从接点治理到直接治理：乡村治理的逻辑转换
王 玲，余 培
(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)
摘 要： 税费改革之前，国家主要以乡村非正式权威力量和基层政权组织为中介实现对乡村社会的“接点治理”，但因其难以适应乡村社会的现代化变迁需要，乡村治理模式必须及时转型。农业税取消后，为维护农民权益，强化国家在乡村社会的基础性权力，国家改变治理策略，国家权力与农户直接对接的直接治理模式逐渐兴起，乡村治理实现了由接点治理到直接治理的逻辑转换。这一转换深刻影响了国家与乡村社会的关系，改变了基层政权的行为方式。由此，欲推动乡村治理转型、实现乡村振兴，需重塑乡村治理结构，将接点治理与国家政权建设结合起来，实现两者和谐共存。
关键词： 乡村治理；接点治理；直接治理
党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系[1]，乡村治理受到了党和国家的高度重视。2019年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步将实现乡村治理体系和治理能力的现代化作为乡村振兴的总体目标[2]，乡村社会的有效治理从政策体系到实践层面都受到了广泛关注。
从传统时期到税费改革前，国家充分利用乡村非正式权威力量和基层政权组织作为中介环节来实现资源汲取及对村庄的治理，属于接点治理。然而，税费改革及农业税的取消不仅使得国家与农民的关系发生了巨大变化，同时也深刻改变了乡村治理逻辑和面貌[3]。税费改革后，随着国家惠农资源的持续输入，资源支持型的乡村治理体制逐步形成。为了突破自传统社会以来各级代理人对国家权力的僭越及对资源的截留，国家需要将惠农资源真正发放到农民手中，这导致原来的接点治理机制展现出越来越大的局限性和不适应性。为加强政权建设，维护农民个体利益，在一些惠农事项的治理中，国家刻意绕开、回避或削弱乡村权力精英这一中间环节，试图建立与农民之间的直接、面对面的关系，实现对乡村社会的直接治理。这种治理方式是基层政权建设的应有之义，但基层政权组织在这一过程中被有意遮蔽，导致基层权力体系僵化，获取信息不对称，由此导致的乡村治理困境也逐渐显现。
测定方法：分别取0.1 mL样品溶液，加入3.9 mL ABTS+·工作液，混匀。混合液室温静置10 min，于波长734 nm处测定吸光度A1，以试样溶剂代替样品溶液测定空白吸光度A0，以磷酸盐缓冲液代替ABTS+·工作液测得吸光度A2，试验平行3次，VC做阳性对照。按照公式（5） 计算ABTS+·清除率。
一、接点治理：历史变迁中的乡村治理模式
中国乡村社会是建立在血缘、地缘基础上的村落共同体。在大国治理中，要治理如此广阔的地域并应对农村社会的复杂情况，国家需要借助各种乡村组织等中间层力量。接点治理是指国家依靠乡村非正式权威力量和基层政权组织等进行治理的方式，这些乡村组织在国家与社会之间形成了具有承启作用的“治理接点”。接点治理的实质即在国家与农民之间找到一个桥梁，以实现国家权力与乡村社会的有效对接。不同历史时期的接点治理呈现出不同的外在样态与运作模式，并深刻影响了国家与乡村社会关系。
4.培育投资顾问机构。专业投资顾问机构可以为不具备专业投资能力的个人提供专门指导。根据2016年年中统计，美国家庭中的80%通过专业投资机构(包括注册投资顾问、全服务经纪人、独立财务规划师、银行和储蓄机构代表、保险代理人以及会计师)购买基金。建议基金销售从经纪服务模式向客户需求服务模式转变，引进更多专业化的独立投资顾问公司、金融产品专业销售公司进入金融服务体系，实现服务主体的多元化。
(一)士绅社会：传统乡村的非正式接点治理
