中国乡镇长选举方式改革的意义及困境辨析，本文主要内容关键词为：乡镇长论文,中国论文,困境论文,意义论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据党的十五大关于“扩大基层民主”的精神，从1998年迄今，四川、山西、广东、河南等省的部分乡镇，分别进行了不同程度的乡镇一级政府或党委、人民代表大会的领导人产生方式的改革。（注：参见刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。）虽然这些改革大多仅仅属于技术性创新的层面，但在中国基层民主政治发展进程中却蕴涵着深刻的制度性创新意义，它标志着中国大陆扩大基层民主的政治体制改革进程，已经开始由广泛推行“村民自治”的村民委员会等基层群众性自治组织的社会民主层面，向进一步改革基层政权领导人产生方式的政治民主层面发展。这些改革不仅表明中国基层政权的民主政治发展程度有可能在现行的基本政治制度的框架内通过一系列的技术创新而得到很大的提高，而且体现了在市场经济的推动下中国政治社会发展的必然逻辑。
一、乡镇长选举方式改革的意义
乡镇长选举方式的改革无疑是中国政治民主化的一个新的现实生长点。乡镇长选举模式探索的成功，有利于巩固基层政府的治理基础，增强了基层政权的合法性。基层政府领导人由选民选举产生，选民对于领导人有评判权、甚至罢免权，这使得地方政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票，而反过来与上级政府的关系则发生了深刻的变化。伴随着地方民主化的发展，就会出现越是下级政府，其获得有充分量化的民意基础的政治合法性程度越高，地方政府合法性程度的提高有可能成为推动民主进程发展的动力，从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。事实上，在邓小平的政治理念中，对此有过具体的论述。1987年4月16日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中谈到：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”（注：《邓小平文选》第3卷第220页。）这表明中国改革最高决策层对于民主政治的进程是有一个渐进发展的时间表的。随着中国走向现代化步伐的加快，政治现代化客观上也已经进入了改革的日程。邓小平在1989年5月底就指出：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地放进新的领导机构里，使人民感到我们真心诚意搞改革开放。”（注：同上书，第380-381页。）邓小平的这段话表明，虽然他在遴选干部的机制上还是沿用了传统的由执政党组织部门由上而下的选拔方式，但选拔的标准已涉及到了“人民公认”这个有关“公信力”的前提条件，于是更重要的问题就是“人民公认”的结论将通过何种途径和形式规范化、程序性地产生。可以说邓小平关于“选人民公认的人”的论断，其选择的根本条件已是“人民公认”，因此，可以合理地将其视为是最终向“人民选他们公认的人”发展的过渡环节。而目前所进行的乡镇长选举方式的改革尝试，就是邓小平“选人民公认”者的政治主张的积极实践。江泽民关于“三个代表”的重要思想可以合理地诠释为内在地包含着通过规范化、程序性、定量的民意表达机制来寻求新的法理制度性的政治合法性基础，是邓小平理论的新发展。
