公共政策程序正义及其价值，本文主要内容关键词为：公共政策论文,正义论文,价值论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策程序正义为何种程序正义
如果我们把公共政策理解为国家（政府）与公民就某一公共问题通过一定的程序，共同作出决策选择，并通过国家行为解决公共问题的过程，那么，公共政策程序正义是指在公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中，依照宪法与行政法规的要求，按照一定的顺序、方式与步骤作出政策选择的行动；如果说程序正义就是最好地实现正义结果的方法，那么公共政策程序正义就是通过理性权衡，寻找并选择最有效地实现正义要求的公共政策的方法。
对公共政策程序正义的简单定义，并不意味着我们对公共政策程序正义本质的深刻理解，还需要进行类型学的分析。罗尔斯在讨论分配的份额问题时，提出过纯粹的程序正义问题。他认为，纯粹的程序正义可以通过完善和不完善的程序正义的比较来理解。完善的程序正义是指有一种确定的有关结果公正的标准，并可以设计出有效地实现这一结果的程序。其条件是有一个决定结果是正义的正当标准和保证达到这一结果的程序。不完善的程序正义是指尽管有一种关于正确结果的独立标准，但是由于人类有限理性所决定，还是可能因为某些偶然的因素而使我们偏离正确的结果，我们无法设计出一种程序以确保正确结果会万无一失地实现。不完善程序正义的基本标志是：“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”①
公共政策程序正义属于不完善的程序正义。首先，公共政策就是政府选择作为或不作为。政府作为权威的公共组织其任务是按公共利益的要求，协调不同的利益主体的利益要求，维护社会和谐与稳定。所以，公共利益是判断政府行为正当与否的标准，也是判定公共政策是否正义的标准。其次，由于理性的不及，存在着公职人员将公共权力蜕化为谋取私利的工具的可能，因此，我们需要设置一些抑制性的程序，以限制政府公权力的运行，以确保公共政策不偏离公共性的目标取向。由此可见，公共政策程序是一种抑制性程序，其目的就是保证政策结果的正当性。
判定一个公共政策程序的正义与否，主要依据三个标准：程序所产生的结果与实质正义相一致，公民参与性的广度、深度，以及这种程序所允许的政治权力使用的正当性。公共政策程序正义的伦理价值就是通过抑制性的程序，保证补充理性不足，使其不偏离公共性的目标。因此，判定一种程序是否正义，最基本的是要考察这一程序的选择是否合乎公共政策实质正义的要求。在任何可行的程序中，只有更好地实现公共利益目标的程序才是最合乎正义要求的程序。规则（程序）正义要由实质正义所决定，实质正义是判断程序正义的核心标准。
公共政策本质上是国家运用公共权力协调社会各种利益主体与利益集团的利益。任何一项公共政策的制定、执行与终结都会使不同的利益主体的利益产生某种变动，这种变动是否合乎社会公正的要求，就看它是否源于公共利益的要求。但是，公共利益是一个抽象的概念，也不可以还原成某种个人的利益，它的识别与取得只有经过民主的公共论坛才可以得到全体公民的认同。所以，公共政策的任何一个步骤与环节都应该允许公民参与其中，表达其利益要求，他们的意见与建议都应当受到国家（政府）的平等的重视。政府不能单凭自己的意志创造公共利益，公共利益源于公共意志，只有在公共意志之中，我们才可以找到公共利益的实质所在。公民参与的广度与深度是公共利益能否被识别并得以实现的根本途径。一种程序的设计只有满足了公民参与的要求，才有正义性。公民参与权的剥夺或阙如，就是对公共政策程序正义的破坏。
就权力使用的正当性而言，确保公共权力的合法使用并对公共权力进行有效地限制，程序设计才可能是正义的。任何公共政策都是公共权力所为，一种公共政策程序是否是正义的，由这一程序所允许的公共权力使用的方式所决定。一种程序的设计对政治权力使用的合理限制是判断这一程序是否正义的又一标准。正因为如此，现代社会的公共决策都必须体现公众的要求，以避免因强势的政治集团利益的主导性而忽视、甚至损害大众利益。然而，现代民主社会是建立在多元价值格局基础之上的，不同利益主体之间的价值冲突是不可避免的。所以，“在一定条件下，把价值问题转换为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智选择。”②在价值多元时代，通过程序的设置，使不同的价值与利益要求达成共识，并借此作出政治决策，不失为处理政治决策成本与决策风险负担两者矛盾的一种恰当的方法。
