基于公共经济学的旅游经济政府规制研究，本文主要内容关键词为：经济学论文,规制论文,政府论文,经济论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
关于何谓“规制”，理论界大致有两种泾渭分明的观点。一种观点认为“规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的法规”(Stigler,1996)，其中心思想是政府规制产生于特殊利益集团的需要，因为这些集团有强大的势力(政治上的、经济上的、甚至文化上的)和强烈的动机寻求政府的所谓规制来维持自身的优势。这种观点对一些特定的经济性规制，如我国对铁路、电信、电力的进入规制和价格规制，确实有很强的诠释力和揭批力，但对近十年以来各国普遍实行的社会性规制解释不力。例如，对飞行安全和环保的政府规制并没有利益集团的影响，并且成本要由利益集团承担，收益却由所有的相关公民共享。另一种观点认为政府规制是对市场失灵或缺陷的回应，是通过一定的和适当的政府行为提高资源配置效率以增加全社会的福利(Breyer,1982)。鉴于旅游业具有综合性、配置性和服务性的特点以及国民化的趋势，我们认为对旅游规制的定性应倾向于后种观点的定性，既旅游规制是从维护旅游者的公共利益和国家的整体利益出发，纠正或缓解市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正，从而维护行业经济和社会秩序的稳定、增进所有旅游者的福利水准。
二、政府进行旅游规制的公共经济分析
从经济性上来说，旅游的诸多方面无论从其内部还是外部来说都具有很强的公共物品属性和外部性。这主要表现在四个方面，一是旅游地的形象建设，二是旅游产品相关链接领域的文化塑造，三是进行产品创新、市场开发培育和市场秩序维护，四是环境保护和一些公用、基础设施的建设。以上几方面中，在经济学上，第一到三方面具有外部性，第四方面具有或部分具有公共品属性。对于具有外部性的行为，如果任由旅游市场自行作为，其结果将是个“智猪博弈”(张维迎，1996)，即中小旅游企业倾向于由大集团大企业去做市场的培育、旅游目的地或客源地形象的维护与建设以及各种新产品的研发，而自己却热衷于不花成本或花极少的成本搭便车、跟风、模仿甚至是非法或恶意“克隆”，在我国国内游市场开始火爆时，旅游企业间一度盛行的杀价(过度)竞争就是一例。而对于公共品，如果对其产权不进行排他性地界定，将会形成“公地悲剧”(tragedy of the commoms)(Hardin,1968)，既会导致对该资源的过度使用。但是，如果完全由(私人)厂商来提供公共品，博弈的均衡解将是：公共品的供给小于帕累托最优供给，也就是说由私人提供公共品将造成供给不足。如：由与景区有关的所有旅游企业来提供对景区的环保会出现治理不力的情况。经由界定产权的旅游规制同样也无法解决上述问题(张辉，2002)，只有政府规制的介入才是有效的解决之道。有一些公用或基础设施，兼有公共品和私人物品的特征，被称为俱乐部物品，如公园门外的停车场，城市内的主题公园，即给所有者带来好处，也给周围的非所有者带来便利或好处(当然，有时也可能是坏处)。为了保证或提高俱乐部物品使用的效率，最可能也常常是最有效的办法是通过某些制度安排以实现其排他性消费。政府通过法规、条例、政策或调解来界定公园外停车场对周围各单位的影响，常常是一种较有效的可供选择的方法。