传统时期，国家行政系统对乡村关注的主要是赋税和治安，对偏远乡村社会的统治难以达至，正式权力止于县政，县级以下的乡村社会治理主要依靠乡绅或者宗族组织实现，由此形成了“皇权不下县”的治理格局。费孝通先生提出“双轨政治”来解释这一治理格局，他认为传统中国存在自上而下的皇权和自下而上的绅权和族权，它们相互平行、相互作用，因此中国传统政治结构是国家-士绅-农民的三层结构[4]。所谓士绅，是指介于地方行政官和个人或家族之间的地方精英，一般由科举落第或虽通过科考却没有官职的士人、家境殷实的地主或巨室、退休官员等组成。他们成为国家与农民之间的桥梁，在乡村社会中扮演承上启下的中介角色。宗族领袖是地方社会事务重要的组织者和动员者，处于社会分化状态中的宗族，其领袖具有权威性，在实践中他们更多地不是依靠正规的法律制度和官方组织，而是通过乡规民约对乡村社会进行治理。国家力量试图通过乡绅向乡村宗族社会渗透，士绅作为调节器，宗族既可以与国家政权保持一致，又可以在乡村社会中占据主导地位。士绅治理模式表明国家对乡村社会的管辖强度是十分微弱的，乡村社会中真正与官府打交道的是以乡绅为首的强大的地方精英群体，农民则处于国家间接统治和士绅直接领导的状况。传统国家权力正是依靠乡村非正式权威力量实现了对乡村社会的接点治理。
(二)政社合一：政权下沉中的正式接点治理
1949年后，新政权的建立使得传统的权力网络被打破，乡村非正式权威力量遭到严重冲击，士绅阶层最终走向解体。在此过程中，国家权力在组织网络、行政体制与军事暴力的配合下最终到达村庄一级，而它对乡村社会的治理仍然是通过正式的政权机器来实现的，并在国家政权建设进程中逐步演变为“三级所有，队为基础”的人民公社体制。国家要进行大规模的现代化建设，亟须向乡村社会汲取资源，这客观上要求国家实行集中式的治理模式。国家从乡村社会提取农业剩余用于工业化建设所需的资本积累，而农村集体经济组织掌握了大量的乡村社会生产、生活资源，因此国家政权建设任务必须借助乡村集体组织作为中介实现资源汲取，以推进国家的工业化和现代化。公社时期的乡村集体组织是由公社、生产大队与生产队组成的“政社合一”的政权单位与经济单元。作为国家在基层的代理人，它不仅需要完成为国家工业化积攒资金的艰巨任务，而且还承担着整合与建设农村社会的政治任务。在行政方面，公社既拥有中央赋予的管辖权力，又是经济生产单位，主要管辖本区域内的治安、教育、贸易等工作。在生产方面，生产队主要起到上传下达的作用，公社向各生产队下达有关生产活动的各项命令和任务，生产大队则对农业生产发挥计划化的指导管理功能，统筹农业生产大局，管理好生产队[5]。人民公社体制将原先分散独立的个体农户重新组织起来，使得国家权力的触角延伸至农民生产和生活方面。但这种权力的延伸只是相对的，因为人民公社时期国家并没有和农民建立直接的、面对面的关系，而是通过各级基层组织作为治理接点实现的。
(三)乡政村治：行政与自治的铰接
党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制替代了公社时期集中化的土地经营模式。随着人民公社的撤销，生产大队和生产队改为行政村，政经分离，共同生产与统一分配随之消解，之前国家通过人民公社与农民对接的体制已不复存在了[6]。为了适应农村经济体制改革需要，国家恢复了乡镇建制，上收体制性权力，乡镇成为国家的基层政权。同时，在村庄推行村民自治，行政与自治相互铰接，两者并行不悖，基层社会由此形成了“乡政村治”的治理格局，并使乡村治理的路径发生了改变：从制度层面上看，乡镇与村庄之间不再是上下级行政隶属关系，而是指导与被指导的关系；在村委会与村民的关系上，村民委员会作为基层群众自治组织，通过村规民约等非正式力量对村民进行管理、教育和约束；在国家与乡村社会的关系上，国家通过村级组织这个中间层来完成税费征收、计划生育等各项指标和任务[7]。此时以税费征收作为中介，在乡镇以下的村建立村民委员会，对本村事务行使自治权，国家与乡村社会的关系就此变为国家-村社-村民三者的关系，乡村社会的变通性与国家政策的普遍性之间出现张力，乡村治理的内容就此展开[8]。