公共政策程序正义必须满足以下四个要求：
第一，公民参与并决定决策，即公民有权提出公共决策议程设置，并参与决策讨论，最后结果应当体现公民理性协商所达成的共识。“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参与该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。”③公共政策影响到所有公民的生活，所以，至少是与政策有利害关系的公民应当有权参与制定公共政策，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言机会，从而使决策集思广益，引起共鸣并获得支持，这是程序正义之价值所在。
第二，程序过程中公民地位平等，即公民在决策制作过程中具有平等的地位并受到平等的尊重。如果说正义的要求首先是平等，那么给每个公民平等参与并决定公共决策的权利，是公共政策程序正义的基本条件。就程序设计目的而言，要限制决策者的恣意裁量，由公民共同决定关系到他们利益的重大事务的公共政策，以实现公民对公共生活自治的目标。这一目标实现有赖于公民通过参与程序，表达他们的政策意见，平等地与其他公民及政府决策者进行协商。
第三，决策过程的价值中立性，即决策过程中，政府必须在各种互相竞争的利益要求中保持中立的态势，平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。公共政策体现了一定时期公共管理的价值取向。但公共价值取向并不是由政府随意决定的，它是公民理性协商的结果。在决策的过程中，政府只有保持价值中立的态势，才能为不同的利益要求与价值取向提供平等协商的机会。政府作为一种公共权力，在伦理上负有回应公共需要的义务。
第四，决策程序的自治，即决策的结果不是产生于程序之前或程序的协商过程中，而是由程序协商的结果最后决定。程序具有开放的结构，又具有作茧自缚的效应。“程序没有预定的真理标准，程序通过促进意见疏通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”④程序并没有设定决策真理的标准是什么，只是一个开放性结构，在程序开始之时所有的决定都没有成立依据，只有经过决策程序，通过公民之间理性协商取得共识，才可以作出决策。在民主的决策过程中，各种声音都有可能出现，也应当都得到平等的重视。但是，程序为了效率的需要，必须形成一个程序的真空，排除杂多信息的干扰，而且，程序必须具有作茧自缚的效应，任何经过程序所确定的决定都具有法律的强制性，全体公民都必须认同并遵守。在程序之中，公民拥有充分的自治权，平等表达他们的政策建议，并受到平等的对待，他们共同决定公共政策的制定。
二、公共政策程序正义的工具性价值
公共政策程序正义的工具性价值，指程序将应有的权利与义务转化为实然的权利与义务，将静态的宪法与行政法律制度转化为动态的政策过程，实现对公共权力的合理性限制。公共政策程序正义的工具性价值主要通过程序本身的自治、理性选择等功能，发现并实现公共利益。
一定的社会组织结构或功能经过进化，逐渐演变成两个或两个以上的组织或角色功能的过程，就是分化与独立的过程。经过分化与独立的组织和角色都具有自己特殊的意义，因而要求明确各自的活动范围与权限，以实现其独立的价值。某些社会组织和角色为了达到一定的目的，经过不断反复而自我目的化。这种现象被称为功能自治。程序的自治就是在程序设计中分配程序参与者以角色并明确其职责与义务，从而排除外在因素的影响和外部环境的干扰，最终形成一个平等对话、自主判断的理想的程序世界，以解决程序所要解决的问题。
