“首要标准”若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,首要论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国监狱在押的各类罪犯达150余万人，平均每年有36万罪犯刑满回归社会，不断提高这一特殊群体的改造质量，最大限度地减少重新犯罪，对于确保社会和谐稳定具有特殊重要的意义。近年来，随着社会犯罪的增长，刑满释放人员重新违法犯罪率也在不断攀升。据司法部预防犯罪研究所《关于监狱释放罪犯重新犯罪问题的调查报告》披露，1997-2001年监狱释放罪犯3年内重新犯罪率为8.15％，与1982-1986年监狱释放罪犯3年内重新犯罪率的5.39％相比，增长到51.2％。2003年全国押犯中重新犯罪分子（不包括狱内重新犯罪）有20万人，占押犯总数的12.86％；其中，约20％的犯罪人直接造成了被害人的死伤；而造成经济损失逾万元的也超过了30％。公安机关的调查显示：目前重大特大恶性暴力犯罪、重大盗窃犯罪和团伙犯罪，尤其是黑恶势力犯罪这几类案件表现嚣张、危害较大、人民群众对此反映强烈，其绝对数的升降直接决定着当前整个刑事案件的现状和趋势。据公安机关反映这几类犯罪多是刑释解教人员所为，一些地方刑满释放人员重新违法犯罪比例上升、周期缩短、危害加重，已成为影响社会治安最危险的群体。① 中国特色社会主义事业的发展进步，必须有一个和谐稳定的社会环境，预防和控制刑满释放人员重新违法犯罪在维护社会稳定中具有十分重要的战略意义。从目前的实际情况来看，衡量社会稳定的主要指标应该包括：刑事案件大幅上升势头得以遏制，重大恶性案件得以控制，城乡社会治安形势明显改观，群众安全感逐步增强。从一定意义上来讲，控制刑满释放人员重新违法犯罪正是目前推动社会治安全面好转的关键所在，在构建社会主义和谐社会中承担着重要的责任。新的历史时期，中央领导同志在深刻总结维护社会治安的长期实践和监狱工作规律的基础上，对监狱机关提出了“要把降低刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管改造工作的首要标准”的要求，为监狱机关如何坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者指明了方向，进一步明确了监狱机关在构建社会主义和谐社会中所应当承担的职责。
一、“首要标准”的内涵和主要特征
（一）“首要标准”的内涵
我们认为，“首要标准”的核心是提高罪犯改造质量，重点是创新罪犯改造模式，关键是建立科学的工作考核体系，建立现代行刑制度是努力方向，整体推进是实现路径。
1.落实“首要标准”，核心是提高罪犯改造质量。犯罪现象是由大量各种各样交替聚合的决定因素相互作用的结果。一定时期内重新犯罪的增减，取决于诱发因素和控制因素两方面斗争的结果。诱发因素指行为主体和外部社会中存在的一切消极因素，与重新犯罪之间存在着内在、本质和必然的联系，是重新犯罪行为发生和存在的根本原因。控制因素指预防和减少重新犯罪的因素，如专门机关和社会两方面的力量，具体包括监狱改造罪犯工作、社会监控、安置就业及社会帮教等。在重新犯罪的诱发因素和控制因素的冲突与对抗的过程中，监狱的预防和控制力量，即监狱对罪犯的改造与社会对重新犯罪的预防和控制能力是两个决定性的因素，对重新犯罪率的高低起着关键性的作用，预防和控制重新犯罪的关键就在于此②。如果监狱改造罪犯工作、社会监控、安置就业及社会帮教等社会控制因素被削弱或相对地减弱，不足以抑制诱发因素的作用，重新犯罪率就会上升；如果控制因素得到加强，不仅在微观上起到了抑制诱发因素的作用，还能在宏观上预防重新犯罪的发生，铲除滋生重新犯罪的温床。此外，重新违法犯罪率与刑满释放人员改造质量有一定的相关性。我国在上个世纪80年代末的调查结果表明：罪犯在改造期间的改造表现，与刑满释放人员重新犯罪率呈现一定的相关性。改造期间表现好的，重新犯罪率较低；表现差的，重新犯罪率则高。改造期间表现差的罪犯重新犯罪率比改造表现好的重新犯罪率高7倍，没有改造好的刑满释放人员构成了重新犯罪的高发群体。尽管重新违法犯罪有诸多社会影响，但监管改造质量的高低与刑满释放人员重新犯罪率高低密不可分。当然，回归社会后，刑满释放人员个人的思想、心理、就业技能等方面的因素也具有十分重要的作用。在这些因素中，刑满释放人员的改造程度和改造质量，常常起到关键性的作用。因此，对于监狱机关来说，贯彻落实“首要标准”，核心是提高罪犯改造质量。
