社会保险法：社会领域的标志性立法——访十届全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成，本文主要内容关键词为：社会论文,保险法论文,中国人民论文,标志性论文,大学教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
记者:十届全国人大以来，关注民生，着力于社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障，成为立法工作一个显著特征。十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议的社会保险法草案就是这样一部标志性法案。请问，社会保险立法对我国社会保险制度的建设意味着什么？
郑功成:社会保险制度是举国上下都十分关注的，事关基本民生的重大制度安排，此次常委会会议首次审议社会保险法草案，标志着我国社会保险制度建设开始由试点阶段进入制度定型发展阶段。
记者:作为国家的一个根本性制度保障，社会保险所追求的目标是什么？
郑功成:社会保险是由国家立法规范，面向最重要的社会群体——劳动者建立的一种强制性社会保障制度，它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，是促使劳资关系和谐和维护劳动者福利权益的根本性制度保障，它不仅事关全体劳动者的切身利益，而且对国家与社会能否持续、健康、文明发展直接产生着重大而深刻的影响。
记者:社会保险制度起源于何时何地？它的产生让当时社会发生了什么变化？
郑功成:社会保险制度起源于德国。德国于1883年至1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、工伤保险、老年残障保险等法律，不仅为当时较为落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础，也为世界上其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范。它的产生不仅被看成是现代社会保障制度得以确立的标志，而且是资本主义社会摆脱野蛮而逐渐进入文明发展阶段的分界线。自社会保险制度创立以来，世界上170多个国家或地区先后建立了自己的社会保险制度。
记者:您认为，社会保险制度的建立与健全，是否可以代表一个国家或地区的社会文明进步水准与社会和谐程度？
郑功成:纵观当代世界，可以发现这种现象，即凡是社会保险制度健全的国家，劳动者的诸多后顾之忧都得到了有效解除，劳资关系也必定由相互对立走向妥协与合作，社会因此而步入和谐；凡是想获得健康、持续、文明发展的国家或地区，都必定高度重视社会保险制度的建设。因此，社会保险制度的健全与否，客观上代表着一个国家或地区的社会文明进步水准与社会和谐程度。
社会保险与社会保障
记者:在现代社会保障体系中，社会保险作为其主体内容，占有最重要的地位。但现实中，人们很容易把社会保险与社会保障、保险等词相混淆，不甚了解它们的不同内涵。请分别就其概念做一下解释。
郑功成:在我国，社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称，它与西方国家的大社会福利概念基本相当，而保险通常是指商业保险，即商业性保险公司在保险市场通过交易行为获得的业务来源，它与社会保险有着根本的区别。
记者:关于社会保障体系的结构，国内外是一致的吗？它包含哪些系统与项目？
郑功成:在国际上，各国社会保障体系结构并不完全一致。福利国家以财政为支撑，建立的是无所不包的全民福利制度;德、法等多数工业化国家建立的是以缴费型社会保险为主体的全民保险制度；一些发展中国家则多是有限的残补型保障制度。我国社会保障体系虽然还未最终形成，但体系轮廓已经清晰。
