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中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2008)10-0052-13
数字化城市管理在发达国家起源于20世纪80年代，并成为改善城市软环境、提升城市竞争力的重要手段。中国数字化城市管理起步于2004年北京市东城区构建万米网格化系统，迄今已经在全国51个城市进行大规模的试点，从2009年开始将在全国推广。本文着重从理论上探讨中国数字化城市管理的历史必然性和先进性，数字化管理的内容、当前存在的问题以及未来发展的方向。
我们根据中国数字化城市管理模式的特点和流程，将其命名为Citi-PODAS模式，并认为Citi-PODAS模式的推广将是中国城市管理告别传统、走向现代的革命。
一、中国城市管理悖论
城市管理是中国学界和政府最关注的热点之一。从城市管理运行的过程看，各职能部门尽职尽责，追求“低成本、高效率”，但是从整个城市运行管理的结果看，却存在着明显的“高成本、低效率”特征，这就是中国城市管理悖论。
陈平在《网格化城市管理模式》中将传统城市管理的第一大问题列为“城市管理机构庞大，人员众多，运行成本不断提高”。仅北京市东城区2003年涉及城市管理的机构多达37个，管理人员10010人，管理经费高达6.22亿（不含部分垂直管理部门中由市财政承担的部分和各专业管理部门自收自支部分）（陈平，2006）[1]。根据陈平的基础资料，进行4项简单的资料计算，将进一步具体佐证陈平关于传统城市管理运行成本过高的结论。
资料1：东城区2003年财政支出25.31亿元，城市运行管理费用占当年财政支出的24.6%；
资料2：2003年东城区人口64.27万，相当于人均需要城市运行管理经费968元；
资料3：2003年东城区市政基础设施建设投资11.4亿元，意味着东城区市政基础设施建设投入与城市运行管理投入相差无几（如果考虑到市财政对垂直管理部门的投入以及各专业管理部门自收自支部分）；
资料4：2003年全年北京市科技三项费为6.37亿元，在建立创新型城市的时代，北京全市的科技三项费用投入仅相当于东城区的城市管理费用；同年北京市常住人口1456万，人均科技三项费仅43元，仅相当于东城区城市管理经费投入强度的4.5%。
基本结论是：传统城市管理体制管理成本过高。中国未来20～30年都将处于城市化的高速成长期，以既定的高成本城市管理模式，中国城市化发展管理难以为继。更加重要的是，中国城市管理的高投入并没有赢得良好的效果，城市管理被视为城市发展中问题最多、公众满意度最低的领域之一，不仅日常运行过程中问题不断、与社会各阶层摩擦冲突常有，重大事故乃至恶性事件也时有发生，严重限制了城市健康发展。高成本、低效率是传统城市管理最大的问题，也是中国城市管理领域必须面对和解决的重大战略问题。
城市管理面临的严峻问题固然有其历史性的和外部的原因，但根本原因在于管理体制。就外部原因而言，主要表现在中国处于城市化的高速成长期，城市规模迅速扩张，各类基础设施建设大规模推进，来自全国乃至全世界的各阶层、各民族、各领域的人口在城市中不断聚集，城市运行的硬环境及软环境极度复杂化，城市发展的不可预测性和不可控制性因素日益增长，导致既有的城市管理体制难以适应日新月异的城市发展需要，以及一系列城市问题的产生和积累。
面对日益复杂的城市运行系统，城市政府做出了极大的努力；通常的做法是增加新的城市管理部门，使其职责更加专业化和分工细化，为此就必须不断增加城市管理人员、增加管理经费。这种简单的、表面化的应对之策是“高成本、低效率”城市管理问题产生和积累的直接原因。
城市是一个复杂的有机整体。城市管理必须要有整体的观念。当前以部门为主的条块化管理人为割裂了城市运行的脉络，在体制上导致了城市管理的部门化、利益化、粗放化（表面化）、冷漠化和运动式管理等问题，这就是人们通常所说的“城市管理病”。
