“土地股份制”是最佳的制度安排——关于农村土地制度创新的对策建议，本文主要内容关键词为：股份制论文,对策论文,制度创新论文,农村土地论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，如何破解“三农”难题，找准其突破口和切入点，已成为我们党和各级政府高度关注的重大问题。改革开放以来，“三农”问题长期得不到有效解决，笔者认为，根源在现有的土地制度存在重大缺陷。因此，实行农村土地制度创新，为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障，是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是最佳的制度安排。
一、几种改革思路的比较分析
在当前各地的实践中，人们提出了诸多思路，大体可概括为以下三种：
（一）完善土地经营权的改革思路。该思路主张将完善农户土地经营权作为改革的重点。实践中有两种模式。
1.“政府模式”，即贯彻和执行政府现行土地政策的模式。其优势是：（1）巩固了我国家庭经营的基本制度，适应了农民求稳怕变的思想，有助于激励农民长期投资和稳定生产，保证了政策的延续性；（2）在农民可接受的限度内调整承包政策，适度促进规模经营和土地流转，减少了社会的震荡；（3）通过权利的规范和分解，促进了农村土地市场的发育，可以推进市场化的进程。在实践中暴露出的弊端：（1）土地细分化趋势并没有被遏制，承包地频繁调整仍在继续。（2）土地流转问题没有解决，农民不愿转包或放弃土地，粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生，土地难于向种田大户集中。
2.“两田制模式”，即将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”两部分。“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。这种做法最先发端于山东省平度市，而后在一些地区得到推广。其优越性：（1）在一定程度上兼顾了公平和效率，实现了责任田的适度规模经营；（2）实现了土地经营权和使用权的分离，有效地提高了土地的利用效率；（3）防止了小土地经营的凝固化。资料显示，“两田制”自1986年实行以来，已被农民所接受，成为推广最快的制度变迁方式。其弊端是：（1）没有真正解决公平与效率的矛盾。如果按人均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口粮田的分配，从而缩小了土地的经营规模，牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变，又必然侵蚀部分农民的权利。（2）强化了集体组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。在农民无法干预和监督集体组织决策、分享土地收益的情况下，集体组织重新有偿分配承包土地，可能演变为变相加重农民负担、侵犯农民权利的行为。（3）“两田制”的实行，需要非农产业的发展，否则，它的实施会受到局限。
（二）再造土地制度的改革思路。主张重新构建土地制度。主要模式是：
1.国有个人制。即将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家拥有，后者由农户掌握。这种制度，一方面确保了国家拥有从宏观上调控土地资源开发和利用的权利，同时，坚持农户为基本经营组织的制度安排，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地。这种设计是从归还农民完整的产权入手，克服现有土地制度的内在缺陷，形成有效的利益激励机制和土地流转机制，以确保农民的合法权利，使农户成为土地所有权主体。但它实际上否定了公有制与市场经济结合的可能性，陷入只有“私有制”才能发展市场经济的误区。忽略了我国的基本国情，缺乏可操作性。
2.国有租佃制。即将土地收归国有，由国家依法行使对土地的所有权。农民则向国家租佃土地，依法缴租纳税，形成国家所有、农民经营的制度。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营。这种思路存在理论和实践上无法克服的缺陷，关键的问题是国家采取什么方式获得集体的土地所有权。如果采取“没收”的方式，意味着对农民集体所有权的无偿剥夺。如果采取购买方式，国家是否拥有足够的资金？即便国家有能力购买这些土地，这种购买也是一种强制性的、非市场化的行为，仍是一种变相的剥夺。