二、接点治理的式微与乡村治理转型
所谓直接治理，是指以维护农民个体权益、强化国家在乡村社会的基础权力为目的，将国家权力直接对接农户的治理模式。直接治理是国家政权建设的题中之意，因为基层社会中存在的代理人体制容易在实践中产生治理偏差，这需要在国家与被治理对象之间建立起一种直接对应关系，因而它是基于特殊需要而建立起来的一种治理方式，在惠农时代的资源配置中具有特殊重要的意义。直接治理主要体现在以下几个方面：
(一)权威弱化：非正式精英的劣化与解体
其次，国家的各项惠农政策越来越倾向于维护农民利益，注重实现国家与乡村社会的直接对接。随着国家财政收入的日益充足，国家逐渐从单方面汲取农村资源向“多予少取放活”以及“工业反哺农业，城市支持农村”的政策转变。为了提高农民的经济收入和生活水平，保障和改善农村民生，国家不断完善强农惠民政策体系。在这一过程中，支农惠农专项资金主要由各行业部门直接存入农民的“一卡通”账户中，不再经过村干部这一中间环节，有效避免了资源分配中的截留和抵扣。各种惠农补贴资金如上调的农民基础养老金、农村双女户补贴、农资综合补贴、退耕还林补贴等资源直接配置到农民家户。其他惠农资源如农民工返乡创业补贴、农村房屋租赁补贴、新型农村合作医疗补助等，则由负责部门进行专项补贴，农民直接到相关部门办理手续，基层组织在其中仅起辅助与配合作用。
(二)结构失衡：乡村社会对国家整合的消解
人民公社时期，国家对农村的高强度渗透使传统乡村社会的内部结构和社会关系网络被打破，社会主义的公共生活和集体意识彻底改变了农民原有的生活方式，在一定程度上强化了国家对乡村社会的控制能力。然而，公社本身组织结构单薄，主要由民兵、大队、小队、农会等各种正式的和非正式的关系组成，普遍性的公共规则和公共机构难以得到建立，基层治理仍然存在非正式的治理技术的问题[9]。同时，生产大队和生产队不是正式的国家行政机关，数量庞大的生产大队和生产队干部难以被纳入国家的行政编制，其身份仍然是农民，在某种程度上扮演着“基层当家人”的角色。当国家利益与村社利益发生矛盾时，他们会在尽可能的条件下维护农民或者村庄的利益，从而对国家的政策造成潜在的侵害。因此，虽然国家努力将乡村社会纳入整合体系与建设框架之中，但最终并没有实现乡镇以下的行政化。在公社制度后期，在生产队中存在一种集体生存意识，这种集体生存意识发挥着推动生产队增加农业收入、激励农民增加农业劳动投入等积极作用，但这种作用却无形中削弱了国家在乡村社会的控制能力，是人民公社体制最终瓦解的内源性因素[10]。由此，在公社时期，乡村组织贯彻国家意志的能力得到了高度强化，但仍然无法屏蔽和遮盖乡村社会本身的利益和自主性，导致乡村政治结构严重失衡，并没有真正实现制度化的治理，乡村治理还需要在新的历史时期按照制度化的逻辑来进行重新塑造。
(三)政权内卷：基层代理人体制的失效
同时，社会流动与城镇化步伐的加快也使得乡村地方精英群体日益碎片化，破坏了乡村社会原有的稳定性。非正式的治理技术使得乡村治理问题日益凸显，再加上乡村组织赢利型运作模式的发展，预示着新中国成立以来在乡村社会延续多年的接点治理模式深陷困境。国家全面取消农业税减轻了农民的经济负担，同时也意味着乡村社会治理结构进入重大转型时期，由过去的“背靠背”模式向直接治理的“面对面”模式转换。国家依托于非正式权威力量和乡村组织进行的接点治理模式逐渐解体，而国家与农户直接对接的直接治理模式在乡村社会逐步体现出它的价值。
