论我国再贷款制度的变迁及其金融稳定功能的拓展，本文主要内容关键词为：稳定论文,制度论文,功能论文,论我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前一段时期以来，国内外央行再贷款和最后贷款人制度在经济金融运行中的作用日渐显现，但也备受关注和议论。不论是新兴市场国家还是发达市场经济国家，当金融业出现剧烈动荡并有可能影响到市场稳定时，以央行为代表的政府部门均会采取措施给予救助或支持，并全力维护整个金融市场的稳定，这是市场经济国家中市场和政府这两只“手”共同作用的结果。三、四年前，我国股市处于低潮，大批证券公司破产倒闭和信托机构清理整顿，央行不得不参与到机构救助和破产机构的债务清偿中来；而最近两年，美国爆发严重的次贷危机，以“房利美”和“房地美”为代表的抵押贷款机构出现经营困难，一批储蓄银行倒闭，雷曼兄弟破产，金融体系面临剧烈冲击，美联储和财政部不得不出资给予救助，西欧各国央行也不得不参与到问题机构的救助。因此，本文在借鉴国外经验的同时，着重对我国央行再贷款制度进行回顾和总结，分析当前再贷款制度及其功能定位存在的主要问题，在此基础上，进一步提出完善和拓展再贷款制度及其功能的政策建议，以充分发挥好最后贷款人职能的金融稳定作用。
一、我国央行再贷款制度变迁的回顾及现状
一是对国有商业银行的再贷款大大减少了，再贷款调控基础货币的功能降低。央行对商业银行的贷款从1994年的9626亿元减少到2001年不足2000亿元。
二是对政策性银行(主要是农发行)的再贷款迅速增加，呈现出政策性金融的职能定位。从1994年的不足1000亿元增加到1997年的8167.5亿元，占基础货币的27.39％，1997年以后比重虽略有下降，但也保持20％左右。
三是再贷款开始全面充当“最后贷款人”的角色。1.央行通过地方商业银行向地方政府再贷款。据统计，1998年以来，在对中小金融机构进行市场整顿或市场退出时，各地方政府以财政担保借了1411亿元央行再贷款。2.央行为冲销国有商业银行的呆账而给资产管理公司的再贷款。据统计，央行发放给四大资产管理公司用于剥离国有商业银行不良资产的再贷款，已经达到1.2万亿元，属央行再贷款中最大的一部分。3.央行因证券公司被关闭或托管而发放的再贷款。据统计，2002年至今，先后有鞍山证券、南方证券等10多家证券公司被关闭或托管，央行发放了近300亿元再贷款，用于弥补巨额亏损、违规挪用客户保证金窟窿和兑付个人债务。2005年又发放了100亿元再贷款，作为证券投资者保护基金的启动资金。4.央行为金融改革与稳定所支付的成本——“花钱买机制”。对中行、建行及工行共600亿美元外汇注资，以及为推进农信社改革发行的1680亿元央行票据。
二、当前央行再贷款制度存在主要问题
(一)再贷款的政策性金融角色与货币政策的冲突
如前所述，从基础货币的构成看，近10年来央行再贷款的政策性金融一直占有相当的比重，一直维持在20％左右。主要是为农业发展银行所需粮棉收购提供资金。这部分政策性资金在短期内回收具有很大的难度，即具有显著的刚性特征。1995～1997年期间是我国外汇储备大增，外汇占款大量投放(1994～1997年外汇储备和外汇占款分别增加3740.51亿元、2292.65亿元、2804.23亿元和3070.62亿元)造成货币供应量过快增长(1995～1997年基础货币增加额分别为3604亿元、6147亿元和3805亿元)的时期，同时也是国家实施“适度从紧”的货币政策、大量收回金融机构贷款或采用其他选择性的工具收缩银根的年份，但央行对占基础货币20％的政策性再贷款几乎不可调控，束手无策，从而大大缩小了货币政策操作的空间，影响了整个宏观调控的效果(戴相龙，1999；谢平，2000)。