在诸多的城市管理病中，“部门化”是根本，由于“部门化”导致了“利益化、粗放化（表面化）、冷漠化和运动式管理”，最终导致“高成本与低效率”。“部门化”管理模式决定了部门是城市管理的主体，在缺乏外部监督机制的情况下，在本部门管辖的范围内，管什么、怎么管、管多少由各部门说了算。“成本、效率”仍然是永恒的核心，只是在这样的城市管理制度下，“成本效率”的理解和阐释被异化了：在向上级政府报告时，由于诸多的原因，本部门管辖的任务日益繁重，需要增加人力和财力；在对社会进行实际管理时，则为了“降低成本、提高效率”，只管那些简单的问题、好管理的问题、上级主管部门和社会看得见的问题以及有利可图的问题（如养狗收费），而城市运行中复杂的问题、无利可图的问题、跨部门综合化的问题、城市边缘区或者街巷深处不易被上级政府发现的问题乃至于涉及公共利益的一些深层次的重大问题都尽可能不去管，甚至于“没发现”。到每年年终报告时，各部门成就斐然，每个部门都解决了大量的城市问题；然而另一方面大量的城市问题不断积累，为城市危机事件埋下隐患。当重大危机事件爆发时，政府跨部门地动员城市管理的一切力量，不计代价，在限定的时间内将其“解决好”。“突击式”、“运动式”管理成为城市管理的常态。各城市管理部门在日常运行中都追求“低成本、高效率”，结果却导致整个城市运行管理的“高成本和低效率”。
在现实中，“高成本和低效率”导致城市管理面临着两大压力：一是财政压力，由于层出不穷的城市管理问题导致政府不得不将管理部门越分越细，越分越多；而每个部门面对巨大量的管理任务，向政府提出越来越高的财政要求，导致政府财政面临巨大压力；二是服务品质的压力。尽管不断增加城市管理的财政支出，但是管理的低效率决定了仍然存在大量的城市问题管理不到位或者干脆缺乏管理，城市管理成为社会最不满意的领域之一。两大压力迫使城市管理部门反思传统管理制度的问题，创造新的管理模式。
在理论上，部门管理的“低成本、高效率”与整个城市管理的“高成本和低效率”成为中国城市管理特有的悖论，解释悖论的最有效变量是部门化管理的制度设计。因此，要彻底解决城市管理问题，必须变革城市管理制度，构建既满足专业化管理要求又符合城市发展整体利益的新型城市管理长效机制。以充分运用现代信息技术为基础的Citi-PODAS模式正是满足上述条件的全新城市管理模式。
二、Citi-PODAS模式的革命性创新
针对传统城市管理问题，中国城市管理部门进行了艰苦的探索，以北京为首提出一系列改革发展的创新性方案，对传统管理制度实现了革命性突破，并在实践中获得极大成功。我们根据特点及流程，将新的管理系统命名为Citi-PODAS模式。
Citi-PODAS模式有两大创新：一是技术创新，二是制度创新。两大创新缺一不可，共同构成全新城市管理模式的有机整体，该模式融入新公共管理学的基本理念，符合21世纪初中国城市发展的基本国情，不仅可以从根本上解决传统管理模式的弊病，而且能够从多方面服务于城市经济发展和社会进步，对新时期落实科学发展观、构建和谐社会具有积极的推动意义。
（一）技术创新：构建统一的数字化城市管理信息平台(DCMIP)
北京市东城区于2004年率先创新性地提出构建城市管理的万米网格化系统，以此为基础，2005年北京市建成了市级数字化城市管理信息平台（Digital City Management Information Platform，简称DCMIP），其基本内容是：
1.构建万米网格化城市空间系统 该系统将城市管理区域划分成为无缝隙网格，网格大小因城市、因地区而异（图1）。
图1 朝阳区的万米网格化系统
2.城市部件普查及空间定位 对城市需要管理的所有部件进行普查，普查的内容包括部件的名称、位置、建设时间、功能类型、行政隶属关系、所有权属关系、使用权属关系，并定义该部件的唯一身份识别码。
3.建立统一的DCMIP 将跨部门、跨辖区的所有城市部件、事件及其相关属性存储存于DCMIP，所行数据信息实现实时更新；该平台随时储存城市管理的所有信息，并随时根据需要完成各类统计分析工作。伴随着城市管理的综合化，DCMIP的系统也由原有的狭义市政基础设施与环境卫生系统逐步拓展到经济社会领域，朝阳区的DCMIP除了部件库、事件库以外，已经率先建立人口库、企业库、补区单位库等。