（三）变革土地集体所有权实现形式的思路。“土地股份制”是其典型代表。“土地股份制”以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，坚持土地集体所有，按照市场经济的要求，把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开，集体只保留部分收益权和最终处置权，土地的占有权和受益权则分为两部分，通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用，发展适度规模经营。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接，风险共担、效益明显、操作简便等特点。具体表现为：
1.建立起具有明晰产权关系的土地制度。国家从法律上明确集体土地所有权主体代表，界定土地所有权的归属，规定集体土地产权的各项权能。在此基础上，具体界定农民对集体土地享受的诸项权益，永久承认和保护其合法的土地股份权，这有利于打破过去封闭、凝固的社区集体土地产权关系，建立起适应社会主义市场经济要求的、明晰的集体土地所有产权结构。
2.它不以占有实物土地为基本特征。依照土地股份合作制的规定，农民拥有的只是一种对使用权货币化的股权，土地股权的交易，并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使，而农民则可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配，并得到法律上的认可和保护。这使得农民与集体在经济利益上的联系更加密切，农民对实物土地占有的观念将逐步淡化，比较容易放弃承包土地，而将劳动力、资金等生产要素转入非农产业，更好地促进集体对土地的统一规划和统一开发利用。
3.集体土地产权制度的改革和完善。家庭联产承包责任制是一种集体土地的经营形式。实行土地股份合作制，并没有改变以家庭承包为主的多种经营形式，只会促进经营形式的多样化发展。例如，农民仍可以家庭为基本单位去承包或租赁若干股份的土地经营，或者若干农户联合租赁若干股份的土地实行适度规模经营，这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择，让那些经营有方的人优先获得土地经营权，从而确保土地这个农业中最基本的生产要素经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起，最大限度地发挥土地的效用。
二、“土地股份制”的优势
在我国，土地不仅是农民的生产资料，更是关系农民生老病死的“社会保障”。因此，农民有要求拥有土地所有权的强烈愿望。由于我国土地所有权是一种集体共享权，无法直接分割，所以农民本能地要求探寻一种实现形式来体现他们的所有权。在没有找到其他形式之前，平均分配的土地经营权就是农民拥有所有权的惟一体现，放弃了土地经营权，就意味着无偿地放弃了“天赋”所有权。这是当前很多农民宁愿粗放经营甚至弃耕、撂荒，也不愿意退包或转包的真实原因。这表明农民“怕变”的不是土地的经营权，而是对集体土地的共享所有权。土地制度改革对此一定要给予足够重视。
实行“土地股份制”的思路在制度路径依赖、变迁成本以及实施效果等方面，具有明显的优势。
（一）实现了公平与效率的有机结合。在我国土地制度变革中，公平是一个必须坚持的基本原则，而效率则是制度存在的基础和变革的最终目的，两者必须兼顾。“土地股份制”利用价值资产与实体资产的分解，实现了公平与效率的有机结合。在土地股权分配中保证了结果平等，使每个农户都可以获得一份股权，体现了公平的原则；而在土地实体资产经营中，实行土地规模经营，提高经济效益，充分体现效率原则。既能满足农民公平拥有财产的要求，又能实现追求效益最大化的动机，从而使公平嫁接在效率的基础上。
（二）实现了激励与约束的有机结合。“土地股份制”是一个复合产权制度，不同产权主体都具有利益最大化的动机。如农民为了获得最大化的红利，必然关心集体财产的运营；经营者的利益、声誉与经营效果直接挂钩，必然精心经营土地资产；租佃农户或其它主体更是直接关心土地的投入产出效率，因而，形成了强劲的激励机制。同时，各个产权主体由于利益的驱动，必然相互制约，形成合理的约束机制。农民作为股东要监督和约束经营者的行为，保障自己权益；而集体经济组织与租佃农户或其它经济组织则依据合同相互制约，因而形成了严格的约束机制。