在税费时代，农民除缴纳农业税外，乡镇统筹、行政性收费等各项费用大大增加了农民负担，农业增产不增收，农业税费征收工作难以顺利开展。在实践中，农民通过上访和其他各种消极行为抵制税费，导致基层政权与农民之间的张力越来越难以弥合。这表明在国家政权建设过程中，由于基层代理人体制的失效，国家基础权力正在逐渐弱化。乡镇政府的财政主要是依靠地方工商税收和农业税收等维持运转，但乡镇权力过于集中，执行效率低下，引发农民的不满和抵触，农民政治参与行为消极，农村组织的发展十分有限，乡镇政府和农民组织的关系不和谐，国家对民众的动员能力下降[11]。再者，随着全能型政治体制的解体，国家权力逐步下放，乡村治理也面临着更为严峻的基层代理人监控难题。在实践中，乡村组织自主性不断扩张，开始结成乡村利益共同体共谋经营村庄公共资源，最终导致公共物品供给失效。农民生产生活所需的公共物品和公共服务得不到及时回应和妥善解决，酿发了诸多社会矛盾，导致乡村的治理生态遭受严重破坏，国家政权建设陷入了“内卷化”困境。
三、直接治理：惠农时代的乡村治理模式
上述例句中VP“崩溃、爆、晕、瞎”并不是表示真实的动作，形象地分别表示“累、可爱、辣、美”的程度到了极致。
目前，我国城市轨道交通建设方兴未艾，诸多城市如火如荼在繁华城区进行地铁建设。由于城市道路两侧建筑物密集，既有交通走廊和城市空间有限，在城市地铁建设中，经常会出现规划市政高架桥与规划地铁线路重合的情况。遇到这种情况时，常见的处理方式大致分为以下三种[3，5]：
20世纪90年代中期以后，城乡税制结构发展不协调，因农村税费分摊不合理导致农民负担沉重，基层社会出现结构性矛盾。为缓解农民税费压力，应对乡村治理危机，拉近干群之间的距离，增强农民对政府的信任，国家于2006年全面取消了农业税。农业税的取消推动了乡村治理的转型，期间国家由“取”转“予”的治理逻辑促使国家在惠农资源配置中建立与农民之间的直接联系，这也标志着以乡村组织和非正式权威力量为接点的治理模式的式微。
首先，规制与重塑乡村组织的权力。为了规范乡村组织行为、提高基层治理能力，国家力图加强法治建设和推广以服务为本的理念。法治建设的直接目的在于督促乡村干部严格依法办事，培养农民的法律意识，在法律的框架之下打造服务型政府。这要求乡村组织摒弃以往的强制性行政行为，以提供公共服务为乡村治理第一要务，实现政府和农民的良性对接。为此，国家开始以理清关系、精简机构、转变职能为改革目标，开展乡镇综合配套改革，以加强对乡村两级组织的约束。在乡镇一级，主要采取机构合并、定编定岗、缩减乡政编制、精简领导班子等方式进行改革，并且重新按照新标准配设乡村行政编制；在村庄一级，主要采取裁减村委会和村民小组的数量和组成人数、大规模合村并组、设定基层治理中的权责关系等方式进行改革。同时，为加强监督，强化乡镇部门垂直管理。乡镇的人事任免、行政编制、财政经费乃至资产配备均由上级垂直系统统一管理。垂直管理后，所涉及的行业管理内容由垂直系统独立开展，乡村组织的主导性作用弱化，组织能力下降，呈“辅助性”状态。
农业税取消后，乡村治理模式发生了巨大变化，基层政权被剥夺了征收农业税费的权力。为缓解乡镇财政压力，加强国家政权建设，国家开始转变乡村治理思路，用中央财政转移支付取代向农民征收税费，并实施以“工业反哺农业”“城市反哺农村”的发展战略，逐步向乡村输入资源。于是，国家的惠农政策支持体系逐步完善，并发展为以精准扶贫和乡村振兴为内容的连续性战略规划。在治理实践中，粮食直补、新农合、低保、退耕还林补贴等惠农政策直达乡村社会，实现了国家与农户的直接对接。由此，乡村治理由税费时代进入了支农惠农时代，治理模式由接点治理转变为直接治理。
Combining the mathematical model defined by Eqs.(1)–(3),the transfer function of the hydraulic section is
