肯尼迪政府阻挠中国重返联合国始末，本文主要内容关键词为：肯尼迪论文,联合国论文,始末论文,中国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历史一瞬
联合国成立至今已经整整50 年了。 人们还清楚地记得， 1949 至1972年间，中华人民共和国一直被排斥在联合国之外。在这20余年间，中国政府为恢复其在联合国的合法席位，曾同阻挠恢复中国席位的美国进行过长期、不屈不挠的斗争。而在这期间，肯尼迪政府为阻止恢复中国在联合国代表大会的合法席位，也曾想尽办法，用尽伎俩。本文着重揭露并分析肯尼迪政府阻挠政策的出笼过程及其作用。
一、了解中国对其在联大席位的一贯态度
1961年，年仅43岁的肯尼迪以微弱多数当选为美国总统。肯尼迪上台时，联合国大会（以下简称联大）已经有8 年一直搁置审议“关于开除中华民国代表和让中华人民共和国中央人民政府代表就席”的一切提案，至使中国在联合国的代表权问题一直不能在联大展开讨论。
根据形势发展来看，肯尼迪政府很难找出充分理由继续阻挠联大讨论中国在联合国的代表权问题。因此，他上台后做的第一件事就是全面了解中国政府对联大席位的一贯立场。他一方面指示国务院有关部门整理自1949年以来中国政府及国家领导人对美国政府制造“两个中国”、对中国在联合国席位等问题的态度的有关材料；另一方面他还向国务院的詹姆斯·D ·贝尔探问中国对美国在不同国际组织中制造“两个中国”的政策的反应。国务院根据肯尼迪的意图整理出一份很详细的报告，其中收集了周恩来总理1959年和1960年在全国人民代表大会上所作的反对制造“两个中国”的政策性发言、《人民日报》观察家的有关评论、1960年9月5日周总理在接受英国记者采访时关于中国在联合国合法席位的讲话等。在这份报告中，还一一列出中国在当时参加的所有国际组织中对制造“两个中国”的做法的反应。〔1〕此外， 美国国务院根据《人民日报》、《光明日报》、（天津）《大公报》、中国政府给联大秘书长的信、电报以及中国政府声明、中国政府领导人接见外国记者讲话，对中国政府自1949到1961年3 月在联大席位问题上的态度也作了一个历史性的回顾。〔2〕
肯尼迪如此细致地了解中国政府和领导人对中国在联合国合法席位的一贯立场，其目的在于重新策划阻挠恢复中国在联合国合法席位的政策。
二、公开阐明新政府的观点并着手制定新方案
肯尼迪第一次公开阐明该届政府对中国在联合国合法席位问题上的态度，是在1961年初举行的一次记者招待会上。他当时声称：“美国支持中华民国政府为联合国成员国……在当前的情况下，美国将继续反对接纳赤色中国进入联合国”。〔3 〕这番话实际上已为新一届政府准备采取的政策定了音。
肯尼迪于同年5月24日召集国务卿腊斯克、 美国驻联合国大使爱德勒·史蒂森和助理国务卿哈伦·克利富兰在白宫开会，专门讨论中国在联大的代表权问题，因为国民党代表正处于将被逐出联大的危险之中。在讨论中，腊斯克让肯尼迪看了他与《时代》、《幸福》和《生活》杂志创办人、蒋介石的积极支持者亨利·鲁斯一次谈话的记录，并建议肯尼迪与鲁斯谈谈美国在联大的对华政策问题。肯尼迪在会上说，他本人很清楚中国国民党人正处于被逐出联大的危险之中。因此他强调，在联合国席位问题上，美国的“目的是使他们（指国民党政府代表）留在联大。”他认为，从当时的形势看，美国国务院提出的“两个中国”的方案是“最合时宜的”。但是，美国不能为推行这个方案，带头与其它国家组成联盟。肯尼迪特别指出，应该要求国民党政府在讨论这个方案时，尽可能地配合。肯尼迪还嘱咐美国驻联合国大使史蒂文森设法“最好先在联合国大会讨论这一问题，而不是先在安理会中展开讨论”。〔4〕
为了进一步阻止中国进入联大，肯尼迪政府的有关部门提出多种方案。第一个方案是所谓的“继承国”问题。由于美国提出的“搁置审议”中国在联大的席位议案已经通过并被联大采纳很多年了，如果在1961年的第16届联大上再次提出同样的提案，很有可能会遭到否决。肯尼迪政府为避免失败，从而接受了总统外交政策顾问鲍尔斯提出的“继承国”问题方案。
所谓“继承国”问题，是说中华人民共和国和台湾都是1945年联合国成立时创始会员“中国”的“继承国”，因此“北平政府”和“台湾政府”可以同时在联合国大会拥有席位。但是，中华人民共和国不能替代中华民国并占据其在联合国安理会的席位。具体做法是，“‘北平政权’可以向联合国大会资格委员会提出申请，要求在联大拥有一个席位”。〔5〕