构建统一的DCMIP其创新意义在于能够全面准确清晰地掌握所有城市空间信息，结束了传统城市管理时代对城市各部件的空间分布及其属性不清的状况。这是城市管理建立快速反应机制的技术基础，也是大幅度降低信息获得成本的技术基础和物质基础。如果没有该数据库，高效的城市管理犹如空中楼阁。
信息技术的发明与科学运用是社会由传统走向现代的桥梁。DCMIP的建构与运用技术为中国城市管理由灰箱管理走向透明管理、由模糊管理走向精细化管理、由传统管理走向现代管理提供了可能。
现代城市管理是以新的现代信息技术为手段，以构建城市高效有序运行的体制机制为核心、运用新公共管理理论对城市实施高效有序管理。对于社会进步而言，技术始终是手段，而不是目的。管理是制度的范畴，管理革命一定包含有制度创新的本质内涵。
如果说，DCMIP的构建与充分运用为中国城市管理现代化提供了有效的手段，制度创新则通过重构城市管理流程，为中国城市管理由传统走向现代保驾护航。
（二）制度创新：建立城市管理的长效机制
为了探索构建新型城市管理模式，北京市针对传统城市管理问题的根源在于“部门化”，新城市管理模式创建就是要避免各部门权力的过分集中，根据决策、实施、监督制衡分工的公共管理理念，再造跨部门、社会化的城市管理流程，实施阳光管理，将反映问题、决策过程和解决问题相互独立，建立监测系统、决策与指挥系统及执行系统分立的现代城市运行管理框架。
北京市东城区率先探索建立独立于各管理部门的城市监督管理中心，之后北京城八区先后构建城市监督指挥中心。城八区的数字化城市管理各有特色。朝阳区是面积、人口大区，属于城乡结合部，同时又是北京CBD所在，具有历史性意义的奥运会主体场馆也坐落在该区。朝阳区面对复杂的区情，承当起艰巨而特殊的任务。从2005年开始全力高效建设城市监督指挥中心，并在管理机制和管理内涵上取得实质性突破，初步构建了Citi-PODAS模式的运行架构（图2）。
我们对朝阳区城市监督指挥中心管理流程进行归纳提炼发展，总结为“六化”：即反映问题社会化(Public participation)、确定问题标准化(Standardization)、解决问题责任化(Accountability)、监督过程公开化(Open)、分析问题数字化(Digitalization)、组织机构权威化(Authorized)。将其关键词的英文缩写排列为容易表述的形式，形成了21世纪中国新型城市管理模式——Citi-PODAS模式。其核心内容表述如下：
1.反映问题社会化 在新的管理流程中，不再是各部门各自查找领域内的问题，而是部门外查找问题，反映问题社会化。反映问题主要通过监测系统完成，途径有2个：一是城市监督员发现问题并通过“城管通”上报到监督中心；二是市民发现问题打电话96105，将问题反映到呼叫中心，呼叫中心将问题转移到监督中心。
图3 朝阳区某时点96个刻章办证窝点分布图
资料来源：北京市朝阳区城市监督指挥中心
城市监督指挥中心下设监督员队伍是Citi-PODAS模式的主要创新。朝阳区城市监督员队伍900多人，每个监督员被分配到固定的网格单元，每天需要对所管辖的网格进行考察，在第一时间发现问题，对发现的城市问题通过“城管通”及时上报到城市监督中心。“城管通”是城市管理的信息采集专用机器，它是以无线网络技术为基础，外形模仿常用手机，具备对城市空间信息以文字、语言、图片及表格等形式进行采集和传输功能，是城市监督员发现城市管理问题后采集问题和传输问题的工具。
城市监督员运用“城管通”上报问题制度杜绝了“部门化”管理制度下由于信息不对称所产生的有问题不报、少报或者“不被发现”的现象，保障了城市管理问题上报的及时、准确、客观和全面，为城市监督指挥中心提供了完全信息（图3）。与各部门分别搜寻城市问题相比，大幅度地降低了信息获得成本。
2.确定问题标准化 Citi-PODAS模式中，标准化管理表现在两个方面：一是对任何单一城市管理问题的立案和结案都有明确的标准；二是对特定区域的管理和评价标准化。