（三）实现了低成本与高效率的有机结合。土地股份制既具有农民个人所有制的强力激励机制，又拥有国有制规模土地的配置效率，同时，还保留了集体所有制“统筹协调”的功能，制度运行效率较高。另外，土地股份制是一种制度的改良，并不损害原有经济主体的利益。
（四）实现了制度的稳定性与超前性的有机结合。土地股份制的设计，考虑了制度的延续性，既保留了农户和集体组织的主体地位，实现了农民的土地所有权，又奠定了集体经济组织存在和发挥作用的经济基础。土地股份制具有制度的超前性，初步实现了对现有土地制度的“三化”改造，即农民所有权的股权化、集体经济组织的公司化、土地使用权的租佃化。这有利于资源的合理流动和配置，为农村市场经济发展奠定了基础。农民所有权的股权化，有利于农民持股转移或者变现股权带产转移，避免了资本主义国家农民无产转移的历史悲剧。集体组织公司化，便于引进专业人才经营土地资产，提高资产运作效益。土地股份制与使用权租赁制相结合的产权制度，有利于促进土地股权市场和使用权市场的形成，便于土地价值资产的变现和保值增值，也便于土地使用权的流转。
三、实施“土地股份制”应注意的问题
从当前实行这一制度改革的实践看，各地都是将土地折股分配给农民，集体只实行土地的统一规划和布局，集中连片地将土地承租给种田能手经营。但在具体操作过程中，对于土地作价折股、股权配置及权利规定、土地收益分配和管理形式等问题，其做法各有不同。因此，必须对一些重大问题做出更加有利于实践的探讨，尤其是其中的股权配置问题。
（一）农民股权的界定和分配问题。1.以何时的农民承包权作为折股的基期？这直接涉及农民股权的多少。如果以承包制实施初期为基期，很多出嫁的妇女也应享有股权。2.股权分配是一次性完成，还是要根据农民的数量变化来调整？这涉及一些已经农转非的农民的股权是否该收回的问题。3.土地股权问题是核心问题，必须慎重。土地股份权的界定和分配，主要只能按集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。应允许农民拥有对土地股份合法继承与合理转让的权利，并将土地股权一次性永久界定到农民个人。可将土地使用权规定为单嗣继承制，即土地使用权独子继承，男孩和女孩有同等继承权，留住本村组的子女优先继承；对于新增减人口，不再增减承包地；只有土地使用权继承人才能办理入村组手续，成为新的村民，继承承包土地；同时，注销被继承人的资格，非继承人继承须入股；对于新增劳力，鼓励到非农产业就业；对于获得继承权的劳动力，鼓励土地转包。这样一方面有利于促进农业生产要素的优化配置及市场体系的发育与完善，防止土地进一步碎化，促进土地的逐步集中经营；另一方面，可以促使农民自觉节制生育，由于限制了多生子女的土地继承权，限于生存压力，部分农户会放弃多生欲望。
（二）集体经济组织的法人地位问题。当前，很多的集体经济组织是股份合作制性质，而我国的《公司法》中没有这种企业类型，从而无法进行工商注册或只能变相注册。
（三）农民股权的法律效力问题。目前农民拥有的股权实际上是既不受法律承认，也不受法律保护的。所以，农民无法运作这一权力，如向银行抵押贷款或到产权市场变现。这些问题直接涉及到农民的既得利益与切身利益。没有中央与地方政府出台一系列的法规和政策，“土地股份制”不会持久与发展。
南海市的某些成功经验值得借鉴。其做法是：1.将集体土地全部以价折股，使实物土地货币化；2.按照综合因素，评定应享有土地股份权的人员及应享有股权的份额；3.在留出部分公股后，将其余部分土地股权确认给农户，并参与股份合作企业的收益分红；4.土地股份合作企业改变土地家庭平均承包制，从当地经济条件出发，根据村民委员会及群众建议，土地经营采取家庭自愿承包、公开投标、专业队集体土地承包、租赁经营等多种形式。这种制度的构建，保留了农村土地集体所有制的精髓。既保留了公股，又有个人股，其个人股在很大程度上又不是土地的最终所有权，而是土地所有权中的某些“权利束”，这是一种土地集体所有和个人占有受益相结合的土地产权制度。既维护了集体土地所有制，又体现了个人对集体土地的占有权益。
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