中国现代化进程的启动和加快，使得乡村社会内部结构发生了变化。一方面，传统乡村精英的劣化趋势日益明显。在乡村伦理道德权威不断蜕化的过程中，士绅阶层失去道德约束变为土豪劣绅，逐步由传统的“保护型经纪”转变为“赢利型经纪”。最终，士绅阶层作为乡村社会与国家联结的桥梁作用不断弱化甚至丧失，农村社会的内聚力和自主性受到了极大损害，整个乡村社会的离散化困境变得更加严重。另一方面，乡村精英的城市化步伐大大加快。乡村精英在乡村社会扮演了农村调节器、稳控器的角色，但随着工业化进程和社会流动性的加快，城乡差距进一步拉大，城乡二元结构矛盾更加突出。随着新学教育的发展、价值取向的变化以及西方文化的影响，他们逐渐减少对乡村事务的参与，大部分乡村精英展现出日益浓厚的“离乡进城”趋向，他们更多地进入城市转化为市民，进一步加剧了乡村内生权威的流失。城市对乡村在经济和文化的侵蚀加快了乡村精英阶层向城市流动的步伐，乡村权威道德的劣化使得以士绅作为中间层的治理模式逐步式微，而作为国家和乡村社会之间纽带的士绅阶层也最终瓦解。
再次，市场化的运行方式越来越深地嵌入到农村基层治理机制之中，项目成为一种经营性行为，具有一套严格的申请批复、实施验收的技术性管理手段[12]。要实现农村发展战略和规划，国家主要借助项目资源来满足农村公共物品供给的需求，利用市场原则来运转乡村的集体性项目资源，并动员政府、社会和市场力量等多个主体组成乡村利益共同体，以获取更多的项目资源[13]。国家通过自上而下“发包”的方式向农村输入项目进行农村基础设施建设，并由村庄和乡镇分别向上级申请项目资金。在项目供给方面，例如修建乡村道路，县域对各种项目资源进行“打包”，拥有资源的支配权，由相关单位统一招标，工程队直接跟相关政府部门算账，而村级组织对项目的内容与执行没有决定的权力，仅在一些操作环节做一些从属性的工作。
由此，在惠农资源配置中，国家意识到乡村组织可能会因代理人体制的缺陷而产生各种赢利性行为，会在国家和农民之间形成遮蔽。为破除这种潜在的问题，国家通过绕开、回避或削弱乡村权力的方式，试图建立与农民之间直接的、面对面的关系，并运用法治化、技术化、规范化的方式制约乡村权力并形塑乡村社会，全面加强了国家在乡村场域中的作用和地位，从而实现国家对乡村社会的直接治理。
四、结论与展望
国家推动的乡村治理转型旨在维护农民权益，强化国家在乡村社会的基础权力，但这在一定程度上刻意避开了基层代理人，弱化了基层组织体系的权力，导致乡村基层组织在治理实践中处于被动和尴尬的地位。国家的直接治理并未如所期待的那样朝向公共服务型政府、社会和谐互动的方向发展，反而导致了乡村治理内卷化，进一步加深了基层社会的治理困境。
在惠农时代，国家向乡村输入资源时绕过乡村基层组织而直接对接农户，增强了农民对国家的政治认同。但这一举措却无意中削弱了基层政权的治理权能，降低了农民对基层政权的信任，基层政权由“汲取型政权”转变为“悬浮型政权”，脱离了与乡村社会的关联[14]。加之基层政权对农村社会实际控制力的弱化，导致基层治理低效，很大程度上造成了乡村社会调控和治理的真空。例如，基层政府治理自主性下降，国家支持农民的政策效应降低，使得农村公共产品供给陷入困境，一旦遭遇信任危机，可能导致农村社会凋敝。同时，国家资源下乡促使乡村社会聚积起大量资本，诱使“乡村混混”这一灰色群体进入农村。基层政权“悬浮”、乡村社会秩序混乱和财政资源匮乏等因素使基层政权组织权威性资源流失，无法积聚和重塑进取性的乡村治理力量，反而与乡村混混谋利冲动不谋而合，形成新型乡村利益共同体，通过搭便车等方式共同汲取下乡资源和分割地方发展成果[15]
乡村社会事务具有变通性、乡土性和非量化的特质。国家政权直接对接农户并完全取代基层组织并不一定能实现治理的平稳过渡，过度张扬只能导致异化。因此，我们应该在对乡村社会性质深入把握的基础上探讨乡村社会的有效治理，因地制宜管理村庄公共事务，将接点治理和国家政权建设结合起来，实现两者和谐共存。一方面，加强对基层政权的有效监控和制度建设，通过建立完善的基层组织体系，重塑基层政府的治理主体性，培育社会的公共性，并让普通民众参与和监督，使基层组织成为农民利益的实际维护者和反映者。另一方面，应该借助国家权力的下渗来优化国家政权建设的基础，一是运用政策创新，推动公共财政向农村倾斜，加大乡村资源输入力度，倒逼乡村治理体系和治理机制不断完善；二是通过治理创新和制度创新，创造与乡村社会有机联结的基层治理机制，增强基层政权的民众认可度，以实现乡村社会的善治与治理现代化。