2.落实“首要标准”，关键是建立科学的考核标准体系。贯彻落实“首要标准”，需要通过建立罪犯改造质量标准、监狱改造罪犯工作标准、重新犯罪预防的社会工作体系，实现对罪犯改造质量的目标管理和科学考评，使改造质量成为量化指标，达到提升改造质量的目的。首先，建立考核标准体系是确保监狱工作把改造人放在第一位的制度保证，有利于监狱围绕改造人的职能优化配置资源，把主要时间、主要精力、主要资源用于教育改造罪犯。其次，建立标准体系是提高罪犯个体改造质量的制度保证，有利于推进罪犯改造个别化和罪犯改造工作科学化。本课题组最近对江苏省监狱关押的二次以上犯罪的罪犯抽样调查显示，61％罪犯在第一次服刑期间被减刑，65％罪犯减刑幅度在1-2年。这个结果提示，在当前监狱工作中，对罪犯改造的评价与罪犯改造的实际存在不一致性。这也说明罪犯改造质量的标准需要科学设定，尤其是作为罪犯减刑假释和改造表现好坏依据的计分考核加扣分标准需要科学设计，真正能反映罪犯的改造实际。再次，建立标准体系是整合全社会资源共同改造罪犯，消除和减少犯罪的制度保证，有利于将犯罪控制纳入社会治安综合治理体系，调动全社会的力量参与罪犯的改造，形成监狱与社会的良性互动，推动监狱工作社会化。“首要标准”考核体系应当包括围绕改造的监狱工作标准体系、衡量罪犯个体改造质量的罪犯改造质量标准体系和重新犯罪预防社会工作体系三个方面内容。
3.落实“首要标准”，重点是创新罪犯改造模式。本课题组最近对江苏省监狱关押的二次以上犯罪的罪犯抽样调查显示，在导致刑满释放人员重新犯罪的原因中，74.8％的罪犯在刑满释放后因为没有谋生技能和一技之长而再次犯罪，53.5％的罪犯认为刑满后无法就业，是刑满释放后面临的最大困难。调查提示我们，必须结合当前刑满释放人员重新犯罪原因和规律，大力创新罪犯改造模式，推动罪犯改造科学化。首先，要不断丰富罪犯教育内容。要加大罪犯技能培养和适应社会能力，提高罪犯学习能力，为更好地融入社会奠定基础。要把罪犯就业技能培训工作摆在更加突出的位置。其次，要不断创新罪犯改造手段，大力加强心理矫治工作。当前，要把提高罪犯社会适应能力、心理调适能力作为改造工作的重要内容，帮助罪犯提高适应社会的能力。江苏监狱系统近年来把罪犯心理矫治作为一项重要的工作来抓，有1365名人民警察通过国家心理咨询师职业资格考试（占全国监狱系统1／5），为促进罪犯改造，培养罪犯健全人格发挥了重要作用。再次，要系统改造罪犯，大力推进罪犯个别化矫正。江苏监狱系统作为全国罪犯改造质量评估试点省份之一，从2006年起，在全体罪犯中开展罪犯改造质量评估，用科学的手段认识罪犯，为每名罪犯制定个别化的矫正方案，实施个性化的方案矫治，有效矫正了罪犯的不良行为习惯和犯因性问题，对于提升罪犯改造质量发挥了重要作用。
4.落实“首要标准”，建立现代行刑制度是努力方向。当前，世界各国都在积极探索更为有效的减少犯罪的行刑制度。更加有效的减少犯罪和降低行刑成本，“非监禁化”、“人道化”以及矫正技术的普遍使用是现代行刑制度的主要特点。“非监禁化”主要是减少监狱人口，降低监狱的关押规模，减少监禁给犯罪人造成的痛苦，降低犯罪人“监狱人格”的形成，有利于减少社会对抗，促进社会文明，尤其是重视社区矫正工作，把社会危害性小、人身危险性低的犯罪分子放在社区进行矫正，还可以节约矫正成本，实现司法资源的最大利用。“人道化”也是现代行刑制度的一大特点，对罪犯实施人道化待遇，既是国际社会提倡的刑罚执行制度，也是监狱保障人权，维护罪犯合法权益，促进罪犯顺利回归社会的重要措施，体现了对罪犯人格的尊重，彰显现代社会的文明意识。矫正技术的广泛运用实际上是从提高矫正质量目的出发，探索改变罪犯犯罪本质、矫正罪犯不良心理的技术性措施，是未来行刑制度的发展方向。这些措施的广泛运用，能够有效提高矫正质量，降低重新犯罪率，是贯彻“首要标准”的努力方向。