第一，单一问题的立案结案标准化。城市监督中心接收到监督员上报的城市管理问题后，对每一个问题按照既定的标准进行审核，对于达不到立案标准的问题放弃，对于达到立案标准的问题在DCMIP上储存立案；同时将问题转到指挥中心；指挥中心根据问题的责任主体将问题派遣到相关的街道、地区办事处及相关职能部门，并明确问题解决的时限（表1）。
第二，特定区域的管理和评价标准化。大街既是城市运行的脉络，又是城市形象的重要表达载体，社区和行政村分别是城市与乡村的空间基本单元，大街与社区及行政村的健康高效运行是网络化城市健康运行的线上保障与面上保障。为此朝阳区城市监督指挥中心设计了大街、社区和行政村的建设标准、维护标准和管理标准，从而创造了标准化大街、标准化社区以及标准化行政村城市标准化管理体系。
标准化管理彻底纠正了传统城市管理对问题判断的随意性和主观性，以及重大城市问题责任不清、互相推诿的弊病，清楚地界定所有城市问题的性质、责任主体及解决期限。
标准化管理有力地大幅度提升了城市管理的依法行政水平。城市监督指挥中心遵循依法行政原则，城市所有问题确定标准以及责任单位完全以相关法律法规为依据。其中最主要的法律依据有《北京市市容环境卫生条例》、《北京市“门前三包”责任制管理办法》、《北京市城市容貌标准》以及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等，使城市管理真正走上法制化的轨道。
3.解决问题责任化 当城市指挥中心将问题发派到相应部门的时候，似乎回到了传统的“部门化”管理的起点：各部门仍然有责任运用专业化的技术手段与程序解决各自部门内部的问题。解决问题的主体没有变，解决问题的过程没有变。但解决问题的责任化，则充分发挥了传统“部门化”管理模式中最合理的成分：管理专业化；与传统管理模式根本不同在于各部门解决问题只是作为Citi-PODAS模式流程的一个环节，解决什么问题、何时解决、解决得如何却被外在地控制着，不再由各部门说了算，避免了传统“部门化”管理的随意性，这是全部问题的关键。
4.监督过程公开化 各部门会不会按照监督指挥中心的要求去解决问题呢？在Citi-PODAS模式中，有双重公开化的监督机制：
第一监督机制：监督员客观公正监督审核问题解决程度。区别于传统的“部门化”管理体制，新的管理流程要求责任单位在解决问题后，需要将信息及时反馈到监督中心，监督中心通知监督员复查，以结案标准为唯一判断指标，检查问题的处理情况，并以图片和数据资料为证，审核其问题解决的状况。如果达到结案标准，监督中心予以结案，如果没有达到标准，或者根本没有解决问题，监督员将再次将问题反映到监督中心，监督中心将通知指挥中心第二次发派任务，直至完成。外部监督成为对部门解决问题的第一监督机制，监督主体第一次由部门转移到社会，监督过程外部化、公开化。
第二监督机制：向社会公布各部门被告知要求解决的问题与已经解决问题的相关消息。监督指挥中心运用强大DCMIP进行大量的统计分析，对各部门接受任务及完成任务的情况进行统计，在各部门、各地区间进行对比，并将相关信息在相应的网站上公开，将各部门解决问题的情况展现给公众（图4）。从而建立了强有力的社会化、公开化监督机制，给各部门解决问题以极大的外部压力和内部动力，促使城市各职能部门按照城市监督指挥中心给定的时限和结案标准解决问题，大幅度提高了解决问题的效率和质量。
决策过程、实施过程和监督过程相对独立，即实现各部门管理问题的低成本，又满足社会对高效率管理的要求，做到部门管理“低成本高效率”与社会管理“低成本高效率”的统一，在机制上很好地解决了传统城市管理悖论难题。
图4 2007年朝阳区各职能部门全年加权结案率(%)
5.分析问题数字化 图4显示了分析问题数字化的一个结果。数字化城市管理以DCMIP为基础，将从城市部件、事件普查到反映问题、确定问题、排除问题以及各职能单位和部门解决问题全过程的所有信息记录在库，并运用DCMIP的统计软件完成所有需要的数字分析。数量统计、数量分析和数量评价贯穿于城市管理的全过程。Citi-PODAS模式彻底结束了传统城市管理粗放式和定性分析为主的时代，开辟了一个全新的信息化、数字化和精细化管理的时代。由于数据库所有的原始数据来源于监督员的现场图片和文字采集，所以所有的分析资料翔实，结果客观公正。
