美国联邦政府金融审计改革及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,启示论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2008年金融危机给美国乃至全球带来惨痛的教训，此次危机暴露了美国金融行业“去监管化”和“自由化”的诸多弊端，也促使美国不得不转变传统的自由市场经济思想。在全球金融危机之后，美国迅速出台了一系列强化金融监管的措施，这些措施都强调了政府对金融业的监管。2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，标志着政府监管金融业思想的转变。该法案对金融监管体系进行了大幅调整和加强，强调了政府金融审计的重要性，赋予了美国联邦政府审计署(Government Accountability Office,GAO)对金融业审计的更多权限，为防范金融业的风险建立了“防火墙”，这对我国建立和完善金融业政府审计提供了有益的借鉴。美国金融行业“去监管化”和“自由化”的思想在金融危机到来时暴露了诸多问题。18世纪末，随着现代银行机构的大规模建立与银行业务的不断发展、创新，相继出现了银行支付能力不足，甚至倒闭，进而导致金融危机和经济危机的出现。起初，政府为保障存款人的利益和货币流通的稳定，逐步采取治理金融环境、整顿金融秩序、加强银行业监督管理的措施，并相继形成制度。直到1933年制定了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，确立了商业银行与投资银行的分业经营体制，创立了存款保险制度，并首次对银行控股公司进行监管，此时，美国金融监督管理体系基本形成，确立了美国现代金融监管的框架。在此后的半个多世纪内美国金融业高速发展，人们对金融监管的态度也发生了转变，认为监管不再是市场有效运作的必要条件，反而阻碍了市场的繁荣。自由主义和货币主义成为思想和政策的主流，金融监管与金融创新严重脱节。直到2008年后，美国遭遇了自大萧条以来最严重的一次金融危机，长期积聚的金融风险一并爆发，此时人们才意识到现有的金融监管模式已不再适用于当前的环境，《多德——弗兰克法案》应运而生。《多德——弗兰克法案》主要加强了包括政府金融审计在内的金融监管，目的在于强化政府对金融机构的监管，防范金融风险。《多德——弗兰克法案》制订了一系列改革计划，包括建立一个十员制的金融稳定监督委员会用以识别金融市场的系统风险、加强市场纪律、强化对金融控股公司的监管并解决“大而不倒”的金融机构问题，同时还赋予美国联邦政府审计署更广泛的权力以监管各政府部门以及金融机构的行为，其有权对金融监管委员会以及代表委员会或在委员会授权下活动的任何个人或实体的行为进行审计。此外，法案还允许美国联邦政府审计署对美联储在金融危机时期的紧急借款活动进行审计监督。法案中的其他条款建立了对场外交易衍生工具进行严格监察的制度，包括强制清算和交易以及衍生工具交易的实时报告制度。最后，法案也设立了很多对投资者的保护制度，包括对于信用评级机构进行更为严格的监督、证券化监管改革和扩大证交所执法权力。
二、美国联邦政府金融审计改革概述
(一)成立金融稳定监督委员会