5.落实“首要标准”，整体协调推进是实现路径。落实“首要标准”，需要我们从辩证唯物主义出发，坚持整体、全面的看问题，处理好监狱内部诸要素以及监狱与社会的关系，实现整体协调推进。重新犯罪作为社会现象，与各种因素密切相关，涉及社会、个体、家庭、执法过程等多方面的因素，需要监狱机关密切与社会的协作，借助各方力量共同改造罪犯，通过构建全民性的犯罪预防体系有效减少重新犯罪。从司法行政工作看，监狱是司法行政工作的组成部分，是预防犯罪的重要环节，同时又需要与安置帮教、社区矫正等做好衔接，形成体系。从改造人的实践看，长期的监狱工作实践告诉我们，做好改造罪犯的工作必须依靠狱政管理、刑罚执行、教育改造、生产劳动、生活卫生、人民警察队伍、保障措施等诸要素的整体协调推进，需要围绕改造人的目标来整合资源，共同作用于罪犯改造，贯彻落实“首要标准”需要监狱内部诸要素的整体协调推进。因此，整体协调推进是监狱工作的重要经验总结，也是贯彻落实“首要标准”的实现路径。
（二）“首要标准”的特征
首要标准的提出具有鲜明的时代背景，体现了对监狱工作的先进性要求，指出了统领新形势下监狱工作发展的新标准，揭示了监狱工作的永恒性命题。
1.时代性的命题。中央领导同志提出“首要标准”，顺应了监狱工作发展的趋势，为监狱工作赋予了新的历史使命。监狱机关应当认识到，不断创新教育改造方式方法，提高罪犯改造质量，努力降低刑满释放人员重新犯罪率的过程，就是维护社会稳定，促进科学发展和社会和谐的过程，这是党和人民在新时期交给监狱机关的时代性命题。
2.先进性的要求。新的历史时期，面对复杂的国际国内形势，中央领导同志对监狱工作提出了新的更高的要求，把评价监狱工作的权利交给了社会，让全社会来检验监狱工作成效，这充分体现了党对监狱工作的高度重视和对监狱人民警察的高度信任。要求监狱人民警察深入贯彻“首要标准”，围绕中心，服务大局，在预防和减少重新犯罪，降低刑释人员重新违法犯罪率工作中勇挑重担、建功立业，担负起新的历史使命。
3.统领性的地位。监狱工作包含监狱安全、劳动改造、教育改造、生活卫生等多项工作，有不同的标准和体系。“首要标准”处于统领性的地位，要求监狱各项工作的标准的制定应当按照“首要标准”来进行，应当围绕这个标准而不能离开这个标准，应当依据这个标准而不能另立标准；“首要标准”处于统领性的地位，就是指监狱各项工作的成效应当由“首要标准”来检验，而不能由其他的标准来检验；“首要标准”处于统领性的地位，就是指它是监狱各项工作水平的集中体现，而不是某一项工作的具体体现。
4.恒久性的目标。中国特色的监狱制度的一个鲜明的特征就是始终把改造人放在第一位。历史的经验告诉我们，什么时候坚持改造人这一宗旨，监狱工作就会向前发展，什么时候背离这一宗旨，监狱工作就会停滞甚至倒退。有效执行刑罚职能，降低重新犯罪率，是监狱机关的价值所在，是监狱工作的永恒追求和目标。
二、监狱机关落实“首要标准”的对策措施
（一）必须科学设定监狱工作的目标
监狱工作的目标是监狱职能的具体定位。现行《监狱法》第3条规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”可见，将罪犯改造成为“守法公民”是我们监狱工作的根本任务，也是监狱工作的总体目标。“守法公民”就是改造罪犯的质量标准。“坚持‘首要标准’，把改造人放在监狱工作的第一位，提高改造质量，是新的历史阶段党和人民赋予监狱机关的新的历史使命。罪犯改造质量高低是检验监狱工作层次和水平的试金石，是衡量监狱工作好坏的重要量尺。”③ “首要标准”明确指出了监狱工作的目标，就是提高改造质量，降低重新违法犯罪率。要求监狱工作要紧紧围绕改造人，科学设定各项工作目标。监狱各项业务工作的目标必须围绕“守法公民”这一总目标来设置。考核监狱工作绩效，只能考核罪犯的改造质量，而不能是其他指标。监管安全指标、监狱生产指标、教育改造指标也要考核，但不是根本指标。
（二）必须创新教育改造手段
在贯彻“首要标准”的过程中，我们要针对新时期罪犯的心理、行为特点，在创新上下功夫。一要创新和丰富教育内容。传统的罪犯教育内容主要包括思想、文化、技术教育，这些教育内容对矫正罪犯恶习、改造罪犯思想、提高认知能力和刑满释放后就业能力无疑具有十分重要的作用。调查显示，在参与调查的1000名二次以上服刑的罪犯中，87.4％为初中以下文化程度，小学文化的占到了42.9％。在新的历史条件下，要针对罪犯的思想实际，围绕如何做“守法公民”的目标，加大教育力度，增加服刑意识、公民意识以及现代科学知识的教育，使罪犯的综合素质不断提高，适应社会发展的形势。二要创新教育手段。在继续抓好集体教育的基础上，深入开展分类教育和个别教育。根据不同类型罪犯的心理行为特点，实施有针对性的教育。要积极探索罪犯个别教育的特点和规律，努力提高个别教育成效。要注重教育改造的社会化，充分利用社会资源开展教育改造工作。