针对传统城市管理“突击式”和“运动式”的不可持续性，Citi-PODAS模式以DCMIP为基础，充分发挥其数据分析和展示功能，确定了“六个天天”长效管理机制，即监督员天天发现问题、上报问题、监督检查问题的解决进展，产权主体和各类维护保洁责任主体天天维护，监督员天天监督，相关职能部门、街乡、社区行政村天天管理，执法部门天天执法，系统平台对五类主体天天评价，内外网和朝阳报天天公布。
DCMIP的统计分析功能还为建立政府、企业及个人的诚信评价体系提供了基础信息和评价手段。诚信评价与监督机制是降低社会交易成本、保障现代社会高效有序运行的重要制度设计。朝阳区在充分运用DCMIP统计分析功能的基础上，创造性地构建了与城市管理密切相关的政府机构、企业与居民的诚信评价与监督机制，在短期内大幅度提高了区域内政府、企业与居民在责任范围内参与城市管理的自觉性与主动性，将城市管理由外在压力变为内在动力，城市管理各类主体的工作变消极为积极，也使朝阳区由被动型的城市管理变为主动型的城市治理。
DCMIP的统计分析功能为城市规划、建设、管理之间的衔接与协调提供了极好的手段和工具。大量的城市管理问题根源在于规划，而规划不合理的基本原因是基础数据不清楚，DCMIP为城市规划（包括专业化的详细规划）提供了明确的数据依据，使规划更加科学并具有可实施性，从源头上减少了城市管理问题的出现，城市管理由终端管理走向源头管理。
DCMIP的统计分析功能打破了中国行政管理一放就乱、一统就死的恶性循环，真正实现了集中与民主的高度统一：反映问题民主化，判断与派遣权力集中化；解决问题过程中责任主体民主化（依靠与调动社会的力量），决策权力集中化；监督过程民主化，评价问题集中化。
以客观公正的信息为基础、以依法治市为原则的民主与集中在城市管理中的高度统一，赋予了Citi-PODAS模式以科学的性质。
6.组织机构权威化 组织机构权威化是指城市需要构建一个由城市高层领导亲自挂帅的权威性机构，负责协调跨部门的综合性、复杂性问题，及时有效地解决城市管理过程中出现的疑难问题。根据国内外经验，需要设立以市长为主席的联席会（或者办公室），联席会成员由各相关职能部门领导构成。
当城市指挥中心派遣出去的问题涉及跨部门时，多个部门合作解决问题的交易成本比较大，容易出现推诿扯皮的现象，甚至成为长时间内不能解决的顽症。为了加强部门之间的协调力度，需要建立城市综合管理联席会制度。
联席会工作方式有两种形式：一种形式是每半个月或每个月定期召开，各部门成员均到会，有城市监督指挥中心将该段时间中城市案件的发案与结案情况作系统总结，将尚未解决的疑难问题提交会议，由市长主持协调各部门当场讨论，并确定方案，下次会议检查执行情况。另一种形式是不定期召开联席会，主要是视情况需要，当产生了疑难问题时，市长召集会议。到会的也不一定是全体部门领导，可以是涉及到问题的相关部门领导出席会议。
一般而言，当一个城市发展处于高成长期，城市管理问题众多时，跨部门难协调的问题经常性大批量的出现，需要采取第一种形式；当城市发展到较高阶段，城市管理体制机制比较成熟，城市问题较少，部门自协调能力较强时，可以采取第二种形式。
中国当前处于工业化与城市化的高速成长期，也是矛盾的多发期，各城市管理部门面临着巨大的复杂的城市管理问题，加之有效的城市管理机制正在探索之中，因此适合于第一种形式。
组织架构权威化是发达国家实施数字化管理的有效经验，是Citi-PODAS模式在中国实践中不够完善的环节。一些城市（如北京）已经形成以市委秘书长为领导的城市管理部门联席会，一些城市（如杭州）市长经常性地关注重大城市管理问题并亲自协调。但是，以城市高层领导挂帅的制度性的城市管理协调会议在中国还没有案例。
组织机构权威化是Citi-PODAS模式高效率运行的组织保障。
（三）Citi-PODAS模式的进步与创新
综上所述，Citi-PODAS模式可以从技术、机制与制度3个层面根除传统城市管理弊病，解决当前中国城市管理中的诸多城市问题，实现中国城市管理的革命性突变和历史性进步。