乡镇长选举方式的改革也是中国干部人事制度改革的又一个突破口。为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展的中间环节。目前乡镇长选举改革的试点地区，在选举程序设计上存在着许多不合理、不完善之处，这恰恰是在中国基层的社会民主向政治民主转化过程中不可避免的过渡环节。一方面是尽可能的保持了与现存体制的平稳衔接和现实制度下的可操作性，另一方面又积极地将民主选举的理念和方向推进到了中国最基层政府的实践层面。虽然在这些试点地区，对于“选举”和“竞选”的理解和诠释还带有传统考核选拔制度的许多痕迹，但对于“竞争性选举”这一民主政治的核心内容的价值取向的肯定确是具有重大意义的，这为逐步在操作性程序的层面不断地完善中国的政治选举制度开辟了广阔的空间。对目前所存在问题的深入探讨和对这些矛盾的逐步解决正是中国民主政治发展的重要动力。如果将建立和完善国家公务员制度，不同程度地以考选制或聘任制来改革现行的干部选拔制度，视为干部人事制度改革中对“事务官”管理制度的改革，那么乡镇长选举方式的改革则是对“政务官”产生途径的最新探索。
二、乡镇长选举方式改革面临的困境
目前中国大陆乡镇长选举方式的改革之所以能够在部分地区逐步展开，主要是由于政治高层的支持或默许，并得到各试点地区党组织、地方政府和地方人大的积极推动（注：各试点乡镇的有关部门都有意争当中国政治体制改革的“小岗村”，或中国大陆“直选第一乡”，这从有关媒体的报道可见一斑，如《公选镇长，遂宁开了先河》，载《成都商报》1998年12月29日；《中国直选第一乡》，载《遂州报》1998年12月31日；《去岁最末一天，万余公民冒雨参加直选》，载《华西都市报》1999年1月3日；《谁当乡镇长，人民说了算》，载《绵阳日报》城市版，1999年1月5日；《直选乡长》，载《南方周末》1999年1月15日；《中国第一个直选乡长产生》，载《法制日报》1999年1月23日；《大鹏镇将诞生中国首位民选镇长》，载《羊城晚报》1999年4月28日；《中国第一个民选镇长上午产生》，载《深圳晚报》1999年4月29日；《首批“民选乡官”在河南产生》，载《新华日报》2000年4月2日等。），也得到学术界的高度关注。仅2000年一年之内在广东省深圳市龙岗区，以大鹏镇的镇长选举方式改革为主题的学术研讨会就举办了三次（注：2000年4月底，中央编译局当代马克思主义研究所、社会科学文献出版社、深圳市委宣传部理论处、深圳大学管理学院主办了“‘两票制’镇长选举方式改革学术研讨会”；同年6月，深圳市社会科学院、深圳市民政局、龙岗区等主办了“基层民主政治发展研讨会”；同年12月，中国政治学会、中山大学、龙岗区等主办了“中国政治学会年会”。）。目前大陆的乡镇长选举方式改革基本上是在现行体制内运作，但这并不意味着就没有障碍和阻力。
其一，心理障碍——乡镇选举政治的发展有可能动摇执政党的政治权威。
除了现行体制内一部分政治上保守的力量或本能、或自觉地将发展基层民主政治选举视为向执政党领导地位的挑战外，农村基层政权部分干部由于角色与利益冲突对此也较为消极。而更深层次的障碍还是来源于对政治风险的判断。
有学者在总结苏联解体和苏共垮台的教训时指出：“众多苏联和西方的政治家和学者虽然站在不同视角，却共同描摹了1989年苏联政治失控的轨迹，这一年春天进行的竞选似乎划出了轨迹的起点。思忖这条轨迹，人们唏嘘不解，一个曾经那么强有力地领导着苏联国家的执政党，一个曾经建设起了敢于与美国争霸的世界超级大国的执政党，怎么却没有经受竞选的考验？！”（注：黄立：《苏联：一九八九年纪事（一）、（二）》，载于《读书》2000年第1期、第4期。）人们有充分的理由担忧，竞选对一个长期垄断政权的执政党是不是灭顶之灾？因为其在长期的执政过程中固然享有一切胜利与成功的荣耀，但也必然要承担起任何政治失败和错误的责任，竞选无疑是对其绝对权威和惟一正确性的挑战。其实，邓小平早在1941年就尖锐批判了当时“解放区”的共产党内那种“以为党员包办就是绝对优势”，“把党的领导解释为‘党权高于一切’”，“自己不相信自己的主张正确，怕见人，怕通不过，以为一切问题只要党员占多数，一举手万事皆迎刃而解”的“‘以党治国’的观念”，认为这“是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”，“结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”“殊不知这是麻痹党腐化党的使党脱离群众的最好办法”。（注：《邓小平文选》第1卷第10-11页。）重温邓小平当年的论断，何等发人深省！