经济民主与政治民主互动并构成其社会秩序的内在驱动力，是现代市民社会的根本特征。公共利益是市民社会各种力量的平衡点，也是市民社会秩序不断完善的内在动力。但是，在一个多元的民主政治体系中，如何实现公共利益仍然存在诸多困难。一种完全开放的政治决策过程，过于理想化而且成本极其高昂，事实上，往往达不成任何协议。因此，通过由宪法或法律规定一种程序，克服信息杂多的干扰，才可能更好地实现公共利益。以分化为基础的程序，通过分配程序参与者的角色的权利与义务，可以对政治权力的恣意进行有效的限制，以创造出一个相对独立的决策“隔音空间”。理想的程序世界为平等的各方提供了一个有效的公共论坛的组织方式，最终为公共利益的识别与创造提供了条件。如果没有程序的这种分化与独立的功能，现实的政治权力就可能会左右决策的选择，因而导致决策偏离公共利益的轨道。比如，政治利益集团就可以凭借其强大的经济势力，通过金钱操纵舆论而制造出虚假的“公共呼吁”，以控制政治决策而实现其特殊的利益，使公共决策的选择偏离公共利益的轨道。相反，弱势群体的利益要求尽管是十分急迫，也完全符合公共利益的需要，但是由于他们发出的呼吁声音太小而不为公共决策者所注意。一旦进入到程序之中，在民主的公共论坛上，参与程序的各方都是平等的，这里没有金钱多寡、职务高低与社会角色的区别。在程序的展开过程中，程序的参与各方都拥有平等的权利以表达自己的意愿与见解，而且各方的意见都可以得到平等的重视。只要各方意见都得到了充分的表达与平等的尊重，最终选择偏离公共利益的可能性就会较小。
程序的理性选择功能是指公正合理的程序具有提高从多个备选方案中筛选出更适合公共利益的具体决策方案的功能。公共政策的目的是公共利益，但是公共利益是一个抽象的、变动不居的概念，具体决策中的公共利益要求并没有一个统一的模式，我们只能在各种备选方案中作出选择。程序本身就是一种民主的方式，它开放性的结构要求公民广泛参与其中，有助于克服理性不及的弊端，从而使选择的结果更具有合理性。
程序之所以具有保证选择的合理性的功能，首先是因为程序创造了一个自由平等对话的条件与氛围，使得各方的意见都得到充分的考虑，以优化选择的合理性。人类是不完全的理性存在者，理性所设计出的程序都有理性所不及的危险性。为了避免这种危险，我们必须对自发的秩序怀有深切的敬意。自发的秩序所以是合理的，是因为它经过了长期试错过程的检验。在公共政策过程中，当有一种公正的程序存在并实际发挥对政策的控制作用时，所有的利益相关者甚至于全体公民都拥有平等地表达他们意见与建议的机会。这样，不同的过去的经验在公共论坛中都得到了合理的呈现，政府与公民也就可以根据所有过去的经验作出理性的甄别，并检验其合理性。经过这一过程所作的决策，事实上也经过了一个经验的试错检验，因而自下而上的民主决策与自上而下的个人决策相比，其选择的合理性无疑会更大一些。
其次，程序结构具有公开性，这也为选择的合理性提供了保障。从系统的观点看，我们可以把政策的制定过程看做是循环的连续的过程。国家（政府）是一架政策输出的机器，当我们将公民或公民代表的意见与建议输入其中时，它通过加工整理的过程将政策作为结果输出。但是，最初选择的方案可能会有理性不及，所以，我们要根据系统所反馈的信息不断修正我们的决定使其更符合现实情况。只要程序是公开的，公民参与到政策的制定过程之中，并且信息反馈的途径畅通，政策制定过程中的不合理的选择和政策执行过程中的偏差与走样就可以得到及时纠正。
最后，程序具有调动公民参政积极性的作用。只要公民积极参与公共政策的制定，不合理选择的可能性就会较小。民主选择是避免错误的最佳方法之一。当公民发现他们的意见与建议被国家（政府）所接受，他们就与国家（政府）有着共同的价值背景，从而增强了他们对国家（政府）的信心，参与政治的愿意会更强烈。反之，公民则会丧失对国家（政府）的信心，产生出政治冷漠感。公共政策程序化有助于公民参政积极性的提高。因为程序是一个开放的结构，没有预设任何结果。在程序开始之时，一切都是可能的，经过程序决定之后，其结果却具有普遍的约束性。所以，公民参与其中，可以公开发表自己的意见与建议，并受到决策者平等的重视，决策的结果会有助于他们计划的实现；相反，如果不参与政策的制定过程，他们的计划无法实现并可能受到更大挫败。公民对他们的计划实现的关心将会促使他们积极参与到政策的制定过程之中。这样，政治的民主程序将会有极大的提高，公共政策失误的可能性就更小。
三、公共政策程序正义的内在价值