根据《多德——弗兰克法案》第111条，成立了由美国财政部长作为主席的国家金融稳定监督委员会，并赋予其对金融业进行监管的权限。该委员会负责对金融业进行监管，包括识别大型、复杂的银行控股公司或私募基金和其他非银行金融公司的财务问题、破产清算或其他正在进行的活动以及来源于金融市场之外对美国金融稳定形成威胁的风险。金融稳定监督委员会需要打消大型金融机构在面临破产时政府会给予庇护的念头。在此之前，对金融机构的监管涉及政府诸多部门，没有一个统一的组织来协调和统筹各监管部门的行为，很容易出现监管政出多门或监管“空白”地带的现象。成立金融稳定监督委员会之后，能够及时地发现威胁金融稳定的因素和监管漏洞，为各监管部门提供更加有效的政策建议，并负责协调联邦和各州监管机构。同时，还规定了美国联邦政府审计署可以对任何在委员会职权范围内的个人、机构进行审计。为了支持审计，联邦政府审计署有权获得该委员会或者根据该委员会职权行动的个人所控制的该委员会的记录和其他信息，包括相关官员、主管、雇员、财务顾问、行政人员、工作组等人员的信息，并且可以制作和保留获取的任何文件、账单及记录。金融稳定监督委员会的成立形成了联邦统一的金融稳定监督体系，改变了原来政府对金融业监管的“自由化”态度，有利于强化包括政府金融审计在内的政府金融监管。
(二)建立对金融机构的有序清算制度
导致这次金融危机的原因之一，是随着金融市场的高速发展，出现了许多大型混业经营的金融机构，在缺乏有效监管的情况下，他们的倒闭造成了对整个金融体系的负外部性，致使金融机构崩溃的连锁反应。现有的破产法只适用于大型的非银行金融机构以及银行控股公司，并没有考虑金融机构本身破产所导致的溢出效应，因而无法维持金融体系的稳定性。此次危机中，美国联邦政府在应对贝尔斯登、雷曼兄弟以及AIG公司破产时手足无措，正是由于美国缺乏相关证券公司和非银行金融机构破产程序方面的法律，导致最后只能通过向美联储借款进行救助，最后形成“大而不能倒”的恶性循环。因此，金融机构需要一个专门的清算制度来维持稳定和鼓励市场自律，这样的制度能够在有效地转移或处理公司运营事务的同时，维持金融市场的顺利运转，也能确保破产公司的股东和债权人的权益。为了解决上述问题，法案要求建立有序清算制度，用以应对金融市场的重大事件及其所暴露出来的问题和缺陷，负责有序地关闭那些大型的、相互关联的金融公司，防止这些金融公司的破产给整个金融体系产生负外部性。在破产程序过程中，总审计长应当对金融机构的有序清算程序进行研究，研究内容包括以下三点：(1)金融公司破产及有序清算的程序。美国法院行政管理局与总审计长应分别监督法院的活动，并且依据《美国法典》分别对金融公司破产与有序清算程序进行研究。总审计长需要评估金融公司有效清算与重组过程中的有效性、有利于使法院效率与有效性最大化的方式以及使金融机构更有效地进行有序清算的方式；(2)金融公司破产程序相关的国际协调。总审计长应开展关于金融公司根据《破产法典》进行有序清算的国际协调的研究，评估目前国际协调所达到的程度、促进国际合作的机制与机构、实现有效国际协调的障碍以及增进有效国际协调的方式；(3)相关联邦机构及时纠正行动的执行情况。总审计长应开展关于适当的联邦银行业机构及时纠正行动情况的研究，评估适当的联邦银行业机构及时纠正行动执行情况的有效性以及联邦存款保险公司对于参保存款机构的解决方案、使及时纠正行动成为更有效的工具，以存款保险基金最低的长期成本来解决参保存款机构问题的方式。
(三)增加了联邦政府审计署对私募基金的监管
私募基金作为影子银行的一个重要部分，被认为是这次金融危机的罪魁祸首之一。由于人们通常认为私募基金相对于散户投资人更加专业，因此不需要更多的保护，所以它们并不受那些适用于银行和公募基金的规则的约束。正因如此，许多私募基金在金融监管的框架之外活动。在美国，近年来私募基金对于金融投资的回报与风险状况产生了很大的影响，他们大多以合伙形式存在，其投资操作也是不透明的，并且大量从事高杠杆的投资活动。随着不断发生的私募基金清算事件，说明私募基金是系统风险的一个重要来源。因此，《多德——弗兰克法案》要求对私募基金进行监管，私募基金管理人必须在美国证监会登记，保存交易记录并进行信息披露。在对私募基金的监管活动中，美国审计署主要负责对合格投资人和私募基金自律组织进行研究。总审计长应研究决定合格投资人财务门槛的适当标准，或确定合格投资人投资于私募基金的身份和资格所需要的其他标准，此外，还需要出具关于组建自律组织能够对私募基金进行监管的可行性研究报告，并在规定时间内向参议院银行、住房和城市事务常设委员会以及众议院金融服务委员会提交研究结果的报告。