(二)“最后贷款人”角色与货币政策的冲突
从理论上说，“最后贷款人”职能是央行作为货币发行银行的一项特殊功能，它的作用是防止银行危机，维护金融稳定的最后一道安全闸门。但这职能本身却不属于货币政策的范畴。自1998年以来，央行再贷款充当“最后贷款人”角色主要是基于当时通货紧缩的宏观环境，以及处理大量中小金融机构支付危机，防范亚洲金融危机在我国的重演考虑的，通过“最后贷款人”职能投放基础货币，实际上是把那些金融机构的不良贷款“货币化”，以缓解其他货币政策工具的有限性，这便产生极大的角色冲突(谢平，2000)。并且，从长期来看，存在很大隐患。首先，这些数量过大的被动放出的再贷款会导致贷款不能迅速回收，甚至根本无法收回，从而就没有反向调控的作用，这会给今后货币政策造成被动。其次，再贷款利率低、期限长，如果按现在利率水平把长期利率都锁在过低水平上，容易造成很大的套利行为，扰乱货币市场利率，将给货币政策实施带来不利影响。最后，容易造成地方政府和中小金融机构的“道德风险”，从而丧失“最后贷款人”真正的功效。
(三)向证券公司再贷款的合理性与金融稳定的法定职能“冲突”
根据新“人行法”规定，人民银行负有防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定的职责。在证券业全行业亏损，以及证券投资者保护基金制度尚未建立的背景下，从防范整个证券行业和其他金融机构、企业的破产风险和维护社会稳定的角度出发，央行对暂时流动性困难而经营基本正常的证券公司提供再贷款，进行事前干预，有一定的合理性。
但是，央行最后贷款人制度往往是指针对银行机构的危机处理而言的。同时“人行法”又规定，除国务院决定外，人民银行不得向非银行金融机构提供贷款。也就是说，央行向证券公司提供再贷款，只能是作为例外存在。目前涉及再贷款的具体政策和制度，贷款主体均不包括证券公司。一般认为，只有当非银行金融机构的流动性困难可能导致系统性金融风险时才可以由央行提供再贷款支持。有研究表明，早在一年以前，各家商业银行在货币市场上就已经逐步与某些信誉不佳、违规操作的证券公司断绝了资金往来，所谓证券公司问题可能带来“全局性”金融风潮缺乏证据支撑(陆磊，2005)。有数据显示，截至2005年5月，证券公司在银行间拆借市场的金额为60亿元左右，向银行股票质押贷款余额接近200亿元，整个证券行业的负债还不到260亿元，这与年初央行公布的2005年信贷规模2.5万亿元相比，几乎可以忽略不计(莫非，2005)。这样，个别证券公司的风险乃至整个证券业的风险不会传递给银行业。因此，如果对证券公司的流动性困难不加区分均予以再贷款救助，则无法实现央行金融稳定制度的设计初衷，甚至会引发道德风险。
(四)制度性缺陷、体制性不足与“最后贷款人”功能有效性的冲突
再贷款制度在执行最后贷款人功能上所存在的缺陷，主要表现：
一是救助标准不明确，导致大量的最后贷款资金沉淀。事实上，中央银行不仅向出现暂时流动性不足的金融机构提供援助，还被动向出现清偿危机的金融机构提供同样的救助，甚至包括一些非法金融机构。二是由于存款保险制度等金融安全网不健全，维护金融稳定的重担还压在央行肩上，政府部门慷慨使用央行再贷款资金，央行再贷款被动成为问题金融机构的第一救助贷款手段，造成最后贷款资金过度使用。三是最后贷款的期限过长、利率过低、条件相对宽松，不尽合理，影响最后贷款的安全与效率。四是最后贷款人的独立性不够。人民银行并非完全意义上的最后贷款人，只对部分金融机构有紧急贷款审批权限。而为处置金融风险和涉及国家重大政策调整等特定用途和目的的“特种贷款”，以及向非特定的非银行金融机构发放的贷款必须经国务院批准或决定。再贷款的申请就是地方政府与中央政府、证监会与人行之间博弈，其结果可能使人民银行的制定和执行货币政策的独立性受到影响。五是分业监管体制，不利于央行对证券公司再贷款使用的监管。目前央行没有监管证券公司的权力，在缺乏必要的监管权力和监管手段的情况下，证券公司的逐利本性将偏离最初承诺的用途。再贷款一旦进入二级市场、用于证券公司之间的收购等领域的投资，其风险不言而喻。
