效率与公平统一：我国行政改革的价值取向及其实现路径，本文主要内容关键词为：路径论文,价值取向论文,公平论文,效率论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—4533（2009）02—0005—05
一、效率和公平：公共行政理论的百年探索历程
弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，”[1]13公共行政的“价值是公共行政的灵魂”[1]142。在西方公共行政理论倡导的诸多价值中，最基本的就是效率与公平。公共行政理论百余年的发展历程，就是一个对效率与公平价值的倡导及实现路径的探索过程。
（一）公共行政的效率价值及实现路径的探索。自行政学诞生之日起，经典与主流的行政理论视效率为公共行政的终极目的与根本价值。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》一文中提出：“行政学研究的目标是在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]1即他认为行政学研究的目标，一是在于政府职能的合理定位，二是探究政府职能实现过程中的效率与经济途径。而广义的效率包含了经济的内容。所以对传统行政学而言，“效率是行政管理价值尺度方面最高的原则。”[3]152但在效率价值的实现路径上，传统行政学与之后的新公共管理理论进行了完全不同的探索。
传统行政学指出的效率实现路径：一是政治与行政的分离。威尔逊认为行政管理的领域是一种事务性的领域，“行政管理置身于‘政治’的特有范围之外，行政管理的问题并不是政治的问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”[2]14。威尔逊把这称之为真理。二是行政原则的探索。威尔逊认为，“行政学研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”[2]14。三是理性官僚制的设计。本着效率至上的理念，德国著名学者马克斯·韦伯创立了“理性官僚制”，把威尔逊对效率的追求变成了可以实施的制度性方案。
而20世纪70年代末80年代初以来，鉴于传统行政学指出的效率实现路径在新的情势下难以行之有效，西方公共行政学界提出了新公共管理理论，其核心就是管理的自由化和市场化。[4]393就管理的自由化而言，新公共管理理论认为传统官僚制政府的不良绩效源于僵化的规则制度。为改进官僚制的绩效，公共管理者必须从繁文缛节的枷锁中解放出来，解除规制并进行分权。就管理的市场化而言，新公共管理理论主张在政府管理中引入市场竞争机制，引进私营部门的管理方法和手段。这些理念在奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓——企业家政府理论。企业家政府理论之基本内核就是改革政府体制的十条原则，这实际上向人们展示了不同于传统行政学的效率实现路径。
（二）公共行政的公平价值及实现路径的探索。公共行政的公平价值是由新公共行政学首先倡导的。鉴于20世纪60年代末美国社会的情势，新公共行政学对传统行政学效率至上进行反思与批判，认为公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。公平取向的公共行政已从传统行政学对行政组织内部工作效率的强调转为对外部社会责任的关注。
新公共行政学指出的公平实现路径：一是否定传统公共行政学的政治与行政二分法。弗雷德里克森认为：“二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。……行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”[5]301二是关注现实的社会问题，“改变那些在制度上妨碍社会公平实现的政策和结构。”[5]301三是构建新型的政府组织形态。弗雷德里克森指出：“对社会公平的支持不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些表明有能力具有不断的灵活性或使变革成为常规的组织形式和政治形式。”[5]301四是主张民主行政。弗雷德里克森提到：“公平和正义具有参与对话的性质……公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。”[1]97-98这意味着公平和公正的实现必须以民主为前提，民主行政是实现社会公平价值的有效形式。所以新公共行政学“支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。”[6]43这些思想理念在之后的新公共服务理论中被进一步地阐述和深化。