第一，Citi-PODAS模式建立了城市管理监测系统、决策指挥系统、执行系统分立制衡的管理架构，解决了传统城市管理弊病产生的根源，即缺乏独立的决策与监督体系。
第二，Citi-PODAS模式充分吸收社会、企业、第三部门、社区及城市居民参与城市管理，并通过诚信评价机制发挥其主动性和积极性，有效推动城市管理由传统的行政管理走向现代城市治理。
第三，贯穿于Citi-PODAS模式运行全过程的“六个天天”机制保障了城市管理由结果导向型向原因导向型转化，在常态管理中根除了城市管理问题积累的可能性，使“突击式管理”、“运动式管理”走向终结。
第四，标准化管理使得城市管理全过程依法行政，并可量化测算与量化评估，使城市管理由粗放走向精细，由混沌走向科学，由传统走向现代。
第五，Citi-PODAS模式通过推动精简机构以及节约各部门信息获得成本和监督成本，达到部门管理与整个城市管理的“低成本与高效率”的统一，很好地解释并解决了传统城市管理“悖论”。
第六，组织机构权威化是Citi-PODAS模式高效率运行的组织保障，从而使Citi-PODAS模式运行的三大保障体系（技术保障体系、机制保障体系和制度保障体系）逐步形成。
三、Citi-PODAS模式发展中的问题及运用范围拓展
巴尔的摩的Citi-Stet模式是迄今为止最为先进的城市管理模式之一，与之比较，北京的模式有自己的优势，也存在有发展中的不足。
（一）巴尔的摩的Citi-Stet模式
巴尔的摩的Citi-Stet模式赢得2004年美国政府管理创新大奖，被誉为“可能代表了近十年来最具标志性的政府管理创新”，是“新的提高政府效率的高科技手段”，是一个有效的“让无作为官员各尽其责的方法”、让没有尽责的官员“总是在同伴面前脸红和窘困”，可以实现“技术主导的用统计和结果替代传统延误和推托”，实现居民和企业少缴税（政府据此模式管理城市可以减少财政支出）并得到更好服务。（美国）政府官员——甚至世界各地的官员——来到巴尔的摩同马丁市长及他的城市统计项目团队交流考察其实际运作情况，并大量效仿[2]。
ROBERT D.BEHN教授将巴尔的摩的Citi-Stet模式称之为“城市统计项目”。巴尔的摩官方网站(http://www.ci.baltimore.md.us/news/citistat/)将“组成城市统计项目基础”的“四个教义”描述为：(1)准确及时的判断；(2)高效的战术战略；(3)对资源的快速部署；(4)硬性的后续行动和评估。
巴尔的摩CITI-STET模式的管理流程是：
(1)通过市民电话采集城市运行层面问题。问题数据来自311个固定电话号码——市民们每天拨打3000到4000次——要求市政府填补一个坑洞或者清除一棵倒下的大树。
(2)数据分析。这是巴尔的摩CITI-STET模式的重要环节，它的任务是筛选、总结将提交到市长综合协调会议的城市问题。在这里，城市管理的每一件事情都可以被衡量，每一种行为会被评估并记录在案。
(3)市长综合协调会议。ROBERT D.BEHN教授称之为“城市统计项目会议”，认为这是战略的核心驱动力。市长（或第一副市长）每2周举行一次综合协调会议，会议通常需要6个小时。“会议室和过程都被设计成为建立一个市长和助手作为问责人而部门主管及其高层管理者为责任人的问责等级。”协调会议针对冲突性的、难解决的问题进行广泛讨论，责任部门需要回答一切细节、进程及其原因。每次会议总结前一周期解决问题的进展、根据新出现的问题布置下一周期的工作任务。巴尔的摩Citi-Stat模式的“成功是植根于解决问题的精神”。
图5 巴尔的摩市政厅城市统计项目会议室
市长综合协调会议每2周坚持如期举行是关键。“这种坚持是来自马丁市长、恩然和加拉格尔对城市统计项目的承诺。”“如果他们不再坚持——坚持提问，坚持反馈，坚持后续行动——城市统计项目职员、部门主管和部门人员将不会认真看待这个过程。”正是这种坚持，解决了很多棘手问题并激励城市各部门提高行政能力。
(4)主管部门解决问题。城市统计项目会议通常忽略简单问题，如果问题容易解决，部门将自我解决。因此，主管部门解决简单问题和市长协调会议要求必须解决的复杂问题，解决的结果将及时被监督。
