论当前国有企业产权关系的改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国15年改革的基本经验与教训
经过15年的改革开放，我们中国已经可以从自己的实践中，总结出“渐进式改革”的经验教训，最重要的有以下两条：
(1)通过“增量改革”与“体制双轨”，在旧体制一时还改不动的时候先发展新体制，是渐进式改革的基本形式。最重要的一个“双轨制”是通过发展非国有经济，改变整个经济的所有制结构，创造市场机制的所有制条件（单一的国家所有制不可能发展市场经济），并为国有经济的改革创造有利的条件。在非国有经济有所发展的地方，市场竞争就有所发展，资源配置就得到改善；在非国有经济不发展的地方，比如在金融领域内，因迄今仍严格限制民营金融机构的发展，市场机制就发展不起来，市场经济中行之有效的货币政策和宏观调控手段，迄今也仍然不能有效地发挥作用。
(2)仅仅实行“放权让利”。而不改革产权关系，不能解决国有经济的问题，也不能真正改变国有企业的运行机制。所有制关系是重要的，管理体制的改革只是第二位的。宏观经济迄今为止“一放就乱、一收就死”的根本原因，也是由于迄今为止仍然没有形成一种使国有部门受到有效行为约束、既能负盈也能负亏的产权关系。
中国的国有企业为什么亏损
中国国有企业亏损的问题，长期得不到解决，引起世人的瞩目。1994年8月份按官方公布的统计数字有46.4%的企业是亏损的，这还不算许多帐面上有利润但该还的债比利润多的企业（这被称作“潜亏”）。对此，人们往往习惯地认为这是因为企业的经济效率恶化，浪费增多，生产出来的东西少了。其实，中国目前国有企业的亏损问题，主要是由于在分配环节上资本权利被削弱的制度性原因造成的。
迄今为止中国国有部门的改革，主要是在不改革所有制的前提下实行“放权让利”（搞股份制或被拍卖的企业只是小数），扩大企业经营自主权，包括搞“承包责任制”等。在这之后，企业的生产率，或称企业的“技术效率”还是有所提高的。多数的研究表明，改革后国有企业的“全要素生产率”虽然没有非国有企业（如乡镇企业）提高得快。但总还是提高的（参见马骏，1992；陈杰等，1992；经济研究所课题组，1993）。但问题在于，在企业生产效率与利润率（其反面就是亏损率）之间，有一个重要的中间环节，就是“收入分配”。生产效率的提高，表现为净产出的增长，而利润（广义上说是“资本回报”，等于利润加利息），只是净产出（净产值）的一部分；净产值的另外两个主要部分是“工资成本”和“管理成本”。各种研究都表明，改革以来，国有企业帐目上增长最快的部分就是工资支出和管理成本。工资支出包括奖金、福利等，如果再加上各种计入“物耗成本”但发给职工个人的实物工资，工资支出增加得就更快(FAN and Woo，1993)。这也就是所谓的“工资侵蚀利润”（戴园晨，1988）；从国家的角度看，便是“收入分配向个人倾斜”（李扬，1992）（此外还有大量的“故意亏损”“资本流失”“洗钱”等腐败现象）。这一分析也许不适合于某些个别企业，但就国有经济整体而论，上述结论可以得到各种经验材料的证明。总之，目前国有企业用同样的资源生产出来的东西总还是多了，只是表现为利润的部分少了，上缴给资本所有者即国家的少了，是由于在分配环节上资本权利受到削弱的结果。企业亏损增大这一现象其实质首先不是企业“经营管理差”“生产效率低”的问题，而主要是企业扩大成本、“少报利润”的问题。因此，企业亏损问题的背后，实质上是一个产权关系的问题，是一侵犯所有者权利（取得利润的权利）的问题。其实，利润率的概念，首先就是一个产权的概念。在西方私有制经济为基础发展起来的分析企业行为的“委托代理”理论，以存在在充分动机并无需监督的最终委托人为前提，然后才谈得上如何设计企业监督管理机制的问题。而对一个国有经济，首要的一个问题是缺少那些有充分激励的、对资产效益真正关心的“最终委托人”。