新公共服务理论是基于对新公共管理的批判而产生的，它强调通过公民参与和对话协商促进公共利益实现社会公平。新公共服务理论认为，公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。政府不仅要积极行动以促成公共问题的解决方案，而且有责任确保这些解决方案在实质和程序上都与公共利益保持一致，“确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。”[7]554
从上述分析可知，鉴于不同时期的社会背景，公平与效率的取向出现轮回与侧重的现象。但从行政理论发展的角度来看，效率与公平的融合是一种趋势。这正如美国著名行政学者梅戈特博士所言：“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛”[8]46，关键在于公共管理者能够理解这些价值，并在行政实践中知道如何平衡这些价值。而我国的行政改革实践也面临着不同价值的选择与平衡问题。
二、从效率到公平：我国行政改革的基本特点与价值取向
对我国行政改革的基本特点与价值取向作一简要概括，那就是我国的行政改革具有明显的经济体制适应性，是在对计划经济体制弊端的逐渐认识的基础上展开的，走了一条从结构—功能分离到结构—功能并重、从注重效率到效率与公平并重的改革路子。
改革开放之前我国实行计划经济体制，计划经济体制下的政府是全能型政府，政府的职能范围涵盖社会生活的各个领域。国有企业是政府在经济领域的延伸，政府对其采取部门归口管理形式，即按产品门类设立相应的专业经济管理机构。随着产品门类的增加，政府的专业经济管理机构就急剧膨胀，这是一种体制性的机构膨胀。膨胀的机构、庞大的开支、低下的效率，使得以精简机构为主要内容的行政改革成为现实的选择，其直接出发点是要解决政府部门膨胀和行政支出增加所带来的财政、经济和效率损失问题。但治标不治本的改革终难跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环怪圈。毕竟计划经济国家政府机构膨胀的根本原因是全能型政府模式下的政府职能的泛化，在政府职能没有完全转变的情况下，只从行政机构的分合增减上做文章，这种结构—功能相分离的纯粹结构性的变革，最终难以取得实质性的成效。
1988年的政府机构改革，一个突出的贡献就是第一次提出了转变政府职能这个关键性话题。这标志着我国的政府机构改革，开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限，向行政体制改革的关键要素——政府职能的重新选择、定位延伸，开始了结构—功能并重的行政改革。以后历次的行政改革都是遵循这一思路展开的。如1993年行政改革已不再如过去那样仅称作“机构改革”而是称为“行政管理体制和机构改革”，从更高的行政体制层面来把握行政改革，把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标，改革的重点是转变政府职能，转变职能的根本途径是政企分开。当然由于市场经济的框架尚未成形，相关的财税、金融、投资、价格、外汇外贸等管理体制改革尚未实施，此次行政改革还没有摆脱传统计划经济的客观环境，所以实质性的成效仍不明显。于是1998年行政改革从功能到结构实行了一系列重大变革。把政府的功能定位于宏观调控、社会管理和公共服务。在政府结构变化上最明显的是调整和减少了作为计划经济体制产物的专业经济管理部门，重新确定了政企关系原则。并且随着国企“转制”和“抓大放小”政策的落实，一部分国有企业即国有经营性资产逐渐从竞争性领域退了出来，促进了政府职能的转变和重新定位。2003年在加入世贸组织的大背景下又对政府机构进行了改革。明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。当然，从总体上讲，这几次行政改革具有明显的经济体制适应性，行政改革是围绕如何适应变化了的经济体制，从计划经济到有计划的商品经济再到市场经济，行政改革随着经济体制改革的深入而深化，改革的核心价值取向就是效率，其基本设想就是通过政府层面的改革来提高行政效率以促进经济发展。
