危机缓和：一种前瞻性的危机管理行动，本文主要内容关键词为：危机论文,前瞻性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从某种意义上说，危机与灾难是人类生产与社会生活中的一部分。自然灾害与人类活动造成的种种灾难往往给整个社会带来巨大的损失，而面对种种祸及大众的危机，单个个人的力量是微不足道的；人类只能依靠组织化的力量才能有效地抗击与回应危机与灾难。因此，危机的治理理所当然是重要的公共事务，作为公共事务主要管理者的政府必然要担当起应对、治理各种危机的重任。公共危机管理是现代政府的重要职责之一。任何危机的产生、爆发、结束与再生都遵循某一时间序列不断循环往复，针对“对手”的这一特性，公共危机管理必然以“循环”的形态出现。与危机做斗争，仅仅冀望于在某个点上“毕功于一役”是不现实的；成熟的公共危机管理模式必然是一个连续的管理循环。依据美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的成功实践经验，完整的公共危机管理体系通常由危机缓和（mitigation）、危机准备（preparedness）、危机回应（response）、危机恢复（recovery）四部分组成；其中，危机缓和是一种前瞻性的新型危机管理行动。
一、危机缓和的内涵
危机缓和意味着在某一危机事件发生之前采取多种措施以防止危机的爆发或消减危机爆发时对自然、社会以及公民个人的有害影响。简单言之，危机缓和意味着在危机发生之前遏止或遏制危机。在任意一个相对独立的危机管理链中，危机缓和处于整个危机管理时间序列的首位，是整个危机管理过程的开端，是危机准备、危机回应与危机恢复的基础。
危机缓和这一特殊的公共危机管理行为具有三方面特殊的内涵。首先，从行为时间上看，危机缓和发生在危机发生之前。危机缓和包含着危机预防（prevent）的蕴涵，危机缓和意味着公共危机管理主体在公共危机形成或爆发之前就已经采取相关行动与措施，而并非在危机产生之后才实施应对举措；危机缓和是建立在某种合理预期基础之上的前瞻性的主动行为，而不是被动的、反应性的行动。其次，从行为目标上看，危机缓和具有高、低两个层次上的目标。国际卫生组织（WHO）在一份报告所述，“主要的”（primary）危机缓和是减少灾难的出现（presence），而“次要的”（secondary）危机缓和消减灾难的影响（effect）i[i]。危机缓和的高层次目标是在危机形成之前消除危机，彻底避免发生自然或非自然灾难，将危机“扼杀于摇篮之中”；危机缓和的低层次目标是在危机爆发之前提高整个社会的抵抗能力，以便在危机真正来到的时候尽可能地降低损失。第三，从行为内容上看，危机缓和意味着一整套相关的行动“集合”。联合国开放计划署（UNDP）将危机缓和这一术语界定为“在危机发生之前减缓危机影响的所有行动”ii[ii]，并认为危机缓和包括危机准备与长期的危机减缓措施；UNDP对危机缓和的界定略显宽泛，但的确客观地反映了世界各国在公共危机管理实践中进行危机缓和的现状。从战略性的规划调整到具体的技术性措施，从经济结构、行政组织内的变革到建筑标准、卫生设施的改良，危机缓和的内容十分广泛、丰富；危机缓和不是公共危机管理主体做出的某项政策或某个行动，而是复杂的“政策套餐”或行动集合。
二、危机缓和的必要性与可能性
公共危机管理的历史并不算短，危机缓和受到各国政府重视的时间却并不长。即使是在美国、加拿大等危机管理实践较为成熟的国家，危机缓和这一特殊管理模式得到广泛认同还只是20世纪90年代的事情。iii[iii]近10年来，危机缓和的重要性才得到充分的彰显；这是公共危机危害性日益扩大与人类认识和控制危机的能力不断增长两大趋势共同作用的结果。
