立体改革：我国乡镇机构改革的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,乡镇论文,机构改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007—5194（2006）06—0074—04
我国的乡镇机构已历经多次改革，尤其是近几年来的改革，在撤并乡镇、调整乡镇布局、整合资源配置、对乡镇内设机构进行重组、重新核定行政编制、对乡镇事业单位实行分类管理、引入“以钱养事”机制等方面做了大量的工作和探索，取得了一定的成效。但就总体而言，我国的乡镇机构改革仍然没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，许多问题并没有因改革而得到有效解决，如机构臃肿、人浮于事、职能不清、条块分割、行为不规范等问题依然存在。为什么会出现这种情形呢？一个重要的原因就是“头痛医头，脚痛医脚”，局限于“点”（某一方面）或者“线”（部门上下关系）或者“面”（本乡镇各机构之间的关系）的改革，改革措施不配套，不系统，结果是治标不治本。为避免乡镇机构改革掉入“改革循环”的陷阱，我们认为，不仅要对现行乡镇机构进行改革和调整，而且，也是更重要的要从体制上、制度上根除乡镇机构运行的羁绊，使农村基层政府的职能真正得到转变，达到治标又治本。据此，我们提出一条新的乡镇机构改革思路——立体改革。
一、立体改革的基本构想
所谓立体改革，就是以科学发展观为指导，从立体思维的角度出发，以点、面改革为基础，从多个角度、多个坐标、多个层面进行改革。其特点有四：一是强调改革的整体性，即从宏观整体出发，将涉及乡镇的各个部分、各个层次、各个方面纳入改革的“一盘棋”考虑，提出整体改革的思路，并制定出改革的战略目标和战略规划；二是要求系统性，即用系统性思维方式对与乡镇的各个部分、各个层次、各个方面的相关联的因素进行审视，提出系统的、全面的改革方案，而不是“头痛医头，脚痛医脚”；三是考虑协同性，即在改革中要求从全局出发，各个部门、各个层级、各个方面相互协同配合、相互支持促进，不能各自为政；四是超前性，即战略性思维分析、预见和判断改革的过程和结果，一方面制定出面向未来、指引方向、把握趋势的发展战略目标和战略规划，另一方面，对改革中出现的变化有较高的反应灵敏度和应变措施，以避免改革半途而废。
为了进一步地阐明立体改革的思路，我们以条条、块块、制度机制为三条轴绘制一个乡镇机构改革的立体脉络图，以展示其基本构架（图示见下页——编者注）。
乡镇机构改革立体脉络图
在乡镇机构改革的立体脉络图中，条条、块块两轴上的机构设置，上下级关系，事权、财权划分等是乡镇机构的支架，这两轴的改革状况决定乡镇机构改革的基础；制度机制轴是乡镇机构存在和运行的命脉，不论是条条轴，还是块块轴都与制度机制轴相关，都存在一个制度机制改革创新问题，制度机制轴上的改革创新属于深层次改革，是治本性的改革。在改革中，如果将条条、块块、制度机制三维改革有机结合，就会形成合力，达到标本兼治的效果。
就我国当前乡镇机构改革的实际情况来看，主要局限于对块块轴的机构精简改革，基本不涉及条条轴和制度机制轴，即使在改革中也强调转变职能，但在我们调查中发现不少地方的乡镇机构改革都热衷于乡镇撤并及乡镇机构精简和人员分流，对职能的转换多数采取“冷处理”，雷声大雨点小，难以落到实处。由于块块轴的机构精简改革属于正在进行时，有的试点地区如湖北、山东、河南、四川等部分试点县、市已经完成改革，我们在另一篇文章中已对当前乡镇机构改革动因及效应作了较详尽的分析，在这里就不再对块块轴的改革进行阐述，重点放在对条条轴怎么改和对制度机制轴怎么改的分析上，这两轴正是当前我国乡镇机构配套改革的薄弱环节。我们认为，条条轴和制度机制轴应重点解决我国长期影响和制约乡镇运行的体制性和制度性问题，如在条条轴上，应着重解决行政管理体制改革，理顺县乡村关系、条块关系、事权与财权关系等问题，其中行政管理体制改革是关键，是核心，是理顺县乡村关系、条块关系、事权与财权关系的基础；在制度机制轴上，根据其条条轴和块块轴改革的构架，着力点放在科学界定职能、规范政府行为、建立新的工作机制以及与之配套的相关环境制度建设等方面。
二、立体改革的具体思路
立体改革是以点、面改革为基础，从多个角度、多个坐标、多个层面进行的改革，其路径和具体措施可以多样化。下面仅就我们的主要思路予以阐述。
（一）撤销乡镇一级政府机构，设立县级政府派出机构——办事处