在这个体系结构中，社会救助是维护底线公平的基础性保障制度，它由财政负责供款，面向低收入或贫困阶层，负责为符合条件者提供生活救助、灾害救助及其他专项救助，是政府责无旁贷的职责与任务。社会保险是面向劳动者的基本保障制度，它建立在劳资分责、政府支持的基础上，负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。社会福利主要面向特定群体提供福利津贴、福利设施与社会服务，是需要政府主导、社会参与的保障系统，如老年人福利包括老年津贴、老年设施、老年服务等，残疾人福利包括残疾人津贴、康复、特殊教育等。军人保障是一个专门面向军人的综合保障系统，它由国家财政承担供款之责。补充保障则是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目，它弥补法定的基本保障之不足，通常包括职业福利、商业保险、慈善事业、社会互助等，如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成为社会保险的重要补充。
由此可见，社会保障是一个由多个系统与项目组成的体系，不同的社会保障系统或项目承担着不同的社会保障责任，解决的是不同的民生与社会问题，也有着不同的财政来源、制度结构及运行机制。建立社会保障制度不仅要符合各国国情及所处的时代，而且要尊重社会保障制度的客观发展规律。
记者:为什么说好的社会保障制度安排一定要适应国情，顺应时代，尊重社会保障制度的客观规律？
郑功成:国内外的实践都表明，凡不适应国情或者不适应时代的社会保障制度安排，解决不好其应当解决的社会问题；不尊重社会保障制度客观规律的社会保障制度安排，必然让国家与相关群体付出巨大的代价。因此，以规律为由不顾国情和以国情为由扭曲规律，都是社会保障制度发展中应当避免的片面取向。
记者:那么，就中国的社会保障体系而言，什么样的社会保险制度才适合它呢？
郑功成:让经济增长真正转化为国民福利，并且向福利社会迈进，是人类社会普遍追求的发展目标，我国当然更不会例外。但长期处于社会主义初级阶段、地区发展差距与城乡差距较大等又构成了我国的基本国情，它客观上制约了我国在相当长的时期内不可能走财政税收支撑的全民福利道路。而经济持续发展、社会主义性质、执政党的自觉追求、城乡居民的呼声，又决定了我国更不可能选择残补型的社会保障制度。因此，适合中国的社会保障体系，其实只能是借鉴德国等国的经验，以缴费型社会保险为主体，同时迅速巩固面向困难群体的社会救助制度,适时发展各项福利事业。这就决定了社会保险制度的建设对于我国社会保障体系的建设至关重要。
记者:社会保险制度有哪些项目，其中最重要的是什么？
郑功成:从各国社会保险制度安排的发展实践来看，养老保险与医疗保险是最重要的两个项目，前者为退出劳动领域的老年人提供收入来源，是老年人晚年生活的经济保障，一些国家的养老保险还包括遗属待遇、残障待遇；后者解除的是劳动者的疾病医疗后顾之忧，一些国家的医疗保险惠及其家属，有的发展到了覆盖全民的健康保险。工伤保险是一项较为特殊的社会保险项目，它其实建立在雇主赔偿的法律基础之上，各国的工伤保险都以雇主缴费、受保人不缴费为典型特征，是雇主对劳动者所遭受到的工作伤害与职业病承担赔偿责任的具体体现，它在立法实践中通常奉行无过失原则，对雇主实行严格责任。失业保险保障的是劳动者的失业风险，其功能在过去主要是救济失业工人的生活。自20世纪下半叶以后，大多数国家的失业保险实际上已经转化成为就业保障机制，即促进就业、预防失业的功能与救济失业工人的功能并重，这一制度安排也因此而具有了更为积极的效应。生育保险是基于保护女性劳动者权益而设立的一项社会保险制度，但它并非总是独立的制度安排，在一些国家被纳入医疗保险制度，在发达国家则多数演变成为普惠型的生育津贴，即生育津贴构成了妇女、儿童福利的重要组成部分，非职业妇女也能够平等享有生育津贴。
还有两点需要特别指出的：一是护理保险正在成为具有普遍意义的新型社会保险项目，它自1994年、2000年先后在德国、日本建立以来，引起许多国家尤其是老年型国家的高度重视，因为人口老龄化尤其是高龄化时代的到来，老年人对生活照料与医疗护理的需求急剧扩张，护理保险也就日益成为劳动者需要的社会保险制度安排。我国虽然暂时还不可能建立护理保险制度，但现在开始研究并适时通过相应的制度安排来解除老年人的护理需要，以确保老年人的生活质量，显然具有现实意义。二是补充保险客观上已经成为社会保险制度的必要补充，是多层次社会保障体系的具体体现，因为社会保险只能为劳动者提供基本保障。如各国养老金的替代率大多在50%左右，我国现行的基本养老保险制度设计的替代率也是60%以下，这意味着老年人仅靠基本养老金将难以保证晚年生活质量。因此，它客观上需要建立企业年金等补充保险制度，以弥补正式社会保险制度的不足。有鉴于此，多数国家都大力扶持企业年金等补充保险的发展。