2007年10月党的十七大报告指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。这意味着我国的行政改革已从注重效率转到注重公平的改革路子上来。中国改革近三十年来，虽然经济领域取得了举世瞩目的成绩，但公共行政领域却存在着公共服务意识薄弱、公共服务效率低下、公共服务总量不足和公共服务分配失衡等问题。公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发展新阶段的突出矛盾和主要问题。因此，强化公共服务职能，加快实现以公共服务为目标的政府职能转变，满足公民对公共产品的基本需求，实现基本公共服务均等化，促进社会公平正义，将成为政府的主要任务。2008年在政府结构形式上对大部制改革的探索是为政府强化社会管理和公共服务职能提供更好的组织保障，是建设服务型政府的重要步骤。
由此可见，以服务型政府建设为目标的我国行政改革，追求的是公平与效率的统一。公平是服务型政府的价值基石，它旨在保障全体公民平等地享有政治、经济、文化和社会发展成果的权利。效率是服务型政府的基本要求，没有效率的政府就不具备起码的服务能力和水平，没有效率的公共行政就会失去存在的合法性基础。所以当今我国行政改革在行政价值取向上体现的是效率与公平的统一与融合，与国际公共行政思潮在行政价值倾向上保持着高度的趋同性。
三、从行政到政治：我国行政改革效率与公平价值的实现路径
当今时代，公共行政要体现效率与公平已是人们的基本价值共识。对我国而言，行政改革的目标是建设融效率与公平为一体的服务型政府，关键是如何在操作上找到有效措施来建设服务型政府，实现效率与公平的价值。
（一）行政层面的探索：难以深入的路径。我国行政学界就建设服务型政府、实现效率与公平价值的路径探索，主要集中在行政层面上。比如，更新政府管理理念、界定政府角色、创新行政运行机制、完善公共财政体制、加强公务员队伍建设、完善相关行政制度、拓展公共服务方式等。但是只要对我国的政治架构作深入的剖析就能发现，建立服务型政府实现效率与公平的价值绝不仅仅涉及行政理念的变化，也不仅仅涉及政府管理体制、管理流程、管理方式的变革，而需要在全新执政思想指导下完善宪政体制。这是超越政府利益与政党利益的政治体制层面的深刻革命，只有如此，服务型政府才能从口号化为实际。因为在我国，阻碍效率与公平等行政价值实现的表面原因是行政问题，深入下去则是利益问题，再深入下去就是政治及政治体制问题。
从利益视角而言，为什么政府职能难以彻底转变？为什么“越位”、“错位”、“缺位”的问题普遍存在？关键的问题就在于利益。行政改革意味着权力格局和权力关系的重新调整和分配，其背后隐藏的是利益关系和利益格局的重新调整和分配，而比较普遍的权力部门化、部门利益化所带来的是强势的改革阻力，由此也就不难理解诸如行政审批项目难以清理、公共政策价值分配失衡等问题的产生，这一切皆是利益使然。
而当我们感叹政府自利性、以部门利益取代公共利益时，不能不检讨我们的政治体制是否存在缺陷或瑕疵。有学者指出：“中国宪政民主的制度平台尚未建立”，“长期以来中国一直是有宪法无宪政。”[9]100而宪政民主离不开对宪法的尊重、对公民政治权利的保障、对公共权力的限制以及法治政府与民主政体的全面落实。目前我国作为民主政治根本保障的宪政机制不够完善，“对于政府机构的某些违宪行为没有违宪监督和违宪救济机制制约，使受到侵害的私权利不能得到及时救济。政府的行为常常表现为个人意志，导致腐败的产生。”[9]100所以实行宪政，将权力的运行纳入宪政轨道，这是完善权力运行机制的根本途径，也是实现社会公平的必然要求。