三、对央行再贷款制度与功能拓展的几点建议
随着改革的不断深入，这些矛盾与冲突将会不断加剧。因此，当前的央行再贷款政策需要向金融稳定功能拓展，明确再贷款作为“最后贷款人”的金融稳定功能定位，完善功能建设与管理机制，降低政策性金融的比重，从而为增强货币政策的独立性和有效性创造良好的环境。
(一)明确“最后贷款人”金融稳定功能的定位
从西方央行的实践来看，再贷款制度体现为央行作为最后贷款人的制度安排，从而为化解银行风险，维持金融系统稳定提供保障是通行做法。而目前在我国市场体系还不完善的情况下，尤其是债券市场发育还不够充分的条件下，再贷款作为货币政策的运用工具还可以影响金融机构的流动性，间接调控货币供应量。因此，再贷款政策作为“最后贷款人”的金融稳定功能定位应该是今后再贷款政策转型的目标和方向。
建议在“人行法”明确赋予人民银行相机决策履行最后贷款人职能的权力，建立统一的最后贷款人制度框架，明确其宗旨、目标、责任、范围、方式等，增强救助的目的性、规范性、时效性，增强我国在转轨期间和加入WTO的新形势下应对系统性风险的能力，为中国金融体系的稳定提供最终保障。
(二)尽快建立存款保险制度并作为再贷款功能拓展的制度保障
实践证明，金融安全网是防范系统性金融风险的一道有效的防火墙。当前再贷款制度要向“最后贷款人”的金融稳定功能定位，必须尽快建立起存款保险制度以作为再贷款功能拓展的制度保障。可以矫正当前以“最后贷款人”为手段调控货币供应的错误做法，降低不良再贷款的比例，为货币政策的有效操作提供制度保障。
(三)积极采取促进再贷款功能定位的综合配套措施
1.积极推进政策性银行改革，以改善央行贷款结构，增强货币政策操作的有效性。采取多种措施推进政策性银行改革，财政注资，发行金融债券，重组机构，改善资本金结构，逐步割断政策性银行资金与基础货币的直接关系，从而实现再贷款稳步退出政策性金融领域，保持央行吞吐基础货币的灵活性和主动性的目标。
2.加强再贷款与其他货币政策工具的协调，适应间接宏观调控的需要。在一定时期内，央行再贷款还是辅助性的货币政策工具，因此必须做好再贷款与其他货币政策工具的协调与配合工作。把握再贷款、再贴现和公开市场业务等工具的运用特性。如采取公开市场方式可防止对最后贷款人行政定价的错误，避免纠缠于问题银行的清偿力状况之中，减少对特定机构提供最后贷款的政治压力，从而抑制道德风险的产生。
3.加强央行再贷款管理，建立不良再贷款管理制度。通过成立专门的资产管理公司，通过拍卖等多种方式出售不良再贷款金融机构的资产来回收不良再贷款。加强制度建设，有效约束当前再贷款的发放，建立还款激励机制，实现再贷款管理的程序化和制度化。
4.加快建立我国金融机构市场退出制度，探索建立多层次的紧急援救基金制度。包括建立金融同业的资金紧急援救制度、由中央银行牵头的紧急援助基金和建立社会性的银行危机救援制度，解决当前在系统性的银行危机情况下，单靠央行再贷款的独力难支局面。
5.加快建立监管协调机制，提高最后贷款的决策水平。银行监管职能分离后，使得中央银行不再贴身监管金融机构，了解其经营状况，可能造成信息不灵，决策较慢的问题，影响最后贷款决策的科学性和效能。因此，应该尽快建立中央银行与监管当局之间的监管协调和信息共享机制，并增加央行对金融机构的必要调查权和检查权。
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