(四)加强保险业监管
《多德——弗兰克法案》的第五章是“保险”，其主要内容是设立联邦保险办公室和对州政府保险监管进行改革。该法案要求新设联邦保险办公室，以解决缺乏联邦保险业监督机构的状况。(1)监督职能。负责全面监管保险业，并与各州保险监管部门相协调，识别各项保险业务中可能存在的风险，尤其是容易引发系统风险的问题及漏洞。(2)建议职能。联邦保险办公室需要区分具有系统风险的保险机构，并向金融稳定监督委员会提交相关研究报告，以评估是否对该机构实施更为严格的监管，借此降低系统风险发生的可能性。(3)信息收集职能。联邦保险办公室同时还需要收集各保险机构及其分支机构的数据和信息，并对所收集的数据和信息进行分析研究。在法案的第五章第二节中要求对州政府保险进行改革，其中美国联邦联邦政府审计署负责对非许可保险市场进行研究，以确定这部分法规的颁布对非许可保险市场规模和市场份额的影响。具体研究内容包括：非许可保险市场规模和市场份额的变化，以及提供此类保险业务的保险公司和保险控股公司数量的变化；一般保险由许可保险市场向非许可保险市场已经发生转变的程度；非许可保险市场规模和市场份额任何变化的结果，包括许可保险市场和非许可保险市场保险价格和保险项目可获得性的差异；同时提供许可保险和非许可保险的保险公司于保险控股公司，其所经营的许可保险和非许可保险在业务量上的转换程度；拥有非许可保险保单的个体数量的变化程度，这些保单的保障类别，以及这些保障能否在许可保险市场上获得。
(五)完善修订对银行与储蓄协会控股公司及存款机构监督的法案
《多德——弗兰克法案》的第六章是“改善银行与储蓄协会控股公司及存款机构的监督”。该部分的目的是完善银行和存续机构控股公司与存款机构的监督，以保证这些金融机构的发展不会对国家金融的稳定性造成威胁。法案要求，美国联邦政府审计署应当开展研究以决定为了加强机构的安全和稳健，或者金融体系的稳定，是否有必要取消《1956年银行控股公司法案》中以下六类机构的免责条款，这六种机构分别是：信托银行、信用证银行、实业银行、信用合作社以及拥有任何政府授权的银行或信托公司。通过研究，美国联邦政府审计署应当确认哪些由控股公司控制的机构是商业公司，确认这些机构是否有商业公司性质的任何附属公司，明确负责监管这些机构的联邦银行业监管机构，确定监管框架是否恰当(包括适用于机构、机构的控股公司以及该机构的任何其他机构附属公司之间交易的任何限制规定)，评估这些机构受制于《1956年银行控股公司法案》监管的潜在后果，尤其是信贷安全、金融体系和金融稳定性方面可能产生的后果。
(六)加强投资者保护及执法力度
《多德——弗兰克法案》的第九章第一节是“投资者保护”。该部分要求美国政府问责署对投资者保护问题进行研究，具体研究以下内容：是否需要加强对于投资顾问的监督和增加法律强度；散户投资者的金融知识水平，以及他们在投资过程中了解并做出可靠投资决定的能力；公共基金广告宣传影响，包括开放式投资公司的广告宣传是否有效地保护了投资者；公司内部投资银行的员工与权益及固定收益类证券的分析师可能产生的利益冲突，以及此类冲突对投资者的影响；金融规划师在向投资者提供关于资金管理意见时的作用，以及他们的头衔、职称或者营销资料是否会误导投资者。此外，规定联邦政府审计署对信用评级机构的监管责任。《多德——弗兰克法案》中第九章C部分强化了对信用评级机构的监管，并要求对结构性和非结构性金融产品的评级方法提高透明度。