的监管，确保其合理使用。此外，还要强化责任追究机制，对造成损害农民利益的决策行为与贪污腐败行为，要依法追究责任，切实维护农民的合法权益。只有对农村公共产品的供给决策、供给过程、供给结果与维护、供给政策的落实执行情况进行强有力的全程监督，才能保证农村公共产品供给的良好供给效果，抑制供给风险。
注释：
① 为了保证数据来源的真实性与有效性，课题组把问卷发给学生在教室统一填写，有不清楚的地方马上打村里或家里的电话询问。由于基础设施建设有没有是客观存在的，且这种状态会持续一段时间，因此，大部分学生都知道当地的实际情况，他们的填写既真实又有效。