要利用信息化手段强化罪犯教育改造工作，通过创办“罪犯教育网”和实施远程教育，发挥信息化手段对教育改造工作的支撑作用。要高度重视罪犯心理矫治工作，利用心理学手段和措施，对罪犯心理进行评估，实施心理咨询和心理治疗，提高罪犯的心理健康水平。三要全面推进个案矫正。个案矫正是行刑个别化和刑罚个别化原则在监狱工作中的具体体现，是针对罪犯个体实施的有针对性的矫正措施。包括利用现代心理测量手段对罪犯的人身危险胜进行评估、分析罪犯个体的犯因性问题，寻求罪犯的矫正目标，在此基础上，制定有针对性的矫正方案，并付诸实施。通过个案矫正，有助于矫正罪犯个体的心理缺陷和人格缺陷，使罪犯通过矫正能适应社会生活，从而提高教育改造质量。
（三）必须加强基层基础建设
从江苏的实践来看，近几年来，江苏以“分监区建设安全年”为载体，着力加强基层人防建设。以实施“四大调整”为契机，全面改善监管改造基础条件，以推进监狱全面质量建设为抓手，全力提升基层监区管理水平。基层基础工作的强化，为实现监管改造秩序的持续安全稳定和改造质量的进一步提高，发挥了积极的作用。一是加强基层监区建设。监狱基层基础工作的核心在监区，监区是罪犯改造活动的直接组织者、实施者，是监狱最基本、最重要的单元，是改造罪犯的前沿阵地和主战场。罪犯改造质量的高低，归根到底取决于监区工作的优劣。没有扎实的监区工作，罪犯改造质量就不可能提高，降低刑满释放人员的重新犯罪率也就成为一句空话。要按照《监区建设标准》，结合关押布局调整，在保障监区基本设施达标的前提下，强化监区改造功能，细化监区人民警察岗位职责。通过推进监区分类管理，完善罪犯分级处遇，推行个别化矫正，实现分管分押分教的新模式。二是加强基础保障建设。结合监狱布局调整，加快推进永久性监狱围墙、大门、电网等基础设施达标建设，同时按照要求建设好教育改造设施和生活卫生设施，满足罪犯改造需要。所有监狱周界实现监控报警全覆盖，电网实现数字化。罪犯生活学习劳作现场等重点部位实施全监控。根据司法部《关于监狱人民警察警务装备标准》要求，配齐警务装备和应急器材。按照“押犯规模、罪犯类型、警戒等级、生产项目”四要素配置警力资源，保证监区警力配备平均数不少于押犯总数的8％，基层一线警力达到警察总数的75％。要改革监狱设置，建立完备的监狱等级体系。在纵向上，设置警戒等级不同的监狱类型，分为高度戒备、中度戒备、低度戒备三种类型。在横向上，根据罪犯改造过程和个体差异，设置不同类型的监狱，如新收犯监狱、出监监狱等。此外，要高度重视监狱规划、监狱布局、监狱建筑、监狱环境等物质形态，使其具备改造人的功能。④ 三是加强人民警察基本能力建设。要始终坚持面向实战、贴近实际、务求实效，切实加强监狱人民警察基本知识和基本技能训练，使基层人民警察胜任岗位、履行职责。特别是要在提高执法管理、教育改造和应急处置能力上下功夫，完成监管改造罪犯的职责，通过持之以恒的练兵活动，大力拓展培训模式，更新培训理念，把人民警察培养成为既具有专业能力、又具备多种技能、素质全面的专业人员，为提高改造质量和降低重新犯罪率奠定扎实的基础。
（四）必须加强监狱人民警察队伍专业化和职业化建设
从长远看，尤其是按照“首要标准”的要求，监狱人民警察队伍在专业化建设、执法水平、队伍结构、警力配置等方面还不适应新时期的工作要求，必须进一步加大改革力度，在坚持从严治警、依法管警、从优待警、落实人民警察队伍革命化和正规化建设的同时，重视和加强人民警察队伍的专业化和职业化建设。一要推进监狱人民警察队伍分类管理。要按照人民警察队伍职业化的要求，根据不同岗位的工作要求和未来发展的趋势，对人民警察队伍按照监管看守类、行政管理类、矫正教育类、服务保障类、专业技术类等类别实施分类管理，对不同人员实施不同的管理办法。使各类人员按照各自不同的岗位职责，共同为提高改造质量服务。⑤ 二要建立监狱人民警察职业资格准入制度。随着监狱管理专业化程度的提高和监狱人民警察职业化的发展，必须推行职业准入，对非监狱管理专业毕业的招录进入监狱系统的人员必须经过1-2年的监狱专业训练。对在监狱从事专业技术类的人员实行资格准入制度，不具备某专业职业（执业）资格的不得录用为监狱人民警察。在招录监狱人民警察时要增加心理测试程序和体能测试程序，确保监狱人民警察的职业素养适应改造罪犯的需要。三要开展监狱人民警察警务技术评定。监狱管理工作是一项专业工作，需要一定的专业技能作为支撑。2008年，司法部曾就全国监狱机关实行监狱警务技术职务和单独的职务序列制度在全国范围内征求意见。征求意见稿要求，从事行刑专业性工作的必须取得监狱警务技术职务资格。“没有监狱警务技术职务资格的监狱人民警察只能从事看守类、管理类、政治工作类工作岗位，不能从事矫治类、行动技术类、习艺指导类工作岗位，以提升监狱行刑工作的专业化水平。”⑥ 通过开展矫正官系列的技术职务的评审工作，必将提升监狱人民警察的矫治水平，产生一批改造罪犯的专家能手，为提高改造质量，降低刑满释放人员重新犯罪率提供智力支持。