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》指出要大力推进高等学校创业教育工作。国务院办公厅2015年出台的《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》中也明确要求：“把深化高校创新创业教育改革作为推进高等教育综合改革的突破口，树立先进的创新创业教育理念。”面对国家教育发展战略部署和经济社会发展的新需求，创新创业教育已经成为高等教育发展的新趋势和新潮流，如何培养创新型人才，已成为高等院校的重要任务[1]。
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From Contact Governance to Direct Governance :Logical Transition of Rural Governance
WANG Ling，YU Pei
(School of Management, China West Normal University, Nanchong，Sichuan 637009，China)
Abstract : Before the reform of taxes and fees, the state mainly relied on the informal authority of the villages and the grassroots political organizations to realize the"contact management" of rural society, which must be transformed in time because it is difficult to adapt to the modernization needs of rural society. After the abolition of agricultural taxes, the state changed its governance strategy, and the model of direct governance of state power directly to the farmers is gradually emerging. This transformation from contact governance to direct governance has profoundly affected the relationship between the state and the rural society, and changed the logic of the behavior of the grassroots government. Therefore, it is necessary to reshape the rural governance structure, combine and achieve the harmonious coexistence of the two.
Key words ： Rural governance;contact governance; direct governance
中图分类号： D422.6；D616
文献标志码： A
文章编号： 1006-4702(2019)05-0037-07
收稿日期： 2019-09-01
基金项目： 教育部人文社会科学研究西部和边疆地区青年基金项目(15XJC810005)
作者简介： 王玲，女，西华师范大学管理学院副教授，法学博士。
(责任编辑：张建蓉)
标签：乡村治理论文; 接点治理论文; 直接治理论文; 西华师范大学管理学院论文;