公共危机危害性的日益扩大决定了危机缓和的必要性。无论是洪水、飓风、水灾、传染病等自然灾害还是大工业发展带来的“技术性灾难”，公共危机的形式随着现代社会经济的发展越来越趋于多样化，而其对人类生命、健康以及社会有机体正常运转所造成的危害程度也越来越大；正如有的研究者所指出的那样：一方面，科技水平日益高速度发展，另一方面，灾害与危机对社会的损害越来越强烈，这是现代社会的悖论（paradox），iv[iv]面对烈度与日俱增的公共危机，在传统的危机应对措施难有作为的情况下，公共危机管理者必须学习在危机爆发之前“先发制人”，采取多种措施避免或延缓危机的发生，提前做好防范危机的准备，以降低公共危机对个人与社会的损害。
更为重要的是，人类认识和控制危机能力的不断增长使危机缓和成为可能。危机对人类社会的破坏作用是巨大的；但危机并非不可抵御。危机的起始、形成与爆发都是遵循一定客观规律且能够为人们所认识的。有的研究者指出：“严格地说，一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。”v[v]人类既然可以是危机的制造者，也自然可能成为危机的有效防范者与消除者。随着人类社会的进步与发展，人类认识危机和控制危机的能力得到不断增长，并且增长的加速度越来越快。进入21世纪，人类对于公共危机的预测能力、预防能力与抵抗能力都得到前所未有的提高。在不少领域，人类已经具备了在危机发生之前就防患于未然的能力。实践证明，人类至少可以在为数不少的领域成功地实施危机缓和行动，21世纪的公共危机管理者已经具备了危机缓和的知识与技能。
三、危机缓和的特性
危机缓和意味着在危机真正爆发之前预先消减危机的影响，与公共危机管理循环中的其它环节相比，危机缓和具有前瞻性、宏观性、持续性与多样性的基本特征。
1.前瞻性（proactive）。危机缓和的前瞻性意味着先发制人地提前行动以对付预期的困难。前瞻性是危机缓和最重要的特征。传统的危机管理模式往往是反应性的（reactive），即通常是危机爆发之后的回应与处理：而危机缓和则意味着依据相关知识与经验，在危机爆发之前预先采取措施，抑制危机的形成，减缓危机的不良后果，这与传统危机管理的反应性特征恰恰相反。简言之，危机缓和强调的是未雨绸缪与防患于未然，是一种富有前瞻性的管理模式。
2.宏观性（macroscopic）。宏观性是危机缓和的另一重要特性。公共危机产生的根源往往存在于宏观性的制度、规则体系之中；即使是自然灾害，其发生源头也往往与人类不适当的生产方式与经济结构相关；期望消除或控制危机的发生，必须从宏观入手。各国的公共危机管理实践表明，危机缓和更多体现为通过调整国民经济、政府管理体系、社会机制等宏观构架，改变人类不合理的生产方式与生活方式，以此实现减缓危机的目标。
3.多样性（comprehensive）。危机缓和不是某种单一的措施或政策。人类面临着众多不同的公共危机与灾难，这决定了危机缓和必然具有多样性的特征。公共危机管理者需要用不同的危机缓和行为预防与控制不同类型危机的爆发，危机缓和既包括调整国民经济结构的经济性活动，又有加强社区抗风险能力建设的社会性行为，既关注设定安全标准之类的技术性措施，又重视机构改革等组织与制度建设工程。随着危机缓和在公共危机管理中重要性的日益突出，危机缓和的内容与形式也越来越丰富多样。
4.持续性（sustaning）。加拿大政府的一份报告将危机缓和定义为减缓与消除危机长期影响与风险的持续性行为，vi[vi]这揭示出了危机缓和的另一重要特征。绝大多数危机或灾害都不是“突如其来”的，危机从萌生到爆发都经历了一个过程；同时，危机与灾难往往此起彼伏，一个危机的结束往往意味着另一种危机的萌生。因此，危机缓和必然是危机管理者必须长期予以关注的活动，危机缓和理应成为公共危机管理中的常规行为。
四、危机缓和的项目与措施
美国前总统克林顿曾经指出：“危机缓和意在降低风险与减少危机影响，这一雄心勃勃的大胆构想有可能获得巨大的收益。”越来越多的政治家与研究者认识到了危机缓和在危机管理循环中的特有地位。在各国的公共危机管理实践中，成功的危机缓和项目与措施为数不少。为了有效地预先防控危机，人们创造出了多种多样的具体危机缓和措施。在各国的危机管理实践中，具体的危机缓和项目与措施数量繁多、类型复杂，且有与日俱增的趋向。面对着如此庞大的危机缓和措施清单，UNDP做了比较科学与清晰的分类，其将危机缓和措施分为组织制度建设、自然规划、设计与工程、经济性措施与社会性措施五类。vii[vii]