从某种意义上讲，新出笼的“继承国”方案，实质上是艾森豪威尔时期制定的“两个中国”政策的翻版。肯尼迪政府认为，如果联大同意这一概念的话，势必将坚持保留“台湾政府”在联合国安理会的席位，同时让“北平政府”有可能拥有联大席位。而美国国务院准备使用这一新的制造“两个中国”的提案的背后，其用意是再清楚不过的了。因为他们很清楚，中华人民共和国的一贯立场是，世界上只有一个中国。而中华人民共和国的中央政府，才是代表中国人民利益的合法政府。中华人民共和国政府是绝对不能接受这一提案的。如果中国反对，那么国际社会就会认为是中国政府自己把自己排除在联大之外，而不是美国造成的结局。因此可以看出，这是美国政府制造的陷井。
为使这一方案得以实施，肯尼迪及其幕僚进行了周密的策划。在做国内和盟国工作的同时，肯尼迪政府立即通知台湾国民党政府美国政府新的打算。6月28日， 在国务院为肯尼迪起草的致蒋介石的信中可以看出肯尼迪政府的本意及与国民党政府间的矛盾。
这封信中承认了美蒋之间在接纳“外蒙”（蒙古人民共和国）入联大问题上的分歧。与此同时，指出：美国确信，绝大多数联合国成员国不会再继续支持美国关于“延缓讨论中共在联大席位”的议案；美国担心，国民党政府的代表将在1961年联合国大会开会时被驱逐出联大；美国认为，“美国与国民党政府必须不惜一切地制止这种事件的发生”。肯尼迪在信中还向蒋介石提出“继承国”方案，并确信中国大陆政府不会接受这一提案，而“中国政府（指大陆政府）将承担拖延其入会的一切责任”。〔6〕
从此信可看出，美国政府从1953年开始推行的“延缓讨论中国的代表权问题”的提案已彻底失败，越来越多的联合国成员国反对美国在联大不恢复中华人民共和国为联合国成员国的做法，因而美国急于寻找继续阻挠给予中国合法席位的办法。1961年6月中旬， 美国政府派助理国务卿哈伦·克利富兰到加拿大、英国等国游说，说服这些国家接受“继承国”提案并能率先在联大提出这一提案，但这些国家反映并不积极。就连美国驻联合国大使史蒂文森都怀疑这一提案是否能得到足够国家的同意票。肯尼迪政府炮制“两个中国”的新方案——“继承国”方案——一经美国报界传出，在台湾和香港引起强烈反响。台湾和香港的一些报纸载文反对这一方案。肯尼迪立即把台湾“副总统”陈诚请到美国。8月2日，肯尼迪在五月花号饭店与陈诚会谈时，让陈诚转告蒋介石，美国将在九月份联大会议上尽全力反对接纳中华人民共和国并尽力保持中华民国在联大的席位，在这一问题上，美国不能打败仗。在保持台湾在联大席位问题上无论美国和台湾会出现什么意见分歧，应该记住的是，美台在根本性问题上是一致的。〔7〕会谈后， 美台发表公报。 在公报中肯尼迪重申反对联合国接纳中国入会，并表示美国继续支持国民党在联大的席位。〔8〕但是，在台湾政府的强烈反对下， “继承国”问题提案还未拿到联大讨论，便夭折了。
就在肯尼迪政府策划的第一个阻挠恢复我国在联合国合法席位的所谓“继承国”方案失败后，7月28日参议院以76票对0票通过一项议案，重申国会反对接纳中国进入联大，同时也反对美国政府承认中国政府（8月31日，众议院以385票对0票通过此议案）。
三、“2/3多数票通过”政策出笼过程
就在参议院表决的同一天，肯尼迪、腊斯克、乔治、W ·鲍尔（负责经济事务的副国务卿）、沃尔特·P ·麦克瑙吉（负责东亚事务助理国务卿）、哈伦·克利富兰（负责国际组织事务的助理国务卿）、麦乔治·邦迪（总统特别助理）、沃尔特·W ·罗斯托（总统副特别助理）、白宫的罗伯特·科默、负责中国事务的代理主任罗伯特·W ·林登以及驻台湾大使埃弗雷特·F·德鲁姆赖特等人在白宫开会， 继续讨论以什么方式阻挠恢复中国在联合国大会的代表权问题。
在会上，国务卿腊斯克提议，在联大提出采用“重要问题”方式即：中国要想恢复在联合国的席位必须有2/3的成员国表决同意， 以阻止恢复中国代表权。他认为这一策略可以为美国提供机会和充分的理由。美国驻联合国大使史蒂文森也认为这一方案可取，因为台湾反对所谓“继承国”这一制造“两个中国”的提案，而“重要问题”方案则不致伤害美国与台湾的感情。肯尼迪总统在会上讲，只用“重要问题”这一方式恐怕太明显，会让人看出是美国阻止大陆中国入会。他认为，重要的是制定一个更吸引人的提案，目的在于反对中国进联大。这样，如果美国的提案理由充分，尼日利亚等国将支持美国在中国代表权问题上的态度。肯尼迪还指出，要告诉国民党，美国与他们有一个共同的目标，即阻止中共进联合国。如果在中国代表权问题上美国失败了，那对美国和台湾来讲是同样不利的。〔9〕