但是宪政民主的确立也受制于我国“党政不分”、“党国同构”的政治架构，有学者称其为“政治上位的政治与行政一体化体制”[10]73，政治—行政化和行政政治化就是其具体表现。由此，导致“政行不分”的强势政权。其虽在政治动员和社会控制及迅速解决危机状态方面会比较有效，但负面意义也很多。例如，政策制定更多地考虑上级精神、部门利益、地区利益而无视百姓利益；对政策过程的错误也会因顾忌“政府形象”和负责人的责任而知错不改；决策过程中的合理性及政策执行中的程序等要求也将遭受破坏；地方党委集权导致政府活动的法制化进程受阻以及难以追究政策行为责任等。由此使得效率与公平价值在现存体制中难以被珍惜和重视。
（二）政治层面的探索：绕不开的根本之路。如上所述，基于现存政治体制的缺陷，行政的效率与政策的公平难以有根本的保障。所以要实现效率与公平的价值必须从政治体制层面变革着手，重点做好以下三方面工作。
第一，政党职能正位。要建设服务型政府首先必须对执政党的职能进行正确定位。因为“如果没有政党职能的转变和政党执政体制的改革，政府职能难以实现真正的转变”[11]3。而政党职能的正确定位，关键是要消除在地方各级普遍存在的以党代政、党政不分的现象。邓小平同志曾把党政分开作为政治体制改革的关键内容，只可惜我们在实践中反其道而行之。目前地方党委书记既是实质上地方最高行政决策者又兼任地方人大常委会主任，地方党委只行使权力却不用向地方人大、向地方人民承担责任的事实，造成权力责任关系紊乱，难以确立切实有效的责任机制与监督机制。这种几十年沿袭下来的以书记为核心的高度集权的地方政治体制在市场经济条件下已成为腐败的温床、家长制作风的基础与地方暴政的根源，阻碍了行政的效率与政策的公平。“湖南嘉禾事件”就是典型的明证。政党职能的正确定位，就是要实现党政关系科学化、规范化和法制化。要着眼于发挥政党的政治职能与政治作用即“掌舵”作用，而不是“划桨”去干预具体的行政事务。要区分党责与政责。党委书记履行党责并向党代会负责。而政府首长由人大选举产生理应全权履行政责并向人大负责，这并不违反党的领导原则，因为他是由政党推荐、受政党信任、代表政党出任政府首长的。如果政党再派人（即派党委书记）去干预政府首长全权履行政责，只会使整个权责关系更加紊乱。所以政党职能的正确定位对于构建有中国特色的和谐政治关系，促进责任行政与高效行政，实现政府活动的法制化，具有决定性的意义。
第二，人大权力归位。在政党职能正确定位的同时，人大的权力也必须归位，以充分发挥人大作为权力机关应有的作用，切实反映人民的意愿和心声。为此，一是要增设全国人大宪法委员会，制定弹劾政府组成人员的实施细则，并将审计机关归人大直接领导，这样便于人大行使监督权，追究和弹劾政党与政府官员的违宪、违法行为。二是要逐步实行人大代表划区竞选制。竞选既能提高人大代表素质，增强其参政议政能力，同时也能使人大真正反映人民的意愿和心声，促进社会的正义与公平。三是要完善人大与政府之间的预算审查、批准和监督制度。要用人民控制下的预算去控制住政府机构和人员的膨胀，并且控制政府乱花人民交给政府的钱，从而实现政府的经济与效率。
第三，公民参与留位。政府必须给民众留有参与政治及行政的实际权利和空间。社会公平的实现离不开民众积极有效的参与，这也是为什么西方国家把民主行政作为实现社会公平价值的有效形式。但我国同西方国家有不同之处，西方国家行政改革和发展着眼于行政民主，是因为其有高度发达的政治民主作为支撑。而我国则尚需着眼于政治民主或宪政民主，因为政治民主是行政民主的前提，没有政治民主的保障，行政民主是没有实质意义和成效的，更多地具有作秀成分，强势集团的利益永远高于一切。所以，首先必须在宪政层面完善保障民众参政议政的法律、制度、体制设计及具体的管理技术安排，真正落实宪法赋予公民的基本权利，而不仅仅停留在口号与原则的层面上。其次，执政党要改变惧怕民众组织化的心理观念。其实民众的组织化并不必然对执政党构成威胁，相反，政治学研究证明组织化程度与暴力的涉入程度是成反比的，组织化程度越高，政治参与中使用暴力的可能性就越低，从而更有可能通过理性的对话、协商解决人们的利益分歧，实现社会的和谐稳定与正义公平。最后，政府还应为公民的政治参与提供更多的渠道、更好的形式和更大的空间。从历史的视野来看，民主是大势所趋，民主精神也“是执政党综合能力提升的精髓。”[11]4所以，发展政治民主与行政民主，保障公民参与政治和行政的实际权利与空间，是中国共产党义不容辞的职责，也是历史赋予的使命。
收稿日期：2008—12—30
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