从静态的技术效率与配置效率看这没有问题，从短期的社会福利增进的角度看也不一定是坏事；但是，资本权利的削弱，利润率的下降，一定导致宏观的不稳定与整个经济缺乏动态效率(FAN，1994)，因此必须想办法加以解决。而要想改变这种情况，使国有企业“扭亏”，就要在企业“产权关系”上作文章，重新建立起有效的与经理和工人的权利相平衡的资本权利，使得有人在企业收入分配这个环节上真正关心利润的高低，并有效地监督企业行为，不使工资成本和管理成本增加过快。中国经济改革以后在国有经济部门突出的问题其实就是谁来监管资本利益，谁来代表“资本”在收入分配中争取利润。由抽象的、人人都是“主人”但又人人都可以对其不负责的国家作为资本所有者来监管资本利益，已被企业亏损不断增大的事实证明是不成功的。
围绕产权关系推动改革：当前可以立即着手实施的几项改革
在90年代后期，产权关系的改革应该是整个经济体制的核心，不能在这个基本问题上幻想有什么“中国特色”。产权问题不是一下子就能够解决的，但迟早必须解决，而且，根据：“渐进式改革”的思路，这个问题必须从现在起就抓紧做，才能避免到头来不得不以“激进的”方式解决问题。
以下是当前应着手做起的产权改革的一些措施：
A.明确国有资产（包括土地）的产权代表。国家所有的财产，应由统一的政府机构作为其产权代表，行使所有者的一切职能，包括管理、出租、转让、出售、监督使用等等（不能由各经济职能部作为各部门所使用的国有资产的所有者）。可以考虑在人大委会下设一“国有资产最高委员会”，但更为简便的办法是将现有的“国有资产管理局”改为“国有资产部”，并以法律形式规定其作为国有资产“所有权代表”的地位（埃及近年来成立了“国有资产部”，由总理任部长，凌架于一切其他职能部之上，被称为“超级部”）。国有企业税收统一由财政部收取，税后利润由国有资产部收取进行经营性投资使用（财政支出可用作非经营性投资）；出售国有资产、国有股权的收入在依法纳税（如交易税）后也归该部所有并进行再投资。国有资产部下可设若干国有资产投资基金，负责投资经营与管理活动。这样做是为了在产权交易活动中明确交易主体，便于交易的展开，使一切资产收入有明确的归属。
B.通过立法，明确界定国有资产的范围与数量，包括土地和固定资产。这样做的目的是为了明确交易对象，解决因产权不清而防碍资产的交易。界定了国有资产，相应地也就可以界定清楚非国有资产的产权主体和产权范围。
C.明确划分中央的产权与地方的产权，在产权重新界定与分配的问题上既可能“分流”，即划分地方企业与国有企业，也可能实行“分成”，相当于中央与地方分别持有企业的一定比例的股份。地方政府现在事实上已经成为一种经济实体，并事实上控制着一部分资产，并利用这部分资产取得地方财政收入（见下一小节的进一步分析）。
D.加速推行国有企业的公司化，使企业资产成为可分割的、可交易、可转让的、有数量界定的产权。企业实行公司股份化目的主要是为了重新界定产权，而不是为了“股票上市”或“集资”。股票能上市的企业只能是极少数赢利公司，多数企业不具备上市条件，但同样要以公司股份化的方式改造产权关系。企业资产股份化是可依具体情况将股份划为国家股、地方股、个人股（不能有企业股）。股权界定清楚后逐步允许其依市场供求关系进行转让。实行公司股份化的目的是为了今后逐步根据市场经济的需要灵活多样地调整产权结构，创造出一种有利的制度条件。
要实行这些改革，目前有一些理论上、认识上的问题需要解决，其中较重要的是“地方产权”问题和公司制改造与职工就业保障的关系问题。
关于“地方产权”问题
在当前产权关系改革过程中面临的一个非常现实的问题即是否应在中央政府、地方政府、企业或职工个人之间重新划分产权的问题。
在这个问题上，要求给地方和企业一部分产权的人通常所援引的论据。即“国家投入的归国家、地方投入的归地方、企业积累的归企业”，是不能成立的。首先，原则上说，只要经理与工人已拿到了（合理的）工资、福利和其他应得的报酬，还清了债款，企业的一切剩余和由此而来的积累，都应归初始投资者或所有者（即国家）。其次，在过去既定的产权安排下，地方政府是中央政府的下属机构或在地方的一级代理人，其职能只是“分级管理”国有资产和“业务主管”国有企业的经营活动，原则上不过也相当于一级经理，没有剩余索取权，不是所有权主体，因此也不能以此理由分享产权。