8月底至9月初，美国驻联合国大使史蒂文森曾两次去华盛顿与国务院有关人士讨论美国在第16届联合国大会上的对华对策问题。到9 月中旬，美国政府经过历时两个月反复讨论，决定采用“重要问题”方案以阻挠恢复中华人民共和国在联大的合法席位并决定建议将中国代表权问题列入联大议程公开辩论，这是美国自50年代以来第一次一反推迟讨论中国在联大席位的常态，同意公开辩论。
国务卿腊斯克在9月13日写给史蒂文森的备忘录中指出， 总统已经同意美国在第16届联大上要达到双重目的，这就是：“反对中共进入联大，使国民党中国留在联大”。腊斯克在给史蒂文森的备忘录中授意采取以下具体步骤，以达到上述两个目的：首先，劝导具有广泛代表性的一些国家，在联合国大会上提出一项名为“中国代表权问题”的议案。选择哪些国家以及采用什么议案名称，由史蒂文森全权决定；第二步，如果史蒂文森不能劝说其他国家提出这一议案，美国则应及时提出提案并说服联合国大会接受。〔10〕至此，肯尼迪政府对在第16届联合国大会上关于如何阻止恢复中国在联合国的合法地位的方案基本确定下来。接着，便着手实施。
1961年9月21日晚，联合国大会总务委员会表决通过， 决定在联大就恢复中国在联合国席位问题展开辩论。
10月18日，邦迪在肯尼迪授权下，给美国驻台大使雷·克莱因发了一份电报，并让克莱因酌情把电报内容告诉蒋介石的心腹。电报中重申了肯尼迪对中国在联大代表权问题的立场，并提出，美国担心在某些情况下使用否决权也许并不管用，因为目前制造“两个中国”的活动势力较强；另外，资格审查权的弃权票也不一定管用。肯尼迪认为，美国和台湾将面临很困难的局面，因为可以预料越来越多的非洲国家将同意中国进入联大。虽然最近他们投了弃权票，但他们承诺只是今年支持台湾。如果一个主要西方盟国（如法国）在外交上承认中国的话，那么允许中国进入联大的时间就会更近。此外，“北京可以用发展贸易关系为诱饵，与拉美国家拉关系”。〔11〕次日，肯尼迪由白宫秘书发表一份声明，重申坚持拒绝中国进入联大。
12月1日联合国大会公开辩论中华人民共和国在联大代表权问题。 这是自1950年以来联大第一次辩论中国代表权议案。辩论一开始，美国代表史蒂文森就说，“这一问题关系到联合国的生死与存亡。”史蒂文森还诬蔑中国共产党侵略西藏、朝鲜和越南。国民党代表在发言中说，中国共产党比苏联还好斗。总而言之，他们都试图以污蔑中国好战来阻挠恢复中国在联大的席位。
12月15日第16届联合国大会就有关中国代表权问题的三个提案进行了表决。第一个是苏联关于接纳中华人民共和国并驱逐国民党的提案，这一提案以48票同意、37票反对、19票弃权未能通过；第二个是关于接纳中华人民共和国并让国民党代表也留在联大提案，但也以45票同意、30票反对、29票弃权遭到否决。第三个提案是由美国、澳大利亚、哥伦比亚、意大利和日本等五国提出的，内容是：任何关于接纳中华人民共和国代表的提议，都必须经过联合国大会2/3 多数成员国投票同意方为有效。这一提案以61票同意、34票反对、7票弃权而被采纳。这样， 肯尼迪政府阻止中华人民共和国进入联大的提案得以通过。
四、如何看待“2/3多数票通过”政策的出笼
1、肯尼迪前任政策的延续：
中国能否在联合国拥有合法席位，是肯尼迪的前任杜鲁门和艾森豪威尔时期遗留下来的老问题。
有关中国在联大的代表权问题，是1949年在第四届联大上开始讨论的。第五届联大时，杜鲁门政府驻联大代表曾先后提出“福摩萨问题”案，同时操纵联大讨论所谓的“台湾未来地位问题”，企图使台湾问题国际化。1951年11月美国代表又操纵联大通过“延期讨论”恢复中华人民共和国的合法席位问题的决议，竭力反对印度和苏联等国提出的关于驱逐蒋介石政府在联大代表的议案。
1953年艾森豪威尔上台后，正值第八届联大。为了与其前任在对华政策上保持一致，艾森豪威尔想尽办法阻止恢复中国在联合国的席位，所谓“两个中国”的论点，便是当时提出的。同年，美国代表在联大提出动议，搁置审议“关于开除中华民国代表和让中华人民共和国中央人民政府代表就席”的一切提案，这就是所谓“搁置审议”议案。尽管从1954至1960年苏联和印度代表一直为中国在联大的代表权奔走呼吁，由于美国当时操纵了联合国，而与中国建交的国家仅有34个，从而美国的“搁置审议”的提案得以顺利通过。