而一些体制内积极推动基层民主发展、努力为执政党寻求和巩固政治合法性基础的人士，在论述基层民主选举对中国政治发展的意义时，曾解释说：“首先，要向全党，向我们这个系统坦率地谈两个选择。一个选择是苏联，苏联的改革是先从中央做起，中央新思维不断推进，基层却没有动。苏联的改革是自上而下，没有让人民熟悉民主的程序，接受民主教育，参与民主活动，最后，到国家分裂的时候，人民只知道拿起枪杆子，内战不断。另一个选择是台湾。国民党从50年代就开始了村的选举，尽管国民党一直控制到80年代才开放，但客观上国民党的统治没有被选举推翻（注：王振耀：《中国的村民自治与民主化发展道路》，载《战略与管理》2000年第2期。）”。按照此逻辑，一个长期垄断政治权力的执政党，一旦开放政权，发展民主，使人民有自由选择的权利，就面临两种选择，一种是如苏联那样急促地从政治高层推进民主选举，其结果是由于整个社会缺乏推行民主政治的必要准备，迅速导致执政党更替，国家分裂，社会动荡，人民为此付出了沉重代价；另一种是如台湾的国民党那样，从基层开始逐渐发展民主选举，使人民逐步适应民主化的要求，并培育起民主政治赖以生存的文化土壤，其结果是不仅不会丢掉政权，还能巩固政权。
然而，这一鼓励中国大陆渐进发展基层民主选举的逻辑话音未落，随着国民党在2000年台湾“总统”大选中失败、民进党的上台而不再成立。代之而起的逻辑推论是，一个长期垄断政权的执政党，一旦开放政权，发展民主，使人民很快有了自由选举高层政治领导人的权利，就可能立即下台；而如果逐步从基层渐进地、自下而上地发展民主选举，培育起民主政治的文化土壤，则仍然难免逐渐下台的可能。这一逻辑是目前乡镇长选举方式的改革能否进一步扩大范围和规范程序的主要心理障碍。对此，只有从执政党本身的政治理念和执政方式不断地实现向现代性转型，才有可能突破。目前，则应先从发展执政党内部的民主寻求突破口，必须首先突破以“阶级斗争”理论为核心内容的传统“革命”政党的政治理念和政治运作模式，从强调自己消灭或战胜对方的零和博奕的“斗争性”，即不顾任何人或势力的反对，试图用暴力或以暴力为后盾去强力实现自己意志的政治取向，向崇尚和平、民主的合作博奕的“竞争性”发展，即“形式上和平地谋求自己能拥有别人也渴求的支配权”（注：马克斯·韦伯：《经济与社会》商务印书馆1997年版第68页。），建立政治上“有规则的竞争”制度和法治框架。
其二，认识误区——乡镇选举政治的发展有可能使农村的宗法势力、黑社会组织和其他恶势力乘机合法化。
在一些对乡镇长直选问题上持谨慎和保留态度者中，有一种观点认为：“由于中国农村问题的复杂性，如果在乡镇这一级采用直接选举乡镇长的办法，会将中国农村中的家族、帮派等压住了很久的问题重新召唤出来，从而使中国农村的问题更加复杂。也有人担忧由于中国农民的文化水平低，进行这样的选举会有可能出现大量的贿选问题，甚至会出现黑社会的控制。”（注：转引自李凡：《中国是否可以开展乡镇长的直接选举？》，载《背景与分析》（世界与中国研究所编）第26期。）
无疑，随着中国社会转型的不断发展，有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪已经成为2001年中国“全国社会治安工作会议”提出要重点打击的三类犯罪，中国政府还专项进行了打击党政官员涉嫌黑势力的斗争，可见，黑势力活动之猖獗，黑社会性质的犯罪团伙向政界渗透，以钱换权，通过各种贿选手段，以谋求合法外衣，已在某些地区成为事实。而如果全面推广乡镇长直接选举，则也有可能使之成为黑势力谋求政治合法化的某种途径，这种担忧并非空穴来风，无疑会影响决策层下决心推行乡镇长直选。