信息不对称在旅游市场上普遍存在。信息不对称在公共经济学和信息经济学中被区分为事前的不对称和事后的不对称。前者属于“逆向选择”问题(Akerlof,1970)，后者是“道德风险”问题(Arrow,1963)。由于信息不对称产生的问题给旅游经济健康成长带来了障碍。如，景区为了确保承载力范围内的环境质量用提高门票的方法来限制游量，但限制掉的往往正是那些有环保意识、消费少、污染少的游客群，进入的反是那些本就无环保意识而且有经济实力消费更多从而产生的废弃物等污染更多的游客群。在旅游供给和订立旅游契约中常存在“道德风险”问题，如同在所有的保险市场上一样，在签订旅游保险后往往是健康风险越大的游客越趋于“不道德”地签订更高额的旅游意外或人身险、经营风险越大的旅行社经理越趋于“不道德”地签订更高额的经营责任险。由于旅游生产与旅游消费具有同步性，旅游供给方又自己处于信息优势，因此质量差的供给方易于做出过多的承诺、更热衷于低价竞争以扰乱市场秩序、鱼目混珠。同理，“道德风险”类的信息不对称同样不能由信号传递来彻底根除。为此，为了减少旅游市场上的信息不对称，节约旅游厂商和旅游者的交易成本，引入政府规制的行为是必要的，政府通过一定的制度安排来透明信息即直接迅速又具有事前性和经济性。我国旅游黄金周的旅游信息预报制度的不断发展和完善以及它给旅游经济体带来的便利和协助就是个例子。通过政府或部门出面进行的举措有助于通过建立信用减少信息不对称并优化旅游市场的秩序和风气，以最小的成本提升旅游经济的效率。
从非经济性上来说，政府对旅游经济进行规制与社会的价值体系和政治现实有关。社会的价值体系是社会通过其政治系统预设的并形成一定的政治现实，当市场的运行方式与这些价值规范不符时，就如同市场的运作出现不公正、无效率一样，政府就取得了对市场的非经济性进行规制的必要性。具体于旅游业而言，这主要体现在：
1、旅游活动和其他一切经济活动一样，体现了一定的民族性，包含有国家利益，同时还是一种彰显文化和社会价值观念的活动。旅游业的发展即要在宏观上承担宣传与维护国家形象、传达国家民族的经济、社会价值信息和沟通国际文化、政治、经济交往的责任，还要在微观上兼顾民风民情、社会治安、市容市貌和人文环境的要求。这些，都超越了旅游经济的市场主体自发运作的范围，须经由政府的规制来协调与规范。
2、市场精神和准则如果不受任何约束和引导，其产生的逐利竞争的无限发展势必引致市场秩序的极度紊乱，这是因为市场经济有其外部性效应和市场机制的运行本身是有成本的。一个社会内在价值观即道德体系的建立是减少市场机制运行成本的有效手段。这对旅游市场同样适用。我们国家提出的“以德治国”的方略不仅仅是个政治方针，它更多的是含有极深刻的经济学上的道理，从而会给整个社会带来巨大的经济收益。道德体系的建立不会在市场机制内自动形成，但完全可以经由政府通过适当的制度安排在市场机制下达成。政府在道德体系方面规制旅游市场健康运行的必要性也在于此。政府有理由也有能力在树立和规范旅游业供需双方向上而健康有序的道德思想上发挥自己的作用。
3、对于像我国这样从政府直接管制经济中走过来的国家而言，需要完善市场经济下的政府规制体制，政治体制的改革受市场机制的推动和规范，但具体的实施还要靠政府自身的努力。着眼于旅游业，旅游规制不仅表现在政府对旅游经济的干预，在我国的现实国情下，它更表现于对以往行政主管部门直接管制旅游经济的松绑、对行政垄断和政企不分的破除、对主管部门设租等公共失灵的纠正。
下图揭示了政府对旅游进行规制的经济机理关系：
附图
旅游规制不是单方面表现在对市场的规制，还表现在对政府自身行为的规制上，其目的绝不是要限制市场机制的运行，而是为了使市场机制能更有效地运行！
三、旅游规制的对策性研究
正如政府行为有其失灵之处和运作成本一样，旅游规制在代替或弥补市场行为时也会有缺陷或失灵，为了避免或缓解这些不足，我们在制订和实施旅游规制时必须掌握一些基本的宗旨、原则。