肯尼迪的“2/3多数票通过”政策， 在形式上虽与“延期讨论”恢复中华人民共和国的合法席位及“搁置审议”中国代表权的做法有所区别，但在实质上没什么不同，都是阻挠中国重返联合国。“2/3 多数票通过”政策的出笼，实质上是继承了其前任的衣钵，是其前任在联大推行的对华政策的延续。
2、解决了新形势下最棘手的问题之一
对新上任的肯尼迪来讲，如何以新的手法和伎俩阻挠恢复中国在联大的席位是急待解决的最棘手的问题之一。因为，从1961年肯尼迪宣誓就职时的形势来看，中国在联大的代表权问题有了新的特点。
首先，中国在当时的国际事务中所发挥的作用越来越大，美国企图在国际上孤立中国，并削弱中国影响的做法， 已经不能得逞。 其次，1961年第16届联大必定要讨论印度和苏联连续几年提出的接纳中国并驱逐国民党代表的议案。由美国提出的“搁置审议”中国在联大的代表权的议案已推行了8年， 再以此为借口来阻挠中华人民共和国进入联合国，理由并不充分。再次，肯尼迪上台前一年1960 年， 联大又新接纳了16个会员国。在接纳的16个会员国中，大都为亚洲、非州国家。其中有5个国家在联大讨论中国代表权问题时，同意恢复中国代表席位， 同时驱逐国民党代表，这便使同意苏联提案的国家数目增加到34个。因为反对苏联提案的国家数目减少了两个，所以其占会员国总数的百分比大大减少。如何使原有的反对苏联提案的国家数目保持不变，甚至增加，这无疑对新上任的肯尼迪是个挑战。1950至1960年联大讨论恢复中国席位表决情况如下：
届次 年代 会员国
赞成
反对弃权缺席恢复中国席
总数
位提案国
5
1950 59
6(27.0%) 33(56.0%) 10 0印度
6
1951 60
1(18.7%) 37(61%)4
苏联
7
1952 60
7(11.7%) 42(70%)
11 0苏联
8
1953 60
10(16.7%)44(73.3%) 2 4苏联
9
1954 60
11(18.3%)43(71.7%) 6 0苏联
10
1955 60
12(20%) 42(72%)6 0苏联
11
1956 79
24(30.4%)47(59.4%) 8 0印度
12
1957 82
27(32.9%)48(58.6%) 6 1印度
13
1958 81
28(34.6%)44(54.3%) 9 0印度
14
1959 82
29(35.4%)44(53.7%) 9 0印度
15
1960 98
34(34.7%)42(42.9%) 22 0
苏联〔12〕
与此同时，国际社会中越来越多的国家开始摆脱美国的控制，在联大和联大之外独立处理同中华人民共和国的关系问题。这也对美国继续推行控制联大，把中国孤立于国际大家庭之外的做法，形成不小的压力。
从上述几点看，如何采取其他办法来继承和贯彻其前任杜鲁门和艾森豪威尔在联合国推行的对华政策，继续把中华人民共和国排除在联大之外，的确是新一界政府急待解决的最棘手的问题之一。所以，肯尼迪一上台，就毫不迟疑地着手策划新方案，并寻找更充分的理由制定反对恢复中国为联合国会员国的新提案。
3、统治联大达10年之久
继1961年的第16届联大苏联提出恢复中华人民共和国的席位、逐出国民党代表的议案被否决后，在1962年和1963年的第17届和第18届联大上，苏联和阿尔巴尼亚再次提出恢复中国席位的议案。中苏关系破裂后，1965至1970年间，支持恢复中华人民共和国的席位、逐出国民党代表的议案曾由不同国家先后提出（如下表所示），但均遭到否决。
1961—1970年联大讨论中国代表权问题表决结果〔13〕
而在1961年联大会上通过的由美国提出的必须经2/3 多数成员国投票同意才能采纳的所谓“重要问题”议案，一直到1970年的第25届联大还有效。〔14〕由此可见，肯尼迪上台后炮制的美在联大的对华政策，统治联大达10年之久。