但是，我们现在需要研究的问题不是怎样做才符合过去旧的产权安排，而是怎样改才能形成更有效的产权关系。相对于过去既定的产权安排，有些事情可能是不合理的；但是，相对于市场化改革目的的要求、相对于一个更加有效的产权安排，同样的事情却可能是合理的。同时，由于在过去的体制下，大量权、责、利是没有在事前明确界定的，“模糊区域”过大，将它们都界定为“剩余权利”（即“非合约权利”）归属于中央政府，引起了许多效率上的问题，需要改变，我们现在实际就是要对过去的不符合效率原则的产权关系进行重新界定。
在这个问题上，我们需要注意以下几个重要的问题：
1.市场经济和财产有效运用与配置，要求产权的多元化。同样是公有制，高度集中而统一的国有制相对而言更不利于公有资产的有效利用与有效配置，特别不利于形成有效的资本市场，不利于通过产权交易改善资产效率。
2.无论在理论上还是在实践上都可以证明，公有制的范围小一些，有利于缩短最终所有者（社区成员或地方经济的成员）与所有权代理人（当地政府）之间的监督距离，缩短所有权代理人（政府）与经营代理人（企业）之间的监督距离，从而改善所有者的监督激励，节省代理成本。我国真正的集体经济的效率与效益（同等资本投入、同等人材水平、同等技术引进条件）普遍比国有企业要好，就能说明这一点。
3.国有制的一个重要问题是由于国家拥有货币发行权,以国家信用为自身信用背景的国有企业和地方政府的“预算约束”相比之下特别“软”，既不利于企业的有效运行、优胜劣汰，也不利于形成良好的社会信用关系和健全的金融体制。地方所有权在这方面显然较利于企业与地方政府预算约束的“硬化”。
4.在我国目前的产权制度下，虽然从正式规定的角度看中央政府拥有企业的“剩余控制权”(residual control)与“剩余收益权”(residual benefits)，但是在事实上，在实际操作中，中央政府并不能实际实施控制，而是由地方政府掌握着这些剩余权利，在有的情况下是地方承担着剩余责任而中央拥有剩余权利，有的情况下则相反。现在将一部分产权界定给地方，实际上是对现实状态的一种承认。
中央政府要特别认识到以下方面的问题：(1)当前产权改革的核心问题与根本目的是明确界定产权，使之适应市场经济发展的需要。在这过程当中出现的各种经济纠纷中，中央政府要再一次扮演“让利者”的角色：我们的目的是社会财富的增长、社会资本的增长，中央政府掌握的少些没有关系；中央政府作为改革的发动者，在与地方、集体、个人划清产权时，由于本来也“占大头”，为了使产权改革顺利进行，减少阻力，中央政府可以适当让出一块。政府最终应以社会资本“各有其主”、产权可以交易为实现体制转轨为目的，而不是以自己占得多为目的。不迈出这一步，产权改革可能就迟迟不能取得进展。(2)中央政府对经济的控制不一定依赖于对财产存量的控制并凭借这种控制获取收入流量，而是可以直接依靠税收获取收入，通过财政政策和货币政策实现对宏观经济的控制。过去中央政府控制着大量的财产权，也并没有保证经济的有效运行，反而因直接对企业亏损等问题负责而无法实施有效的管理与调控；换一种方式，把精力集中于税收之类的事情，摆脱大量管理企业的事务，自身的管理效率事实上会更高而不是更低。(3)让地方拥有一定的产权，提高了各地政府管理公有资产的积极性，在中央与地方共有企业的情况下，许多事情可以进一步依靠地方去做，中央政府反倒可以“搭地方的便车”（而不是现在地方搭中央的便车），由地方去监督企业，自己只坐收分利。
至于企业，原则上不应存在什么“企业所有权”（企业只能作为法人代理别人委托的所有权，而不能自己委托自己、自己监督自己）。但是，理想的办法是产权改革过程中将一定比例（不应太大，比如说不超过20%）的产权分配给企业职工（包括经理个人）。这同样有利于产权的多元化，有利于经济中有更多的人从所有者的利益出发关心资本的效率和企业经营的效率。
关于公司制改造与社会保障体制改革的关系
公司制改造由于涉及到一些利益关系，不可避免地会遇到来自各方面的阻力，这是当前公司制改革进展不快的原因之一。但也存在一些似是而非的认识，其中之一是认为搞公司制改造会引起失业增加，在社会保障体制改革、住房改革、劳动工资制度改革等项改革还没有取得显著进展的情况下，进行企业的公司制改造会引起社会的不安定，因此要等到一些“配套”的条件具备之后才能深入进行。