法案要求美国联邦政府审计署对信用评级机构的计酬方式进行研究，以鼓励其提供更准确的评级，同时，还需要研究对评级师设立独立的专业分析机构的可行性和价值，包括建立监管评级师的独立标准、建立道德行为准则以及更好地监管职业评级师。另外，给予联邦政府审计署对证券交易委员会监管的权利。在《多德——弗兰克法案》第九章中增加了提高和改善证监会组织、管理、经费和整体效力的专门条款，同时要求联邦政府审计署对证监会的内控、人事、财务控制以及职员的“旋转门”进行研究。具体研究内容包括：总审计长必须就证监会的内部监督控制系统向国会报告，以证明该机构内部监督控制系统结构及程序的充分性和有效性；总审计长必须就证监会的人事管理质量进行评估并向国会报告，其中包括雇员能力、监管效力、晋升标准、沟通渠道、人员流动率以及管理结构等；对年度财务控制的审计，总审计长应当向国会提交有关证监会内部控制结构和财务报告程序有效性的年度报告，同时还需要对证监会提交的财务报告进行鉴证；对证监会职员“旋转门”及其影响进行研究。
三、美国联邦政府金融审计改革对我国的启示
《多德——弗兰克法案》颁布实施以来，为美国的金融市场稳定发挥了积极作用，也为全球范围内的金融改革发挥了良好的示范作用，对进一步完善我国金融监管制度和金融审计制度有一定的借鉴意义。我国目前的金融监管职能分布于银监会、证监会、保监会及审计署等部门，很容易出现政出多门的现象，因此，很有必要成立一个类似美国金融稳定监督委员会的全国性的金融监管机构，统一协调各监管部门的活动。加强审计署对金融机构有序清算制度的监管是防范系统风险的重要手段。我国金融机构破产清算制度存在“多米诺骨牌”效应，有必要规范金融机构清算制度，加强对清算活动的审计工作。加强对私募基金的政府审计是促进其健康发展的保障。随着我国私募基金的发展，私募基金规模在不断壮大，规范私募基金的运作，加强私募基金的政府审计监管，防范因私募基金运作不当造成的风险进而引发全面的金融危机，已成为当前一项紧迫的任务，特别在私募基金法出台之前显得尤为重要。深化保险业分类监管，规范保险机构综合经营业务。随着市场结构日益复杂、竞争不断加大，银行、证券向保险业渗透的步伐加快，保险监管部门不断面临新的挑战。2009年保监会正式建立保险公司分类监管制度，2010年保监会印发《保险公司分支机构分类监管暂行办法》，将保险公司分支机构也列入分类监管行列，进一步完善分类监管制度。此外，相关监管部门还应当对保险机构综合经营所可能产生的系统性风险足够重视，保监会已将综合经营风险列为重点防范的五大风险之一。保险业发展“十二五”规划纲要提出，“支持险企稳步开展综合经营试点”，“适时调整险资投资政策不断拓宽资金运用渠道和范围”。与此同时，相关监管机构也应该加强监管力度，规范引导保险机构综合经营业务。加强对信托投资公司的政府审计是防范其风险的重要措施。我国长期以来疏于对信托业的监管，广东国际信托、北京京华信托等投资公司的倒闭暴露了我国政府对信托业监管的弱点。因此，加强政府金融审计机构对信托业的监管势在必行。加强对信用评级机构的政府审计是规范其业务行为重要举措。信用评级机构关于金融机构风险信用等级的评价为预防金融风险提供了依据，也是政府加强金融业监管的重要依据，如果信用评级机构的评估不公正、不客观，将会导致金融机构的风险难于识别，也会误导政府的金融监管。为保证信用评级机构的评估公正、客观，有必要由政府金融审计机构对信用评级机构进行审计。强化对证监会等监管机构的监管是提高其监督效率的重要保障。各国的证券交易委员会(我国的证券监督委员会)都负有对全国证券监督的责任，其对证券交易机构及各种证券交易监管的效率是防范证券交易引发的金融危机的重要方面。为了督促证券交易委员会提高监督效率，有必要由政府审计部门来审计证券交易委员会。
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