记者:近一百多年来，社会保险制度由创立到发展，不仅使当时较为落后的德国迅速成为世界强国并始终维系着德国的强大，而且促使资本主义社会由野蛮时代进入文明时代，西方世界因这一制度消除了劳资之间的激烈对抗而先后步入持续繁荣与和谐时期。您提出这主要是因为社会保险饱含着天然的社会主义因素，社会保险制度的功能决定了它作为与工业社会相适应并标志着当代社会文明进步的重大制度安排，在社会发展进程中所具有不可替代性与重要性。为什么这样说？
郑功成:客观而论，社会保险制度的主要功能，一是调节劳资双方的利益关系。众所周知，劳资之间的利益分歧是客观存在的，在资本主义的发展史上，资本的强势与劳动者的弱势是因为利益分配格局的失衡造成的，劳资矛盾恶化甚至激烈对抗更是直接由于雇主不顾劳动者起码权益而唯利是图的必然结果，如劳动者只要年老、疾病、工伤等就会丧失收入来源，面临生存危机。通过建立社会保险制度，雇主必须承担起为劳动者参与各项社会保险缴费的法定义务，劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求，不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节，而且也是对整个社会公平与效率关系的有力调节。
二是解除劳动者后顾之忧，增进劳动者福利。无论哪一种社会保险项目，客观上都是在解除劳动者的后顾之忧和增进劳动者的福利，让劳动者养老有保障、疾病医疗有保障、工伤有保障、失业有保障。因此，社会保险制度的建立，是劳动者福利权益实现的直接表现；社会保险制度的发展，则是劳动者福利权益的发展。
三是维护社会稳定，促进社会和谐。由于社会保险有效地解除了劳动者的后顾之忧，劳资关系便由对抗走向妥协与合作。工业化国家早期尖锐对立的劳资关系与风起云涌的工人运动，因社会保险制度的确立而被化解。劳资关系的和谐与稳定，必然带来整个社会关系的和谐与稳定。因此，社会保险制度通过消化劳资对抗而直接促进并维系着整个社会的和谐发展。
四是促进经济社会持续、健康、文明发展。一方面，社会保险因化解了劳资对立而让双方有了更多的、更直接的共同利益，劳资双赢构成了国家经济社会持续、健康发展的基础；另一方面，社会保险在维护劳动者福利权益的同时，有效地增强了劳动者的安全感与安全预期，同时还维护了劳动者的尊严，促进了男女平等，从而对社会文明的发展具有很强的牵引与促进作用。
五是在互助共济中促进并维护着社会公平。社会保险依据的是大数法则，是参保人共同参与，并在雇主分担缴费义务与政府财政支持的条件下，相互分担风险，如年轻人为老年人做贡献，健康者为疾患者做贡献，就业者为失业者做贡献，安全者为工伤者做贡献，谁都是这一制度的贡献者，谁都有可能成为这一制度的受益者。正是这种互助共济的功能，不仅在很大程度上化解了劳动者个人的生活风险，而且通过对参保人的收入补偿来保障其生活，促进并实现着社会公平，而社会保险制度的强制性特征又有效地避免了雇主与劳动者的逆向选择，确保了这一制度覆盖对象的公平权益。
此外，由于社会保险制度与收入关联，雇主与劳动者的缴费都与工资挂钩，养老金等待遇亦与劳动者的工资挂钩，从而在劳资之间、劳动者之间乃至在全体国民之间具有较强的收入再分配功能。
社会保险制度的上述功能，就决定了它作为与工业社会相适应并标志着当代社会文明进步的重大制度安排，在社会发展进程中所具有的不可替代性与重要性。
记者:不同国家的社会保险制度显然存在着差异，那么，在制度建设中所遵循的原则也有差异吗？
郑功成:虽然从各国的实践来看，社会保险制度在各国之间存在一些差异，但在制度建设中都普遍遵循如下基本原则。
一是强制性原则。从社会保险产生之日起，所有国家的社会保险制度都是通过立法确立并强制实施的，这主要是基于它的制度特性与利益协调的需要。各国的社会保险制度都是在立法规范的条件下，借助行政与司法等公权来强制实施，覆盖范围内的雇主与劳动者，以及政府均必须依法承担自己的义务，雇主与劳动者均没有自由选择是否参保及缴费多少等权力。这种强制性保证了社会保险制度的公平性与互助共济性。