然而，对此有必要更全面地分析和评估，必须认识到现代选举政治与权钱交易、“黑金政治”并没有必然的因果关系，选举政治有可能被黑势力染指，但黑势力并不是由于选举政治才产生的，黑势力谋求政治合法化也并非只有通过竞选，在中国现行体制下并无竞选政治，但也无法避免黑势力向政界渗透，如湛江、厦门等特大走私案，均是走私集团的黑势力与地方政府的党政军界高官长期勾结所为。带黑社会性质的有组织犯罪势力向权力层渗透，在政界寻求保护伞、代理人，甚至直接谋求体面的政治身份以掩盖其罪行，是全世界黑势力发展的共同特点。与现行体制由少数人从少数人中选人的“选拔政治”相比较，公开的规范性和量化的民主机制才更有助于从总体上和全局上遏止黑社会势力。因此，切不可因噎废食，担忧黑势力染指选举，而恐惧民主选举。
再如，“贿选”在现行体制下也已经开始萌芽，山西省临汾市吉县就发生过该县原副县长姜某企图通过贿赂县人大代表而图谋当县长的案例，而私营业主企图通过贿赂基层人大代表当选市人大代表以提高自己政治地位的案例也早已不是绝无仅有之事，披露此事的记者“注意到这么一个事实，这些代表收受‘贿赂’的直接动机并不是‘牟利’，他们真实的心态是，投票给谁无所谓，如果有人‘意思意思’，就顺水推舟投他一票。因为据一位人大代表看来：‘我投谁的票对选举根本没什么影响，最后谁当选，还不是由上面定。’人选早就由组织定好，投票几乎演变成了一种既定程序，长此以往，代表感觉手中的选票不再重要，这时有人出来钻空子，搞‘贿选’，就容易得手了。”（注：参见《山西“贿选”事件透视》，载《南方周末》20001年3月8日。）可见，真正规范竞选活动，使公民的政治参与和投票选举的政治权利落到实处，而不是走形式，作“选举秀”，使政务类公务员的产生由现在的“选拔”制向真正的“选举”制转变，才是从根本上提高人大代表的“民意代表”意识、防止和遏制“贿选”现象的主要途径。
虽然中国农民总体的文化水平较低，也缺乏民主选举的政治文化传统，这对于发展民主选举确实是不利因素，但文化程度决不是推行选举政治的充分必要条件，关键在于农民是否有维护自身利益和自由发表意见的权利。至于识字率低给选举带来的困难是可以通过具体的技术性措施来解决的，当年在解放区就发明过用“投豆子”的方式选干部的各种创举，现在正在广泛推行的直接选举村民委员会的实践，也是中国农民在实践中学习民主选举的社会课堂。
其三，制度限制——乡镇选举政治的发展与现行干部选拔制度和民主集中制传统具有内在矛盾。
乡镇长选举方式改革的方向显然是向规范化、程序性、定量的民意表达和决定机制发展，虽然目前的各试点地区都是在现行的干部选拔制度改革的体制框架内操作，但就选举政治“自下而上”的选民的随机选择功能和候选人的主动竞选相结合的本质而言，显然与“选拔政治”的“自上而下”的领导或领导集团的有意挑选功能有着内在矛盾。
因此，目前中国干部人事制度改革的主流模式并不是竞选制，而是各种类型和不同程度的考任制，全国许多省进行了部分副厅局级干部的公开选拔，通过公开报名、考试择优、组织考核、领导决定、任前公示等程序，产生了一批领导干部，这一趋势还在不断发展。这是由于考任制本质上仍然从属于选拔制，考任者的资格、考试的题目、评分的标准、考官的选择、对初步入选人员的范围确定和组织考核以及最终的决定权，都是由主持选拔工作的组织及领导自上而上决策的，目前广泛推行的考选式改革主要是一方面扩大了可能被选拔者的范围，让更多的人有可能进入组织部门考察的视野；另一方面扩大了参与选拔者的范围，使部分有关方面的专家、学者有可能参与选拔干部的一些专业性、初始性的工作，但总体上还只是现行干部选拔制度的量变过程。