1.组织制度建设措施（organizational and institutional measure）。危机缓和目标的实现必须依托于一定的组织制度平台。组织制度建设措施意味着两方面的涵义：一方面，危机管理者必须在危机发生之前就创建或确定担负消除与减缓危机职责的组织机构；另一方面，危机管理者必须创制一定的规则体系，以长期规范危机缓和行为，使危机缓和过程具有稳定性与可预见性。
2.自然规划措施（physical planning measure）。自然规划措施主要适用于基础设施、城乡规划、土地使用中的危机缓和。广义上的自然规划措施应该有两方面的涵义：第一层涵义是消极意义上的，这一层次上的自然规划措施的重点是对危机高发地区的辩认与回避，其主旨是降低社会、组织与个人的脆弱性，属于消极的危机缓和措施；第二层涵义是积极意义上的，即通过合理、科学的规划与使用资源并改造环境，改善危机发生地区的自然、人文状况，最终降低危机与灾难爆发的可能性，这种自然规划措施属于积极的危机缓和措施。
3.设计与工程措施（engineering and construction measure）。危机缓和中的设计与工程措施有两方面内涵：一方面是指通过改良普通建筑、基础设施以及其它硬件设施的设计、结构与质量，以提高其抵抗危机与灾难破坏的能力；另一方面又指直接设计、建设专门用于预防与抵御危机的硬件设施，如建立堤坝、水库等防洪工程设施。设计与工程设施主要属于消极的危机缓和措施，其主旨在于降低社会的脆弱性，提高各种硬件设施设备的抗风险能力。
4.经济性措施（economic measure）。危机缓和中的经济性措施也有两方面的涵义：广义上的经济性措施主要是指危机管理者通过调整宏观的经济结构，改进经济发展战略，促进经济结构的优化与经济体系的良性运转，以降低危机可能对经济发展造成的危害；狭义上的经济性措施则主要指危机管理者运用财政工具，提高危机承受者的抗风险能力，以缓解危机可能造成的不良影响。
5.社会性措施（societal measure）。危机缓和不仅仅是政府行为，危机缓和的行为主体并非仅仅是政府机构。从严格意义上讲，全社会都是危机管理的利益相关者；因此，有效的危机缓和自然离不开全社会各方力量的聚合与参与。危机缓和的社会性措施就是指旨在推进社会公众参与危机缓和过程的具体活动。危机缓和的社会性措施主要有三种类型：一是创建以危机缓和为目的的非政府组织（NGO）网络，二是建立社区基础的危机缓和机制，三是通过对公众的教育与训练创造“安全文化”（safe culture）。
五、危机缓和的基本过程
危机缓和是复杂的行动集合，同时又是一个连续的、遵循一定顺序的行为过程。尽管危机缓和措施与行动千差万别；但从众多的危机缓和实践情况来看，危机缓和的基本过程都是趋于一致的。一般说来，危机缓和的基本过程包括四个组成部分：危机确定与风险评估、危机缓和计划、危机缓和执行与危机缓和评估。
1.危机确定与评估。联合国开发计划署在一份报告中将危机确定与风险评估当作危机缓和的最关键性部分；笔者认为，不管危机确定与风险评估是否是最关键部分，至少是危机缓和的首要步骤。危机确定与评估的内容至少包括三个方面：第一，界定危机性质，即必须明确将要发生什么样的灾难与危机，导致灾难的可能原因是什么，以及发生灾难与危机的可能性有多大；第二，评估危机影响，即必须对潜在灾难和危机的预期影响进行预先评估，在危机真正爆发前测定危害的广度与强度；第三，评估脆弱性，即必须评估危机承受者的抵御能力，抵御能力越强，则脆弱性越低，反之则脆弱性越高，最终确定最大风险因素（element most at risk）——危机影响评估与脆弱性评估又共同构成了危机风险评估。谚曰：“知己知彼，百战不殆”。通过危机确定与评估，公共危机管理者能够清晰地了解危机缓和的标靶，以便制定与实施危机缓和计划。