(5)社会监督。通过市民监督、新闻监督、城市统计项目的工作跟踪监督，Citi-Stat模式及时将各类结果整理成图表，向社会公布。
（二）北京Citi-PODAS模式发展中的问题
北京朝阳区的Citi-PODAS模式与巴尔的摩Citi-Stet模式的流程具有共性，但又有不同。Citi-PODAS模式的优势表现为由精确的万米网格化系统为基础的DCMIP系统，以及有能力搜寻到所有问题的监督员系统。Citi-PODAS模式有待进一步研究与探讨的问题是：
1.监督员系统的历史过渡性 Citi-PODAS模式以覆盖全市的网格化数据为基础、以庞大的监督员队伍为数据采集的主要依托，保证了较巴尔的摩Citi-Stat模式更为全面、细致地反映城市问题。在中国城市化的高速成长期，城市问题层出不穷，而居民及时准确反映问题的基础尚未成熟，监督员系统是符合中国国情的重要创新，是Citi-PODAS模式成功运行的重要手段。但是，从长远看，伴随着中国进入成熟的城市社会，城市问题逐步下降，同时伴随着城市治理结构逐步完善，社区、居民和第三部门能够自觉参与城市管理，监督员队伍的规模可以逐渐减少。
2.需要继续更新城市管理理念与价值判断 许多问题是技术所难以解决的，也是城市管理流程与机制难以解决的，必须在理论及政府治理理念等更高层次上得到统一。比如游商问题。只有当“是否准许游商存在？”“允许游商在什么程度上存在？”这些基本问题得到解决，数字化信息技术平台才能够发挥其应有的作用。否则，在综合信息技术平台高效率发挥作用的时代，如果基本理念是将“彻底消灭游商”，那么系统的效率越高，城市问题越多，老百姓生活越来越不方便。
3.缺乏强有力的市长协调会议 巴尔的摩Citi-Stat模式发挥作用的核心动力是每2周召开的市长综合协调会议。在中国数字化城市管理做得最好的城市北京市及各区也还没有形成制度性的市长（区长）协调会议，这正是导致北京市一系列跨部门、具有冲突性的问题难以解决的主要原因，并因此严重限制了Citi-PODAS模式的运行效率。
4.DCMIP服务面窄 北京市的八大区都建立了城市监督指挥中心以及强大的DCMIP，但是，迄今为止绝大部分区县仍然局限于传统的市政设施和环境卫生系统管理，没有充分发挥DCMIP的强大信息优势。
北京市朝阳区城市监督指挥中心正在不懈努力，构建全区域的跨部门的综合化DCMIP。目前，除了部件库和事件库外，还正在建设人口库、企业库、社区库，正在与税务局、劳动局、公安局、工商局及朝阳企业信用系统等建立数据交换平台及业务交换平台，并以此为基础开辟新的社会服务支持系统。这是数字化城市建设发展的大方向。
尽管Citi-PODAS模式还存在许多发展中的问题，但是该模式仍然是迄今为止中国城市管理史上最先进、能够与世界一流城市管理相对接、最符合中国特殊时期城市发展需要的管理模式，努力推进该模式的进一步创新、发展与完善，将极大推动中国城市管理现代化进程。
（三）大力推广Citi-PODAS模式，迎接21世纪中国城市管理体制变革
根据Citi-PODAS模式发展中的问题，目前可以确定的Citi-PODAS模式进一步完善的内容主要包括：
1.建立新型公共伦理体系和价值判断标准 明确新时期服务型政府的价值取向，及其在具体城市管理中的体现，比如“以人为本”、“关注民生”是城市管理的基本指导思想，但是在面对几百万流动人口需要居住、就业（包括以游商的形式）时如何确定管理指标体系？当“关注贫困”的理念遭遇贫困人口在四合院中私搭乱建以基本解决居住问题时，又如何判断什么是城市问题？
2.建立市一级的市长综合协调委员会 汲取巴尔的摩Citi-Stat模式最有效的经验，实行重大疑难问题部门主管问责制。市政府对城市的领导无非“规划、建设、管理”六个字。规划是龙头，决定一个城市长期发展的成败；建设创造硬环境，决定着水电气热道路交通的发展水平和供给结构；管理创造软环境，决定着投资者和城市居民每时每刻的行动效率与心理感受，从而在某种程度上决定着企业与居民的决策。伴随着中国城市发展水平的提高，大量的城市完全有能力解决城市发展硬件问题，软环境成为决定城市竞争力的主要因素。城市管理是生产力的理念深入人心。城市政府需要高度关注城市管理问题，以前沿的管理提升城市发展的品质。