公司制改造的主要内容是对国有经济的产权关系进行改革，一是明确国有资产的具体产权主体或产权代表；二是对国有资产的范围、数量与权利归属进行明确界定或重新界定，并适当地实现产权的“多元化”，以形成产权主体之间的竞争与相互监督；三是在明确产权主体与明确界定产权的基础上，按照现代公司制度的方式对企业结构进行改组，明确企业作为资本“代理人”的法人地位及其受委托的法人财产权利，等等。所有这些，从本质上说，都不过是产权的界定与改组的过程，以建立一种新的企业活动的“法律结构”与“法律程序”。建立这种新的法律结构的目的，是为了使所有权能更好地在经济活动中、在企业行为中发挥作用，提高资本的使用的效率与配置效率，为了使企业运行中获得所有权盈利动机的更强大的激励、也具有所有权防止亏损的有效约束（光有企业管理者自己作为管理者的激励与约束是不够的,这一点已经由我们这些年放权让利之后发生的情况充分说明了），为了使大量的国有资产能尽快地“流动”起来、“交易”起来，使亏损企业能真正地实行破产或改组，也使所有者能有效地监督企业管理者，迫使其进一步改革企业内部管理体制，削减企业的富余人员，提高经营效率，等等。
但是，实行了产权改革和公司制改造，有了一个新的所有权的法律结构，只是使上述的一切“目的”成为可能，而并不能使这一切立即发生、立即见效。一种制度从它建立起来到在现实中真正发挥作用，通常都需要一定的时间。从公司制的建立到所有权真正在经济运行中起到有效的作用，使上述一切得以实际地发生，也需要一定的时间，需要一个发展、深化的过程。这就是说，即使公司制现在就已经在一夜之间建立起来，开始运行，到所有权真的开始在新的法律框架内发挥有效的作用，产权交易、重组、以至破产、倒闭等等得以较大规模地有秩序地进行，到企业内部管理体制真的发生转变，包括管理人员的人事变化，再到富余人员开始按照效率的原则被解雇或重新安置，也还要有相当长的时间，更不用说公司制改造本身还要一个相当长的过程，从试点到全面铺开、形成可行的一套规则，没有两三年时间也是做不到的。需要搞清楚的是：对现有多数国有企业的公司制改造，不是搞“股票上市”，也不是搞所谓的“嫁接”，也不是搞“破产”（这些当然可能同时进行，也是改革国有企业的一些措施，但与公司制改造本身性质有所不同），公司制改造本身第一步要搞的只是界定产权与改革产权关系，为今后许多项改革的展开创造更好的条件。许多企业实现公司制改造以后最初仍是国家独资公司或国家为主要“合伙人”的有限责任公司，所有权与企业经营管理的关系还不会立即发生根本性的变化，许多改善经营效率的措施还不会马上付诸实施；但有了公司制这个制度框架，许多变化才能逐步发生。
公司制形成以后，如果事情进展得顺利，所有权开始真的对企业经营效率的提高发挥作用，现有企业必然面临改组的问题，富余职工的问题也将日益突出起来。因此，我们现在应该进一步加快社会保障体制、劳动工资制度和住房制度等方面的改革，为妥善处理这一问题创造条件。但是，我们却完全不必等到这些方面的改革都已完成或基本完成再搞企业的公司制改造。根据目前各方面改革已取得的进展，笔者相信，只要我们继续加快有关方面改革的进度，到了富余职工问题大规模显现的时候，我们已经有了一个可以妥善处理这一问题的社会环境。总之，不是说社会保障制度等方面的改革不重要，相反，它们很重要，需要加快进行，但是决不能用社会保障制度还没有改革好来作为延缓公司制改造的理由。
以上分析，似乎也有利于澄清其他两种不正确的观念：公司制改造，既不象有人认为的那样，是一对“即贴即灵”妙药，一旦实现了公司制，国有企业的问题会在一夜之间“迎刃而解”，不如此就不是公司制改造；也不象另一些人那样，只看到公司制改造在短期内不能产生多少具体的成果，就认为公司制解决不了任何问题，“搞不搞没有多大意思”。公司制改造事实上是一项“深层次的改革”，它不能立即解决许多问题，而只是为今后长期内从根本上解决这些问题提供一个必要的制度前提，没有这个前提，其他许多事情不可能逐步演化出来。它是值得一搞的，它的深刻效果会在将来充分显示出来。
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