程序的内在价值是相对于程序产生的结果之外的独立的价值，其价值证明不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中。一种正当的程序不仅具有确保政策的选择不偏离公共性的方向的功能，其自身也体现了国家公共权力在决策过程中对其所管理的公民的权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构，这就是公共政策程序的内在价值。
首先，从公共政策程序正义与公民尊严的内在关联看，可以将社会视为一个合作体系，公民在这一体系中与他人互动，以实现其个人的目标。公民自尊包括“一个人对自己的价值的感觉以及他的善的概念，他的合理生活计划值得努力去实现这样一个确定的信念”和对“自己实现自己的意图的能力的自信”。⑤公民自尊的实现取决于两个条件：一是公民的自信心。如果公民通过适当复杂的方式可以将他的能力组织起来，并使这些能力在合作博弈中得以实现，他的信心就可以得到极大的提高；二是公民的合理生活计划的实现。社会是一个利益合作与博弈体系，公民生活计划的实现取决于公民自身计划的合理性与社会对公民生活计划的支持。社会合作体系的组成方式如何，决定着公民的自尊及其合理生活计划是否可以实现。
当社会基本结构处于不公平状态，其中一部分人的利益为另外一部分人的利益所剥夺时，社会就不是将所有公民都当作目的，而是将被剥夺者当做是实现剥夺者利益的手段。对于被剥夺者而言，他们失去的不仅是利益，还包括他们的自尊。相反，当社会合作体系遵循正义原则时，每个人的利益都被包括在一种互利互惠的结构中，这种人人努力而又人人获益的制度肯定并支持每一个人的自尊。所以，把每个人都当作目的而不是手段，是社会保证公民自尊得以实现的前提。把人当做目的，最起码一点是社会要按照在公民平等的原初状态下所选择的原则，也就是罗尔斯所论证的在原初状态下选择的两个正义原则来对待他们。
罗尔斯的两个正义原则之所以支持公民的自尊，可以从以下几个方面来理解。首先，原初状态下所选择的正义原则与公民作为理性的存在物的本性是一致的。当人们的行动原则受其社会地位、自然禀赋或生活于特殊社会的需要来安排时，就是受他律的支配。在原初状态中，除了关于正义环境的知识与基本的善的知识之外，人们处在“无知之幕”中，经过理性慎思而选择的行动原则是作为独立的理性的存在者所选择的行动原则。遵循这些原则行动表现了人们作为自由的、平等的理性存在物的本质。其次，正义原则的第一个原则确立了公民平等的政治自由。在正义原则指导下的社会合作体系的安排将政治权力当做是公共权力，其合法的使用由公共理性所指导并受其节制。在政治生活中，公民们应当相互尊重并且按照也支持他们的自尊方式调整他们的政治要求，这样，自由就是按照我们给予自己的法律而行动，因而导向一种互尊和自尊的伦理学。最后，正义原则确立了社会合作、利益平等分配的原则。正义原则是在原初状态中选择出来的，排除了基本的善的知识与正义环境的一般知识之外的信息，这样选择出的正义原则将自然能力的分配当做是一种集体的资产，以至于较幸运者只有通过帮助那些较不幸者才可能获得自己的利益，这样就将自然的不平等融入互惠的目的，并将其作用于社会合作体系之中，以保证公民自尊的实现。
现代社会本质上是法治社会，而法治的本质是程序之治，公民权利的实现与公民尊严的维护均离不开程序。公共政策程序是对公民尊严维护的一个重要方面，一种正义的程序设计充分体现出国家对公民权利的保护与公民尊严的维护。如果说社会是一个利益合作体系，其合理性就在于这一体系所决定的合作不是为合作体系中的某个人或某些人的利益服务，而是为实现合作体系中的所有成员的利益而存在，那么，在一个正义的社会中，每一个公民的权利和利益都拥有基于正义的不可侵犯性，即使以社会整体之名也不可以逾越其上。正义的要求否认了以整体的名义侵害任何一个公民的自由权利，也不承认整体利益可以绰绰有余地去补偿强加于个人利益之上的自我牺牲，这是公民尊严得以维护的最基本条件。任何一项公共政策的制定与变动对公民利益的实现都会产生某种影响。因此，允许公民（至少是利益相关者）拥有平等的自由权利，让他们参与政策活动之中，表达他们的意见与建议，并公平地对待这些意见与建议的要求，是政府保护公民权利、尊重公民人格尊严所应尽的基本职责。让那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制定过程，并向其陈述决定的理由，不仅是提高效率的需要，而且是正义的要求。公民或利益相关者参与政策制定过程，并对政策施加影响，可以使公民的尊严与道德主体地位得到维护，产生出受到尊重的感觉。