（五）必须重视发挥劳动改造手段的作用
在监狱体制改革逐步到位的背景下，我们必须对劳动改造这一手段进行科学的定位，充分发挥劳动这一手段在改造罪犯和提高改造质量中的重要作用。一要科学选择适合罪犯改造的劳动项目。罪犯劳动不同于社会企业的劳动，罪犯劳动从属于改造人这一目的，选择适宜的劳动项目十分重要。要按照监狱的职能选择劳动项目，即按照押犯的规模、市场竞争形势、劳动强度、有无污染、安全生产保障等方面确定生产项目。要按照罪犯的构成特点选择劳动项目，如根据罪犯的年龄、文化程度、犯罪性质等不同选择劳动项目。同时还要根据罪犯刑满释放后的就业需要选择劳动项目。二要建立罪犯劳动报酬制度。罪犯劳动报酬制度是国际社会的通行做法，我国《监狱法》第72条也予以确认。让罪犯分享劳动成果，获得劳动报酬，有利于培养罪犯的成就感，提高劳动的积极性和创造性。报酬作为罪犯的私人财产，完全为罪犯自己所占有、使用、处置和收益。但是从国际惯例来看，尽管劳动报酬在名义上属于罪犯，但罪犯是不能任意处置的，罪犯报酬的处置由相关的法律规定，主要包括：罪犯的零用钱、由监狱代为管理的用于罪犯刑满释放时安家和就业费用、用于支付和补偿被害人的费用、用于资助家庭有特别困难的罪犯等。特别是由监狱代为管理的用于罪犯刑满释放时安家和就业费用，对于解决罪犯刑满释放后的临时困难和就业需要，巩固监狱改造成果，预防重新违法犯罪具有重要的意义。三要加快劳动改造的立法。作为改造重要手段之一的劳动改造在现行《监狱法》里没有专门的章节，把劳动改造的内容规定在教育改造一章，既不合理，也不科学，而且只有5条内容。监狱体制改革以后，监狱与企业实施了分离，监狱的职能得到了加强。那么监狱企业（罪犯劳动）的具体定性和管理问题、罪犯劳动的发展方向问题、产业政策以及管理人员的身份确定问题，明显地感到法律政策依据不足，实践中产生很多困惑，对罪犯的劳动改造也产生一定的影响。因此，迫切需要对罪犯劳动进行立法，制定具体的可操作的《监狱劳动规则》。四要加大罪犯职业技术培训的力度。我们的调查显示，84.3％的罪犯认为监狱开展技术教育和技能培训很有必要，24.1％罪犯选择美容美发、烹饪、园艺等服务类培训，23.2％罪犯选择了服装加工、设计等劳务类培训，对电脑、电视机等家电维修类培训选择度最高，达到29.7％，选择机械类的罪犯占到22.9％。这要求我们在结合罪犯劳动项目进行劳动技术培训的基础上，立足于罪犯刑满释放后就业的需要，大力加强罪犯的职业技术培训。要根据社会劳动力市场对职业技能的需求，有选择地对罪犯开展实用技术培训，可以通过与地方劳动部门联合办学、委托职业技术培训机构等方式，使罪犯在刑满释放时能够获得劳动部门认可的职业技术等级证书，增加就业机会。
（六）必须完善新的监狱工作运行机制
一要建立领导责任机制。从省监狱局到基层监狱、监区都要把工作重心转移到贯彻落实“首要标准”上来，把其作为“一把手工程”。“一把手”分管监管改造工作，是落实“首要标准”的第一责任人。做到主要资源用于监管改造工作，主要时间用于监管改造工作。形成“一把手负总责，其他领导分工负责、各部门齐抓共管”的改造工作新机制。在研究监狱工作时，时刻考虑如何有利于提高改造质量，做到统筹兼顾，综合协调。二要完善选人用人机制。司法部和省级监狱管理局要分别建立全国和全省性的教育改造专家库，整合教育改造资源，培养和造就一支具有教育学、心理学、社会学、法学等专业知识的教育改造队伍。要健全教育改造工作机构，配齐配强监管改造工作的领导和工作机构的人员。三要健全和完善改造工作考核机制。建立与“首要标准”相适应的考核体系，用明确的目标责任和具体的可操作的标准来考核监狱工作，把“首要标准”纳入监狱工作的刚性目标进行考核。在监狱系统，通过管教信息系统，统计各监狱每年刑满释放人员重新犯罪再次投送监狱的人数，计算各监狱的重新犯罪率，作为该监狱改造质量的指标与监狱领导班子和主要领导的政绩挂钩，作为领导干部任用的一项重要指标。对基层人民警察也要分解落实考核指标，将考核结果和公务员考核、矫正官考核结合起来，与人民警察的职务晋升、政治待遇、经济待遇挂起钩来。