1、旅游规制的边界要明确，并且该边界要通过对旅游规制进行细致、科学的成本-收益分析而定出。旅游规制的边界就是规制政策所能触及并产生作用的领域界限，如果旅游规制的边界模糊，就会动摇规制的实施，同时加大了规制中不必要的“人治”成分，增大了规制实施者设租的租金。再者，旅游规制的边界不清使规制在执行过程中浪费巨大因而效果大打折扣甚至产生很大的负效果。旅游规制涉及多行业、多部门，这使旅游规制的边界界定更艰难但也更迫切，否则，各部门规制的相互重复、冲突会使旅游规制在付出巨大代价后却收效甚微。从交易成本经济学的角度看，旅游规制也是一项交易，存在交易成本，因此，正如在确定企业和市场的边界时是依据他们的交易成本大小一样，在确定旅游规制和旅游市场行为相互替代的边界时，我们也要依据旅游规制的成本大小。如果旅游规制的成本大于其收益，那么我们就有必要将大于收益的成本部分所包含的内容通过适当的制度安排交由旅游市场去做。
2、旅游规制的制订要有科学的体制依托。这主要体现在我们的旅游规制不但要形成自身的法制框架而且要有良好的外部法治环境。旅游市场的经济行为常常是一个多方博弈，如景区的环保、景点的承载力控制、旅游产品价格的制定等等，旅游市场追求经济效率的过程也是上述多方博弈寻求合作解的过程。理论上，即按“俗定理”(folk theorem)，无限次重复博弈和博弈方时间贴现率足够小的博弈，任意合作解都可以达成。但在旅游市场上，博弈的参与者往往很多，并且，每次的博弈方大多数情况下都不同(如参与景区环保博弈的消费者和企业方每次博弈时均有可能变化)，所以，靠博弈方自己“以牙还牙”战略的重复博弈来实现合作解以达成经济效率是很困难的。此时，对不合作者采取有效的惩罚是实现多方博弈合作解的有效手段，也就是说，“要有保证不合作者受到惩罚的制度”(张维迎，1996)，表现在旅游经济上就是我们可以通过旅游规制方制订法规、法律在外部制约不合作者的不合作行为，并对其进行等同于“以牙还牙”效果的惩罚。这样的制度安排有赖于旅游规制方要注重从法治和道德的高度来长期、稳定地制定规制方案，保证规制的可行性和稳定性。同理，旅游规制方在进行旅游规制时要学会利用外部的制度、规章等“承诺行动”(commitment)，即当事人使自己的威胁战略变得可置信的行动，使博弈各方内部的“以牙还牙”战略变得可置信从而实现合作解。例如：我们进行旅游道德和精神文明的建设，不仅仅因为我们是社会主义国家，而是因为从经济学上，这种建设可以对旅游经济中那些损害其他厂商、个人和整个社会利益的企业进行一种外部制约，并且，一旦建立起良好的道德体系，对“不合作者”进行惩罚的行为(在这里表现为公众谴责和舆论压力—这会大大影响企业面对的需求)即直接、有力又成本低廉。
3、旅游规制的制订要遵循公正、透明的原则。旅游规制是政府规制的一种，政府规制政策的形成是一个交易的过程，政府规制的需求方(如消费者)和被规制方(如产品和服务的供应商)在政府规制供给方(既政府)的参与下经过讨价还价达成了协议。然而，产品和服务的供应商由于具有更大的经济动力和经济势力，他可能会比一般的消费者更多地影响到规制决策的选择。即，政府规制可能形成“规制俘虏”(capture of regulation)，不可否认，在我们的政府规制中，“规制俘虏”是存在的，如上世纪末期政府对铁路、电信的规制。为此，旅游规制的制定要避免“规制俘虏”就应公正、透明，真正体现广大旅游者的利益。这就要求旅游行政部门在进行规制决策时要更多地引入民间的意愿，包括引入听证制度、引入消费者代表的参政制度、建立将年检等规制措施的结果与效果进行公示的制度、科学具体地建立起一套反映旅游者对企业与市场满意度指标的系统、建立各旅游地公正的行政裁决机构、通过制度建立旅游企业的信用登记及控制体系。这样，反映旅游者利益的法规就能维护市场的未来需求，反映受规制旅游企业利益的法规则能促进企业的发展并减少法规执行等规制成本。