其次，从公共政策程序正义与社会秩序构建的内在关联看，公共政策作为社会系统结构的一个组成部分，对社会秩序的形成与演化有着极其重要的影响作用，同时，社会的构成及其演变也影响着政策类型的变迁。无论是福利主义公共政策，还是程序主义公共政策，都反映了公共政策的理性演进与社会秩序之间的互动关系。一些西方学者对现代社会向后现代社会的转变过程中的公共政策变化做过探讨。如福克斯与米勒就指出，现代化的特征是整合、中央集权、向心、总体性、宏大叙事、熔炉式、对称、大一统、普遍主义与牛顿经典力学，而后现代化与现代化则有着完全不同的特征，与现代化相对，它表现为解构、地方分权、离心、破碎性、肢解文本、凉拌菜式、失衡、多元中心主义、相对主义、海森堡的测不准原理，按照卢曼的观点，后现代化的根本特征就是功能分化。从现代到后现代的社会转型给国家的定位与政策整合提出了新的要求。在后现代时期，公共政策的社会功能与实施存在着激烈的冲突与矛盾。一方面，从政策的社会功能而言，要求公共政策通过制定与执行对社会进行有力的约束；另一方面，功能分化的社会又不断对政治权力的这种约束力进行质疑，追问其合法性。这一矛盾解决的出路就在于不同的社会子系统之间的互洽，它们既可以承担起自主的功能，在自身内部协调统一，又可以与周围的环境建立一种富有意义的关系，可以与其他子系统的功能和结构性成就互相协调。这样社会整合的思路就从社会层面的整合转向了子系统层面的整合。程序自治为后现代社会整合与社会秩序建构寻求到了新的出路。
程序的本质是过程性与交涉性，因而可以更好地适应后现代社会的要求。作为交涉过程的制度化，程序的重点不在于产生出何种结果，而是按照何种手续作出政策的选择与决定。程序是决定的决定，它所决定的并不是结果而是作为结果的决定是如何产生的。程序结构是开放的，所有政策相关者都可以参与其中，表达自己的意见与建议，并在民主的公共论坛中受公共慎思的检验。同时，经过程序所产生的决定由于是公共慎思的结果，而且具有法律效力，要求无条件地服从，由此构成了对社会子系统的内在限制，社会子系统的自治不得越过其疆界。这样，一种有管理的自治的社会秩序也就产生了。在程序进行的过程中，自主与自治的权利得到了保护，“自然的秩序”在程序中得到了承认。程序结束以后，由于程序所产生的最终结果具有法律效力，因而可以对社会秩序进行合法的控制。社会整合与调控也得到了公民的认可，具有合法性。因而政策的社会功能与实施的矛盾就得到了合理的解决。从政府理念的变革中，我们也可以看到这一趋向。作为“守夜人”的政府与斯密所言的“最少管理的政府”支持社会自主却无力承担社会整合的需求，从摇篮到墓地的福利主义政府形式却因为规模过大，社会整合任务过重而忽视社会系统的分化，也不适应后现代社会的需要，与此相应而生的“掌舵而不是划桨”的服务型政府却更好地适应了后现代社会管理的要求，因为它一方面承认社会功能分化所要求的社会自治与自主，另一方面也承诺对社会进行合理的规制与管理。由结构控制到反思控制，是后现代社会控制模式发展的根本途径，也是现代社会向后现代社会发展的必然性结果。
中国正积极推进社会主义民主政治建设，随着政治体制改革的深入和政府角色的定位的转变，以及社会功能的不断分化，公共政策的程序结构会进一步开放，公民将真正成为公共政策的主导者和受惠者，公共政策程序正义的价值将日益凸现。
注释：
①约翰·罗尔斯：《正义论》，第86页。
②季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期。
③参见陈瑞华：《通过法律程序正义——萨默斯程序价值理论评析》，《北大法律评论》第1卷，北京：法律出版社，2000年，第188页。
④季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，《中国社会科学》1993年第1期。
⑤约翰·罗尔斯：《正义论》，第442页。
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