（七）必须建立与提高改造质量要求相适应的保障体系
一要加大法律保障力度。首先，要认真执行现有的监狱法律制度和规章。从监狱工作的实践来看，《监狱法》有许多的规定没有得到很好的贯彻执行，如《监狱法》第68条规定的社会有关部门协助监狱做好教育改造工作的规定以及罪犯文化技术教育应当列入所在地区教育规划等都没有得到很好的执行。这些规定对提高罪犯改造质量都有十分重要的影响。其次，要修改目前对重新犯罪率有影响的法律条文。比如，《刑法》第100条规定“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。”刑满释放人员本来就会遭受社会的歧视，在就业、就学等方面享受不公正待遇，但这样的规定会让刑满释放人员产生严重的对立情绪，对社会产生仇恨心理，而且没有可操作性，监狱的改造效果往往毁于一旦。因此，应该对影响罪犯改造质量和重新犯罪率的相关法律进行调整和修改。据新华网一篇《南京为刑释人员清档户口簿上消除“污点”记录》的报道，南京市公安机关目前为全市2万余名刑满释放人员消除了在户口簿上的服刑记录，为他们子女就学和再就业等减少了很多麻烦，做出了有益的探索。⑦ 再次，要制定一些新的监狱工作法律或者规章。比如《监狱法实施细则》至今没有出台，在监狱人民警察队伍建设、罪犯劳动、监狱分类以及监狱工作社会化等方面都缺少相应的法律和规章。二要加大政策保障力度。从司法部到省级司法行政机关、监狱管理机关都要重视这项工作，把其作为落实“首要标准”、履行监狱职能、提高改造质量和服务构建和谐社会大局的一项重要工作来抓。在认真落实《监狱法》有关规定的同时，积极主动地向地方党委和政府部门汇报监狱工作，争取以政府的名义出台相关制度和规定。在财政保障方面，要按照监狱管理体制改革的总体要求，建立监管改造经费的全额保障和动态增长机制，要结合监狱布局调整，加大对监管警戒设施、信息化建设以及教育改造经费的投入，并做到逐年增长。在监狱人民警察编制调整、监狱人民警察招录、警务技术评审以及监狱民警专业化培训等方面要争取优惠政策，切实加强监狱人民警察队伍建设。此外在监狱基本建设投资、有关税费减免、罪犯医疗保障、罪犯文化技术教育、监狱生产安全、监狱后勤保障等方面也要争取地方政府出台相关政策，加大工作的支持力度。三要加大社会保障力度。目前社会系统对监狱工作的支持还处于零星分散、各自为政的状态，大多数属于慰问型、看望型的支持，当务之急除了贯彻《监狱法》第68条的相关规定以外，在巩固监狱改造成果，预防刑满释放人员重新犯罪方面还有大量工作要做，需要探索的事项也很多。比如可以探索建立刑满释放人员过渡性安置实体。很多刑满释放人员出狱以后短期内无法找到合适的工作，生活十分困难，在这种情况下，迫切需要政府给予关心和支持。如解决临时性工作，有个安身之地，这对于巩固监狱改造成果，构建和谐社会，减少不稳定因素具有重要的意义。再比如，地方政府要加强对刑满释放人员中的重点人员的管控，对刑满释放人员中经过监狱评估有可能重新犯罪的、具有社会危险性的人员，地方公安部门要把其列为重点人头加强管理，司法行政部门要加强帮教工作，进一步巩固改造成果。此外，还要探索建立出狱人保护制度，建立刑满释放人员合法权益保障机制。实践中侵犯刑满释放人员合法权益的事件屡有发生，如原来承包的土地已经被别人承包、丧失劳动能力又无法定赡养人的刑满释放人员没有纳入救济对象、再就业过程中遭受不公正待遇等，这些问题不解决，他们就会对社会产生不满心理，如果再遇到适合的犯罪条件或者被犯罪分子拉拢，很容易再次走上违法犯罪的道路。因此，必须从维护社会稳定和构建和谐社会的高度，重视刑满释放人员的合法权益的保护工作，地方政府责无旁贷。
（八）必须建立科学的罪犯改造质量评估体系