4、旅游规制的制订不能脱离民族性、国家性。旅游规制是为了弥补旅游市场自身运作的缺陷和失灵，是对旅游经济的一种调控，是一种经济行为，而作为一国经济行为之一的旅游规制的利益性、指向性就在于它具有民族性、国家性，即我们的旅游规制从整体上和实质上不但要体现旅游者和旅游企业的利益，还要体现国家和民族的利益，要从提高全行业及至整个国民经济的高度来高屋建瓴地谋划和实施旅游规制政策。由此可见，我国将旅游业定位为国家的支柱产业之一和新的经济增产点不仅具有战略眼光和理论依据，而且体现了经济发展的目的和性质。通过旅游规制使行业及国家的生产率、竞争力和消费者的利益两者都实现最优化，是顺应国际经济发展方向的，也是我们的旅游规制应该倚重的方法和原则。
5、旅游规制在直接规制的同时应偏重于“激励性规制”(即致力于提高旅游企业内部效率的诱导型规制)。其方法，一是进行竞争刺激，二是诱导企业提高经营效率。旅游企业集劳动密集化和产品个性化的特点于一身，它的生产与获利依赖于旅游者的效用，而效用是无衡量标准的，这也造成同一产品不同的旅游企业会有不同的成本，另外，在成本结构和日常管理上旅游企业相对于旅游者和政府都处于信息优势，这些都使指令性的直接型旅游规制通常不仅会给规制方带来源于直接规制低效率高成本的“承重损失”(Deadweight Loss)，并且造成规制中的“激励不相容”(incentive incompatibility)，而激励性规制既可以节约规制成本又能引致规制效率。比如，旅游局对旅行社旅游合同条款的规范，由于对企业的成本不明、操作手段和服务内容不清，难于通过具体界定合同条款达到规范和监控旅行社经营质量的目的，还会因此浪费很多的管理资源，而通过激励性规制(如：旅游局在对旅游者意见抽查的基础上对旅行社的最终服务质量进行评比并进行公示来引导需求)则能克服这些不足。此外，激励性规制还有助于旅游规制方增强权威。在旅游管理当局为旅游企业提供并分配公共服务(这是激励性规制的主要方面之一)时，如向客源地宣传、推广本地的优秀旅游企业，尽管在服务的分配上对于所有入围企业都是公正的，但同样的服务带来的价值和效用不会完全相同，而且不同企业对同等服务的评价从而效用也是不同的，在公正提供公共服务的情况下，能够从服务中获取最大效用的企业最有积极性服从旅游规制，也最有机会选择到对自己效用最高的公共服务。
四、结论
本文通过对我国的旅游经济进行分析后认为，旅游产业及其产品涉及到公共性物品和私人物品两大属性，同时，随着经济的发展，旅游已经成为体现人民生活质量的重要因素，旅游和国民福利以及精神生活的关系日益增强。从经济性的角度看，政府对旅游经济进行合理的规制有其必要性，这即符合公共经济管理的理论，也符合旅游产业特有的产业特性，在非经济性上，旅游活动体现的民族性、国家性和政治性要求政府对旅游经济应有所调控和管理。
在市场经济的主导下，旅游经济的政府规制要改变以往的模式，从以直接规制为主向以激励型规制为主转变，在规制过程中尤其需要注意规制边界，在加大部门协调的同时，以节约市场的交易成本为原则安排规制制度。通过加大政府政策制定、发布和实施过程中的公正与透明来提高规制效用。
最后，在旅游规制中还应注意到，旅游同时也是一项文化活动，在某种情况下还带有政治性。因此，在旅游规制中对这些因素的影响应有所体现。