二是公平性原则。各国社会保险都是维护劳动者权益、实现劳资利益与国民福利合理配置的重大制度安排，它因覆盖全体劳动者并能够惠及其家属而维护了人在发展过程中的公平。因此，在社会保险制度中，强调打破各种身份限制，公平地对待每个劳动者并确保其实现相应的社会保险权益。但各国社会保险制度的建设过程，其实是一个从不公平到公平渐进发展的进程，它通常都是从产业工人开始，然后再逐渐覆盖到农民及自由职业者。
三是责任分担原则。社会保险制度强调责任分担，劳资双方分担缴费义务以及政府参与分担一定责任是各国社会保险制度通行的规则。在绝大多数建立社会保险制度的国家或地区，劳资双方通常各分担50％的缴费责任。政府在社会保险制度中，事实上承担着财政支持、行政监督与公共服务等三种责任。其中，政府的财政责任又包括两个方面，一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务；二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。责任分担是社会保险制度得以持续发展的基本条件。
四是权利义务相结合。社会保险制度强调参保人权利与义务相结合，不参保当然不能享受社会保险待遇，不缴费也通常不能享受社会保险待遇，因为社会保险基金是全体参保人的共同财产，只有履行了相应的义务才能享受相应的权益。坚持参保人个人权利义务相结合原则，正是缴费型社会保险制度有别于纳税型全民福利制度的重要区别，它要求全体参保人均有清晰的缴费记录与待遇给付对应关系，这构成了社会保险管理与经办中的实质内容。
五是与经济发展水平相适应原则。社会保险是一种与收入关联的再分配手段，它必然要建立在相应的经济发展水平之上。一方面，工业化程度愈高，对社会保险的需求愈大，产业结构与就业结构的发展变化及其创造的经济发展水平，直接影响着社会保险制度的建设；另一方面，社会保险制度的实施，无一例外地需要有相应的财力支撑，制度建设中需要考虑到劳动者的客观需要，还要考虑到劳资双方的缴费承受能力，以及国家财政可能承受的扶持力度。当然，在我国现阶段，强调与经济发展水平相适应，应当是持续高速增长三十年的国民经济发展水平，而不能将我国的经济发展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革开放初期的水平上。将经济增长逐渐通过社会保险等相关制度安排直接转化为国民福利，应当成为我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的重要取向。
六是自成系统、自我发展、自我平衡原则。各国社会保险制度（只要未演变成全民福利）通常都自成系统，它受政府主管部门监督，在接受政府财政支持的同时又与政府财政保持距离，通过专门的社会保险经办机构，追求自我发展、自我平衡。坚持自成系统、自我发展、自我平衡原则，就是为了持续落实劳资双方分担直接责任、落实参保人权利义务相结合、保持制度理性发展并避免成为政府负担。当然，养老保险因人口老龄化冲击与老年人分享国家发展成果的需要，各国政府多给予相应的补贴，但这并不改变社会保险制度自成系统、自我发展和追求自我平衡的本质属性。
我国社会保险制度的改革
记者:与其他国家立法先行的社会保险制度实践相比较，我国的社会保险制度也遵循这一规则吗，我们的特点是什么？
郑功成:我们开始也是遵循这一规则的。1951年制定的《中华人民共和国劳动保险条例》及其1953年的修订，就为当时的劳动保险制度提供了具体的法律依据。
改革开放以来，由于我国选择了渐进改革的发展道路，社会保险制度改革也不可避免地采取了试点先行、逐渐推进的改革方式。现在的社会保险立法，当然既不是对20世纪50年代劳动保险立法的简单继承，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法律来确立这一制度。我们只能在以往社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型、稳定并实现可持续发展。
记者:从我国的社会保险制度改革所走过的历程看，哪些经验是值得肯定的？