对于监狱机关而言，贯彻落实“首要标准”，最根本的任务是提高改造质量。罪犯经过监狱的改造，是否达到改造质量标准了，必须经过检验。如果经过检验，罪犯改造好了，回归社会后再重新犯罪，那就是社会的责任。如果没有改造好，回归社会后重新犯罪了，那监狱要承担相应的责任，而不是全部责任。这样就有利于厘清责任，进一步强化监狱改造工作和社会预防犯罪工作。我们改造罪犯，必须明确要改造什么，否则改造就失去了目标和追求。“改造罪犯，实际上就是修复、矫正和转变罪犯存在的种种犯因性缺陷的活动。改造罪犯就是要通过监狱管理人员和罪犯改造人员的系统化的工作和努力，把罪犯存在的犯因性缺陷降到最低限度，使他们接近或者达到社会上普通公民的水平，从而变成和社会上的普通公民类似或者一样的人。只有这样，他们才能适应社会生活，才能在复杂的社会环境中，像其他普通公民那样，过守法的生活。”⑧ 那么，罪犯经过改造，是否改造好了？改造质量是否达到了规定的要求？必须构建罪犯改造质量评估体系。江苏省监狱管理局从2004年开始，组织有关人员对罪犯改造标准问题先期进行了理论探索，形成了理论研究成果《罪犯改造质量评估》，该成果获得了司法部第三届“金剑文化”二等奖和第二届全国法学教材与科研成果三等奖。同时，江苏省监狱管理局从2005年开始，在先行试点、总结经验、逐步完善的基础上，目前已经在全省监狱系统全面推开改造质量评估工作。改造质量评估主要包括人监评估、中期评估和出监评估三个阶段。在入监阶段，通过摄入性谈话、量表测试等，评估罪犯的人身危险性和犯因性问题，对罪犯实施分类。在中期阶段，综合分析罪犯个体犯因性问题的基础上，全面推进个案矫正，并定期检测罪犯犯因性因素的改善情况，及时修订个别化矫正方案。在出监阶段，通过检测罪犯犯因性因素的改善情况和检验罪犯刑罚体验情况，综合评估罪犯改造绩效，确定罪犯的改造质量。江苏省监狱系统构建的罪犯改造质量的标准主要包括人身危险性标准、心理健康标准、行为规范标准等。这些标准都是规范的，用工具可以测量的，从而对罪犯的改造状况做出数量上的评价，再辅之以《重新犯罪预测量表》，预测罪犯刑满释放后有无重新犯罪的可能，为地方安置帮教部门做好帮教工作和治安管理提供依据，从而预防和减少刑满释放人员重新犯罪，为构建和谐社会作贡献。
三、落实“首要标准”需要处理好的几个关系
（一）要正确认识和处理“首要标准”与监管安全的关系
首先，“安全为天，改造为本”，监管安全是贯彻“首要标准”的前提和基础。因此，要持之以恒地推进监管安全长效机制建设，不断健全和完善安全稳定防控机制、排查机制、应急处置机制和领导责任机制，着力加强监狱生产安全工作，确保监狱的持续安全稳定，为贯彻“首要标准”营造良好的内部环境。其次，监管工作本身具有教育功能。良好的狱内改造秩序、有序的内部管理、精良的安全屏障等等，对于矫正罪犯恶习和不良行为习惯，加深罪犯的刑罚体验，具有十分重要的作用。最后，贯彻“首要标准”有利于提高监管安全水平和质量。当前，监狱押犯总量居高不下，而且呈上升趋势。罪犯构成日益复杂，重大刑事犯、暴力犯、“涉黑涉毒”犯及二次判刑以上的罪犯数量不断增多。近年来新收押罪犯群体的知识体系、价值观念、行为方式等与过去相比发生了巨大变化，监狱安全稳定面临着巨大压力，任务十分艰巨。面对复杂严峻的狱情形势，要确保监狱的持续安全稳定，就必须深入贯彻落实“首要标准”，通过积极探索、切实把握新形势下罪犯改造工作的规律，充分发挥个别化矫正、文化技术教育等的沟通、疏导、熏陶、感染、塑造的功能和攻心治本作用，从根本上解决危及监管安全的因素，才能确保监狱的持续稳定和长治久安。
（二）要正确认识和处理好“首要标准”与社会安置帮教工作的关系
统计数据告诉我们，罪犯刑满后3年内的帮教和安置工作十分重要。调查显示，在接受调查的1000名二次以上在监狱服刑的罪犯中，78.6％罪犯是刑满释放以后2年内实施重新犯罪，3年内重新犯罪的比例达到95.1％。因此，这要求我们认真贯彻陈训秋副部长在全国监狱教育改造工作会议上提出的工作要求，在当地党委领导下，积极争取有关部门的支持，把降低重新犯罪率纳入社会治安综合治理工作体系，作为平安建设的重要内容，形成工作合力，有效预防和减少重新犯罪。监狱系统在罪犯即将释放前要将其改造情况和重新犯罪的可能性通报相关部门。社区矫正和帮教安置机构要积极主动掌握情况，超前帮教。对重点人员要专人接送，做到“无缝对接”，使他们踏入社会的第一时间不是被昔日的“哥们、姐们”接走，而是在我们的帮教安置网络关心帮助之下迈好新生的第一步。要会同社会保障、公安、工商、民政等有关部门认真落实帮教安置措施，给刑释人员提供谋生的机会和平台，鼓励他们依法从业、创业，帮助解决他们的实际困难和问题，促使他们顺利融入社会。要协调有关部门，进一步加强安置实体和基地建设，不断提高对刑释人员的安置能力。
（三）要正确认识和处理好“首要标准”与刑罚的关系