3.拓展城市管理的运用范围，使其惠及经济社会各领域 突破以市政工程设施及环境卫生等狭义的城市管理范畴，Citi-PODAS模式应该是广义的、惠及整个城市发展的模式，只有这样才能真正发挥其先进性、综合性优势，提升城市管理的整体水平。
当前Citi-PODAS模式主要运用于狭义的市政管理部门，在中国特定的管理体制下，市政部门担心实施广义的城市管理将“抢走别人的饭碗”，不好处理各部门之间的关系。然而，在城市发展中，城市的整体利益高于一切，城市所有管理制度的设计和调整都需要按照有利于提升城市整体竞争力原则。
城市运行管理的战略任务是构建城市高效有序运行机制，并将企业与居民引入到政府创造的有序运行框架下并广为收益。Citi-PODAS模式已经完成了第一步，新时期的城市领导应该调动其全部智慧和魄力充分运用该模式，突破既有制度障碍，打破部门分割，构建综合型数字化管理平台和机制。
大部门制改革为数字化城市管理提供了新的历史机遇。大部制改革充分反映了中国政府改革的方向是走向综合化，从而提高政府执政能力和执政效率。虽然这一次调整方案没有涉及到城市管理。但是在2008年2月中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》[3]中明确指出：推进地方政府机构改革。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。根据中央精神，城市管理需要根据城市管理领域的发展需要调整，设置城市监督指挥中心，并将城市各部门的运行广泛纳入其框架下，为新时期城市高效有序健康运行提供技术与制度保障。
需要说明的是：城市监督指挥中心与其他城市各部门的关系是服务与被服务的关系，而不是取代关系，城市监督指挥中心为其提供服务，并不剥夺其职能。城市监督指挥中心将搜集城市哪个部门有问题、在什么地方有问题、问题的性质及严重程度等信息，并及时准确地告知各相关部门，最后监督各部门处理问题的结果并在一段范围内通报。对各部门来说好处是降低信息获得成本；不利于的方面是将问题及解决的结果暴露于公众，不再能够逃避问题。前者降低了各部门的信息获得成本和部门内部的监督成本，后者强制性地增加了部门管理的责任。这种责任是社会进步需要的责任，是传统城市管理弊病产生的根源。因此只有当Citi-PODAS模式在城市管理中得到全方位运用时，才可以全面纠正传统城市管理弊病、推动城市政府向责任政府、服务性政府转型。
4.以Citi-PODAS模式为基础建立政府、企业、居民三大决策服务平台 DCMIP拥有最全面的城市运行数据资料，它不仅可以服务于政府，还可以广泛地服务于社会，包括企业与居民。实际上政府、企业、居民正是Citi-PODAS模式的三大服务对象。
DCMIP服务于企业决策。企业决策需要快速搜集最真实、全面的相关信息。这些信息包括城市的硬件与软件。DCMIP可以在最短时间内根据企业要求将其所需要的信息瞬间展示，帮助企业决策；同时还可以根据其选址要求，作图层叠加，条件最充分的区位在瞬间显示，为企业选址布局提供了最有效的信息帮助，将大幅度提升城市对企业的吸引力。
DCMIP服务于城市居民的日常生活。居民可以在平台上了解政府提供的各类服务，并在网上提出申请；居民发现任何身边的城市问题，也可以简单地运用“手指运动”要求政府解决；居民根据自己出行的需要，上网查询相关信息，包括咖啡店分布、健身房分布及预定情况乃至餐厅菜谱等，大大提高了居民的生活质量。
Citi-PODAS模式保障了中国城市运行管理现代化充要条件，也成为城市满足其顾客要求，从而促进顾客“以足投票”，提升竞争力的必要手段。在中国未来时期大力推广Citi-PODAS模式将极大地提升中国城市应对激烈的国际竞争的能力，加速中国与世界前沿城市管理对接，推动中国城市管理由传统走向现代。
收稿日期：2008-05-16 修回日期：2008-10-15
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