郑功成:应该说有几点成就不可忽视。一是劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担；二是单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型；三是较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长；四是部分地实现了社会保险制度的创新，如我国在基本养老保险制度中选择了社会统筹与个人账户相结合模式，这种独特的养老保险模式虽然因过早被采用并且没有相应的后备措施而留下了严重后遗症，但毕竟为世界养老保险制度的变革提供了一种新鲜的方案，等等。
上述成就的取得非常不易，因为世界上没有哪一个国家，能够对一套已经成熟并为亿万国民享有的劳动保险制度进行全方位的变革。因此，尽管改革并未完成，社会保险制度建设的任务还非常繁重，但我国社会保险制度以往的改革尤其是近十年的改革成就依然值得充分肯定。
通过立法确立社会保险制度
记者:您认为，在市场经济条件下，一部社会保险法可以充当社会稳定和国家安定的稳定器和安全阀吗？
郑功成:社会保险法实质上是劳动者的权益法、劳动者的福利法。国家建立这一制度的根本目的，在于解除劳动者的后顾之忧，创造并维护公平的竞争环境，同时明确运用强制手段加以实施，明确它是全体劳动者的一项福利权益，由国家、用人单位与劳动者分担责任。只有在立法中充分体现出这一原则，才能促进社会公平与社会和谐、稳定。
记者:前已述及，世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，为什么说先立法后实施，是这一制度的内在要求？
郑功成:这主要是因为社会保险制度是消除劳动者后顾之忧和不确定风险而给人以安全感与安全预期的，这一制度主体各方的责任也只有通过立法机关的讨论才能实现合理分担，这一制度的公平性、强制性与可靠性更是需要通过上升到法律规范才能得到保证。政府作为社会保险制度责任主体的一方，可以主导这一制度，但不能包办这一制度，其制定的社会保险法规也不足以确立这一制度，其强制性不足以促使用人单位全部参与，公平性则因为政府也有自己的利益问题而可能导致失衡。因此，社会保险制度不通过立法机关的法律规范，便不可能走向定型与稳定。
从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发，我国社会保险改革确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答，社会保险制度的稳定性与可靠性需要通过立法来确立，社会保险责任分担机制亦只有通过立法机关的审议才能更为充分地兼顾各方的权利与责任。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。
记者:总结世界各国的实践经验，您认为我们在社会保险立法中需要着重注意哪些问题？
郑功成:一是立法宗旨要突出维护劳动者福利权益、解除劳动者后顾之忧、促进社会公平与社会和谐；二是需要充分体现出社会保险制度的公平性与强制性；三是要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题；四是要明确合理的责任分担机制；五是要明确责任主体各方的权利与义务；六是要构建起真正权威、高效的社会保险监督体制；七是要赋予并规范社会保险经办机构相应的责任与权力，同时明确其应当承担的法律责任，以确保社会保险制度的正常运行与可持续发展；八是要妥善解决社会保险制度实践中的基金监管与投资问题；九是要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题；十是要为社会保险改革与这一制度的进一步完善留出相应的空间。
总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然是不现实的。在尽可能地制定一部较好的社会保险法律的同时，加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。
标签：郑功成论文; 社会保险论文; 社会保险经办机构论文; 社会公平论文; 立法原则论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 公平原则论文; 雇主责任论文;