而乡镇长选举方式的改革则是在现行干部选拔制度的框架内，初步进行的选举政治或竞选政治的尝试，其本质是与“选拔政治”内在矛盾的。这一改革趋向的出现，一定程度上表现了现行干部选拔制度在量变过程中的部分质变，因此在实践中面临的困难比推行考选制的阻力大得多。笔者在大鹏镇调研时发现，在如何理解、对待民意推荐票的问题上，推行改革的有关方面的认识还远未能统一。坚持现行干部选拔制度者认为，如果有两人以上获得群众推荐票都较多，差距不大，党委可以在其中选择一位最合适的人选做正式候选人，而不必拘泥于群众推荐票最多者，并认为这符合执政党的民主集中制的干部选拔传统，否则怎么体现党的领导。而多少持有现代选举政治理念者则认为，既然开放地由群众推荐镇长候选人，程序规范，得票公开，党委在最终确定候选人时必须充分反映民意，毫无疑问要将获最多民意票者推荐给镇人大去选举，否则，群众就会有被愚弄的感觉，民主集中制决不是先群众民主，后领导集中，而应该是通过民主的程序，遵循少数服从多数的基本原则，产生集中统一的结论或决策，党的领导的基础恰恰来源于代表了大多数人民的意愿。上述认识的分歧实际上深刻地反映了选举理念的差异。因此，要有效地推进乡镇长选举方式改革，就必须重新理解和诠释社会主义民主和共产党的民主集中制组织原则。几年前就已有学者专门著书论述“少数服从多数”原则在民主集中制中的基础地位（注：参见王贵秀：《论民主和民主集中制》，中国社会科学出版社1996年版。），近来也有学者在论及民主集中制与违宪审查的矛盾时，再次提出反思民主集中制，认为“民主集中制到底是什么？回答这个问题不能脱离民主集中制在中国近一个世纪的实践。换言之，这个问题其实有两个方面：其一，民主集中制应该是什么？其二，我们所实践的民主集中制其实是什么？”“在不突破民主集中制的前提下，我们可以合宪法地丰富民主集中制，一方面坚定我们对民主的承诺，另一方面使宪法在实质上高于法律”（注：洪世宏：《无所谓合不合宪法——民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，载《中外法学》2000年第5期。）。这些要求将民主集中制合逻辑地解释成为民主制的呼吁，实际上反映了中国渐进改革的某种发展轨迹，那就是在坚持使用传统意识形态话语系统的同时，不断适应形势的变化而赋予新的内容。
江泽民早在1992年的中共十四大上就曾深刻地阐发了中国决策层辩证地处理中国改革的实践发展与意识形态传统话语系统之间关系的奥妙，在他看来，“在社会主义建设的政治保证问题上，强调坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想。这四项基本原则是立国之本，是改革开放和现代化建设健康发展的保证，又从改革开放和现代化建设获得新的时代内容”（注：江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的伟大胜利》，载《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》第14页。）。如果说邓小平曾经深刻地通过改革传统“社会主义”的内涵而发展了社会主义的实践，那么江泽民“三个代表”的重要思想则正在赋予共产党新的时代内涵，这为重新诠释社会主义民主和党的领导以及重新解析民主集中制开拓了广阔的空间。
2001年底到2002年初，我国新一轮的乡镇长换届选举又将展开，中国基层民主政治的发展将面临新的契机和挑战。在2001年3月15日九届人大四次会议批准的中国“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”中，原则性地提到要“实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督、保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法参与经济、文化和社会事务的管理。做好信访工作。完善村民自治，加强社区民主建设”等（注：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，新华社北京3月17日电。）。这应当是探索乡镇长选举制度改革的指导思想。
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