一是刑罚的执行方式与其目的之间存在着悖论。主要有两个方面，一方面，监禁环境下罪犯与罪犯间的交叉感染不可避免。只要监狱存在，就一定会有罪犯与罪犯间的信息流动，从而造成犯罪手段、方法的交流和对社会认知的改变，监禁剥夺和限制了罪犯的再犯能力，同时会增强他们潜在的再犯能力。⑨ 本课题组最近对江苏省监狱关押的二次以上犯罪的罪犯抽样调查显示，在接受调查的1000名罪犯中，⑩43.9％的罪犯认为第一次服刑改造期间学到了犯罪方法，了解了社会阴暗面。另一方面，监禁刑具有对罪犯的教育改造功能，但因采取机构化的、封闭性、毫无自主性的监禁生活，同时又影响了他们再社会化的功能。鉴于此，监狱机关要大力推进罪犯改造工作社会化进程，充分运用社会力量，整合社会资源教育罪犯，最大限度减少和消除对罪犯的消极方面影响，使罪犯与社会保持经常性的联系，为顺利适应社会奠定基础。二是罪犯的犯因性问题与罪犯刑期之间的矛盾。据我们调查，75％的重新犯罪罪犯为盗窃、抢夺等财产型犯罪，且80％的罪犯所判刑期在3年以下。这提示我们，刑期与罪行虽然是高度一致的，但刑期与恶习没有对应关系，同时，矫正必须要与恶习相匹配才能有效解决犯罪人的犯因性问题，这给我们的工作带来了难度。要求我们要高度重视轻刑犯、财产性罪犯的矫正问题，探索对其的矫正规律。监狱机关要正确对待这个矛盾，大力推进罪犯的个别化矫正，通过科学的入监评估准确判断罪犯的主要的犯因性问题，通过合理安排和制定个别化矫正方案实施对罪犯的矫正，在刑期内最大限度地解决犯因性问题。另外调查显示，在接受调查的1000名重新犯罪人中，61％的罪犯在第一次服刑期间被减刑，在第一次服刑期间被减刑的罪犯中减刑幅度在1-2年占65％，而78.6％的重新犯罪人犯罪的时间又恰好是刑满释放后1-2年。换个角度看，减去的刑期恰好是重新犯罪的危险期。(11) 因此，要大力推进宽严相济刑事政策，扩大假释覆盖面，压缩减刑幅度，发挥社区矫正的功能，使绝大多数罪犯在刑满后都有一段时间处于法律的监督之下，顺利渡过重新犯罪危险期。江苏社区矫正的实践也给我们提供了佐证，据中国江苏网公布的数据，2007年12月底，江苏省接收社区矫正对象55087人，社区矫正期间重新犯罪67人，重新犯罪率仅为0.12％。(12) 三是罪犯改造质量的提高与社会预防控制力量不足之间的不协调性。罪犯改造质量与重新犯罪之间存在一定的相关性。然而，有些罪犯在第一次服刑时已经有很深的刑罚体验，但还是犯罪了，究其原因是其刑满释放后面临的环境所致。我们的调查显示，60.6％的罪犯在第二次犯罪时想过服刑经历，认为服刑给其带来了很大的痛苦。罪犯在监狱里改造好了，刑满以后在生活没有出路、遭受社会歧视、无法安居乐业的情况下，极有可能重操旧业，实施重新犯罪。当前，我国城市化进程加快，人口流动性大，而针对此类人群的管理措施还不尽人意，很多罪犯刑满后不回原户籍所在地报到。刑满释放人员不能得到有效控制，将导致监狱改造工作的成果无法巩固，最终会造成重新犯罪率的上升。因此，需要厘清社会各部门在预防和控制重新犯罪方面的职责，要通过综合治理，将社会控制与改造质量相辅相成，争取最佳的预防效果。
注释：
① 卢琦：《关于“把刑满释放人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”的研究与思考》，载《犯罪与改造研究》2008年第10期，第34页。
② 李均仁主编：《中国重新犯罪研究》，法律出版社1992年版。
③ 李豫黔：《强化监狱职能，服务科学发展》，载《犯罪与改造研究》2009年第1期，第57页。
④ 于爱荣著：《矫正技术原论》，法律出版社2007年3月第1版，第111、112页。
⑤ 同上。
⑥ 钱德金：《监狱人民警察职业资格准入制度若干模式探讨》，载《浙江监狱》2008年第6期，第18页。
⑦ http://www3.xinhuanet.com.cn
⑧ 吴宗宪著：《罪犯改造论——罪犯改造的犯因性差异理论初探》，中国人民公安大学出版社2007年8月第1版，第267页。
⑨ 袁登明著：《行刑社会化研究》，中国人民公安大学出版社2005年9月第1版，第122页。
⑩ 同上。
(11) 我们调查显示，在接受调查的1000名二次以上在监狱服刑的罪犯中，78.6％罪犯是刑满释放以后2年内实施重新犯罪，3年内重新犯罪的比例达到95.1％。我们把刑满释放后3年称为重新犯罪危险期。
(12) http//www.jiangsu.gov.cn/fzjs/fzdt/200802/t20080215_197032.htm