但是，1971年在第26届联大上，阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、缅甸、锡兰、刚果、古巴、赤道几内亚、几内亚、伊拉克、马里、毛里塔尼亚、尼泊尔、巴基斯坦、也门人民民主共和国、罗马尼亚、塞拉利昂、索马里、苏丹、沙特阿拉伯、坦桑尼亚联合共和国、也门、南斯拉夫、赞比亚等国再一次联合提出恢复中华人民共和国的席位、逐出国民党代表的议案，经联合国大会讨论，终于以76票同意对35票反对得以通过。在经过21年的努力和斗争之后，中国代表终于回到了联合国。
在联合国成立整整50年的今天，回顾并分析肯尼迪政府阻止联合国创始国之一、安理会常任理事国之一的中国重返联合国的经过，颇有现实意义。一是，长期被拒绝于联合国之外的台湾当局仍未死心，近来又四处活动，以各种卑劣的手法，妄图挤进联合国。二是，中美关系自去年年初以来一直处于紧张状态，而台湾问题则是自中国关系正常化以来，美国抱住不放并阻碍中美两国关系正常发展的一张王牌。60年代，肯尼迪在中国联大席位上所做的文章，也离不开搞一中一台、两个中国这一中心命题。温故而知新，这就是研究肯尼迪时期中美关系的意义所在。
注释：
〔1〕国务院谈话，给白宫拉尔夫·A·邓根的备忘录，“中国共产党在国际组织中反对搞‘两个中国’”，1961年3月1日，肯尼迪图书馆， 国家安全档案， 第21 箱， 中国概况（Chinese
CommunistsRejection of "Two Chinas"in International Organizations,StateDepartment Memorrandum for Mr.Ralph A. Dungan, the WhiteHouse,Box 21,NSF:CO,Kennedy Presidential Library).
〔2〕参阅拙文“肯尼迪政府的对华政策”，《世界历史》1991 年第6期，第58页。
〔3〕《美国总统公开言论集：肯尼迪，1961年》(Public Papersof the Presidents of the United States:John F·Kennedy,1961)第1卷，华盛顿1962年版，第329—330页。
〔4〕国务院谈话备忘录，1961年5月24日，肯尼迪图书馆，国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔5〕威廉·J·乔登， “美国也许会提出北平在联大席位议案——赤色国家很可能摒弃这一提议，因而北平将自行承担不能进入联合国的责任”《纽约时报》1961年10月24日第一页(William J.Jorden,"U.S.May Propose Peiping U.N.Seat-Reds Likes to Spurn Offer andThus Bear Blame for Absence from Assembly,"The New York Times)。
〔6〕“肯尼迪致蒋介石信草稿”，1961年6月28日，肯尼迪图书馆，国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔7〕国务院谈话备忘录，1961年8月2日，肯尼迪图书馆， 国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔8 〕陈志奇：《美国对华政策三十年》， 《中华日报》印行，1981年再版，第207—209页。
〔9〕国务院谈话备忘录，1961年7月28日，肯尼迪图书馆，国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔10〕“国务卿给美驻联合国大使史蒂文森的备忘录”，1961 年9月13日，肯尼迪图书馆，国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔11〕“邦迪给克莱因的电报”，1961年10月18日，肯尼迪图书馆，国家安全档案，第22箱，中国概况。
〔12〕参阅蔡·温伯格，“中国和联合国”，《亚洲综览》，第10卷，第5号，1970年5月， 第401 页。 (Winberg Chai,"China andUnited Nations ",Asian Survey)
〔13〕参阅蔡·温伯格，“中国和联合国”，《亚洲综览》，第10卷，第5号，1970年5月，第402页。
〔14〕转引自拙文“肯尼迪政府的对华政策”，《世界历史》1991年第6期，第59页。