2.危机缓和计划。危机缓和计划指的是公共危机管理者在危机爆发之前，以危机确定与评估为基础，对危机缓和具体项目、措施以及相应资源进行设计与安排，最终形成一定的行动方略与政策规划；危机缓和计划的产出通常有两类：一是短期的危机缓和规划，另外就是综合性、宏观性的危机缓和战略。危机缓和计划为整个危机缓和过程确定方向、确立规则、提供具体的行动方案与操作规程，良好的危机缓和计划有助于降低整个危机缓和行动过程的不确定性，促使危机缓和活动在不确定的环境下取得预期的收效。危机缓和计划是危机缓和执行过程的依据与前提，并且催生了一种风险基础的发展路径（riskbased approach to develop）viii[viii]，以推进人类社会在抗拒危机的同时实现持续性发展。
3.危机缓和执行。危机缓和执行通常指的是危机管理者依据危机缓和计划，直接采取具体措施与行动，以预防危机或提前控制危机潜在影响的过程。危机缓和执行是危机缓和计划的具体操作，是整个危机缓和过程的主体部分。公共危机管理者期望在危机发生之前消除危机隐患或控制危机影响，通常需要从两方面入手；一是采取措施杜绝产生危机的源头，二是增强个人与社会抗御危机的能力，这便是危机缓和执行的两大基本内容。成功的危机缓和执行需要依靠众多组织与个人的共同努力，以及众多资源的投入与相关知识的储备。实践证明，许多本不是“突如其来”的灾难给公民与社会造成巨大的损失，并非因为人们对潜在的危机浑然不觉，也不是因为事先没有做规划与部署，而原因往往是所谓的“执行难”。
4.危机缓和评估。危机缓和评估意味着对危机缓和执行结果及其影响进行检测、估计与评价，最终对危机缓和的结果做出结论。危机缓和首先是一种结果导向的管理行为；在投入了各种资源、实施了各种战略措施之后，能否真正预防危机或减轻危机对社会的危害，这是公共危机管理者最关心的问题。危机缓和评估意味着测定实施危机缓和行动之后，危机爆发的概率与危机对人类生命健康、社会经济等方面造成的实际危害，以确定危机缓和行为是否真正实现了预防与控制危机的目标。
六、危机缓和的效用与发展趋势
从被动的危机回应到富有前瞻性的危机缓和，这是20世纪末以来公共危机管理的变革趋势。事实证明，危机缓和的广泛应用的确对于预防与控制公共危机起到了相当重要的作用。美国华盛顿紧急事件管理局曾经总结了危机缓和对于社会的七大好处：挽救生命与保护财产，危机缓和能够预先防控危机与灾难，减少不必要的人员伤亡与财产损失；降低面对未来灾难的脆弱性，持续的危机缓和可以增强社会抵御危机灾害的能力，获得长期的安全收益；积累灾后资金，危机缓和能够在危机发生之前就预先做好资金方面的准备，以便在危机发生之时提供资金支持；加速危机恢复与重建，危机缓和即使不能避免危机的爆发，也能够在危机发生之后加快应对与恢复的速度；明确社会责任归属，危机缓和有助于明确社会对其公民生命、健康、财产诸方面的责任；促进公众参与决策，危机缓和战略的形成过程有利于社会公众的交流与合作；危机缓和还能够让官员了解公共危机，增强公共危机管理意识与知识水平。ix[ix]危机缓和之所以在全世界范围内得到广泛应用，最重要的原因在于危机缓和的确是一种积极有效的危机管理行为。危机缓和的效用主要体现在以下几个方面。
1.避免危机。危机缓和蕴涵着危机预防的涵义，即意味着在危机与灾难产生之前采取一定措施与行动，预先杜绝危机萌生与爆发的可能性。公共危机管理者在危机产生之前实施危机缓和行为，最关键性的作用就是通过对人们生产方式与生活方式的调整，在一定程度上消除萌生危机的源头，防止危机与灾难的出现。随着人类自身知识水平与实践能力的增长，越来越多的危机与灾难可以得到有效的预防。当代的危机管理实践证明，尽管囿于知识与能力的限度，危机缓和行为不能成功地预防所有危机；但在为数不少的领域内，有效的危机缓和行动的确可以防止部分危机的萌生与爆发。
2.增强抗危机能力。危机在某种意义上讲也是人类社会发展的常态，至少基于目前人类的知识水平，危机与灾难不可能完全得到消除。公共危机管理者虽然不能通过危机缓和避免所有的危机，但依然可以通过危机缓和在危机爆发之前增强公民与社会的抗危机能力。从各国危机缓和实践中可以看到，相当一部分危机缓和措施的主旨都是为了增强个人、社区以至于整个社会抗御危机的能力。危机缓和通过对社会经济结构、政府管理体制、社会组织体系、社会心理状况的调整，降低了整个社会面对灾难的脆弱性，增强了社会的总体防御能力；因此，危机缓和不但能够减缓某次危机与灾难的危害性影响，而且能够在相当长的时期内减轻多种危机与灾难对人们与社会的损害。
3.降低损失。危机缓和的作用不仅是长期性的，降低危机造成的生命、财产损失是危机缓和的直接效用。无论自然还是非自然的灾难，其最严重的后果就是造成人员伤亡与财产损失；降低生命与财产损失无疑是公共危机管理的最直接目的。危机管理者通过危机缓和能够预先使公民与社会做好抵御危机的准备，并且提前为危机回应与危机恢复打下基础，最终抵消危机的部分危害性后果。
4.减少危机管理成本。公共危机管理作为公共管理的内容之一，同样必须遵循管理的基本原则；高质量的公共危机管理意味着管理的低成本与高收益。有效的危机缓和则往往是一种低成本、高回报率的“投资”。公共危机管理者们发现，在危机爆发之前采取措施预防与控制危机的管理成本往往小于危机爆发之后再进行应对的管理成本；同时，投资于危机缓和阶段的结果往往是危机回应与危机恢复阶段的开支大大降低。近20年来，各国政府既要致力于进行有效的公共危机管理，又必须面对难以应付的财政负担；因此，能够切实减少危机管理成本的危机缓和理所当然地受到各国公共危机管理者的青睐。
近十几年来，越来越多的研究者们相信，危机缓和能够在很大程度上杜绝某些危机与灾难的发生，或是有效地降低危机与灾难给公民、社会、自然环境带来的损害。从20世纪后20年到21世纪伊始，在许多国家的公共危机管理实践中，危机缓和成为管理者关注的焦点之一。危机缓和在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等许多国家的公共危机管理实践中得到了广泛的应用。新世纪之初，世界范围内的危机缓和实践呈现出几个趋向。
首先，危机缓和趋向常规化。危机缓和作为公共危机管理的一个重要环节，已经逐步被整合到各国政府的公共管理体系之中；危机缓和不再是临时性的措施，而成为政府常规公共管理的组成部分。危机缓和的常规化趋向主要表现在两个方面：一是危机缓和法制化，不少国家的政府都出台了相关的缓和法，并以此作为指导与规范公共危机缓和行动的法律依据，使危机缓和具有稳定性与可预期性；二是各国政府组建长期存在的专门机构或团队承担危机缓和的领导与协调工作，使危机缓和行动具有连续性与日常性。
其次，危机缓和趋向战略化。危机缓和已经不再是某一地区或某一部门的措施与行动，而成为关系一国之发展的战略行为。许多国家的公共危机管理者都致力于构建全国性的危机缓和战略，如澳大利亚政府于1996年由国家危机管理委员会（The National Emergency Management Committee）建立全国性的危机缓和战略框架以消减危机与灾害对个人、社会、经济与环境的影响。
第三，危机缓和趋向全面化。危机缓和应用的领域越来越广泛，随着人们对危机性质的认识水平不断提高，公共危机管理者在越来越多的领域里开始进行有效的危机缓和行动；无论是地震、火山爆发、飓风、旱灾、洪水还是人为的恐怖活动、技术灾难，危机缓和都有用武之地。
危机缓和、危机准备、危机回应与危机恢复共同构建了公共危机管理循环，其中危机缓和是公共危机管理循环的基础环节。危机缓和为危机准备、危机回应与危机恢复奠定了基础、创造了有利条件、提供了必要的资源与知识支持，有效的危机缓和能够促进危机准备、危机回应与危机恢复的顺利进行。简单言之，有效的危机缓和往往是成功的公共危机管理的基石。危机缓和作为一种新型的前瞻性危机管理行为，同样是中国危机管理实践的参照模式。