取消农业税费以后，我国的大多数乡镇，尤其是原来以农业税为主要财源的乡镇，已陷入财政危机，入不敷出，主要靠上级财政转移支付维持运转。这种“吃饭财政”或“要饭财政”，已不能构成一级独立的财政，而一个没有独立财政的政府，其职能必然受到弱化，最明显地表现在自身对农村公共产品的供给能力上的不足，严重依赖上级政府提供。从这个意义上讲，乡镇政府本来也就不是一级完整的政府。如果新一轮的乡镇机构改革仍在原有的机构框架内进行机构的增增减减，撤撤并并，就仍然走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环怪圈。只有跳出原有行政管理体制的约束，建立一种新的行政管理体制，才能走出这个怪圈。我们设想的新的行政管理体制就是撤销乡镇一级政府机构，设立乡镇办事处，作为县级政府派出机构，将国家的基层政权单位上移至县一级。具体的方案设想：
1.撤销乡镇一级政府，设立乡镇办事处，作为县（市、区）人民政府的派出机构，负责协调县（市、区）政府各部门在乡镇机构的管理事务及相互关系；将乡镇党委改为党总支，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻及党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设；撤销乡镇人大主席团，不设乡镇人大代表，只派联络员，县级人大适当扩大乡镇代表的名额。
2.乡镇党总支、乡镇办事处内设机构：①党政综合办公室。主要负责本区域内的党务与行政工作。具体职能是：负责办公室日常工作；负责本区域的组织、宣传工作和群众团体工作；负责社会事业的发展与协调工作；负责本区域内的社会治安与计划生育工作；负责本乡镇范围内上级人大代表的联络等工作。办公室人员应“一专多能”。②纪检监察办公室。在本区域内行使纪检监察职能，受上级纪检监察部门和乡镇党总支双重领导。负责对在本乡镇工作的所有公职人员和村级干部以及全体党员的监督和对有关违纪人员的查处工作。③经济发展办公室。负责本区域内经济发展的规划与服务工作。办公室人员亦实行“一专多能”，把日常工作与季节性的中心工作结合起来，尽可能地提高工作效率，降低行政管理成本。
3.整合乡镇事业站所，按职能性质并转。撤销乡镇一级政府后，对乡镇事业站所在区分公益性和经营性的基础上进行并转整合。对提供纯公共产品的事业单位如财政所、税务所、派出所、土地管理所、环保所等继续由财政全额负担，并对一些站所进行归并，如土地管理所、环保所等，其职能则可归并到党政办公室，人员参与该办公室的竞争上岗；对提供准公共产品的事业单位如卫生所、计生所、司法所、文化广播、电视站等，可由财政提供一定比例的差额拨款，同时在服务中收取一定的费用；对行业性的站、所如农机站、水电站、兽医站、农经站、种子站、农技站等，引入市场竞争机制，政府“花钱买服务、养事不养人”，除实施科研项目经费财政补贴外，全面实行企业化管理，通过开展有偿服务，实现自收自支。
由于撤销乡镇一级政府机构，设立乡镇办事处，并不是原乡镇机构简单地移植，而是对旧体制羁绊的一种彻底根除，撤销乡镇一级政府机构，合理设置乡镇党总支、乡镇办事处内设机构，明确职责，有效整合乡镇事业站所，可以从根本上解决目前乡镇机构设置“条块分割”、职能不清，事权与财权脱节等所带来的一系列问题，实现真正的精兵简政，机构“消肿”，条块合一，职能清晰到位。
当前实施撤销乡镇一级政府机构的时机与条件是否成熟呢？我们的判断是基本成熟，还欠“东风”。其理由：一是取消农业税后，许多乡镇财政出现“饥饿”，在客观上增强了乡镇干部对乡镇机构彻底改革的紧迫感和认同感；二是近两年在全国乡镇范围进行的撤乡并镇、精简机构、分流人员以及部分地区试行的“乡财县管”和乡镇事业站所推行政府“花钱买服务、养事不养人”的新机制等改革成果，为撤销乡镇一级政府机构奠定了基础，提供了有益的经验；三是村委会依法实行村民自治，原来作为乡镇政府延伸的村委会不再是乡镇政府的下属单位，乡镇不能干预农村村民委员会的事务，从而使得乡镇政府事务大大地减少，而且随着农村民主法制建设的加强，村民自治能力会进一步提升，这就为撤销乡镇一级政府机构创造了条件；四是正在发展壮大的农村各种中介服务组织，部分地代替了原来乡镇政府行使的职能，使乡镇政府减下来的事情有“接棒的人”。
当然，撤销乡镇一级政府机构属行政管理体制改革，是对现行乡镇机构进行的一次大“手术”，它需要人们的意识、法律、决策等方面的支持。在人们的思想意识方面，长期以来都把乡镇机构作为政府系统中最基层的子系统，承担着管辖区内各项政治、经济、社会事务的职能，乡镇行政是整个国家行政的基础，是整个国家行政机器的“末梢神经”，如果撤销了乡镇一级政府机构，农村社会的稳定，经济的发展能否得到保障，这是摆在人们面前的一个重要的且无法回避的课题，必须加以认真研究分析，认识清楚，充分估计改革的利与弊。另一方面，我国现行的宪法第五十九条、第九十八条、第一百零七条分别对乡镇政府的建制和职能作了具体规定，如果取消乡镇建制就必须修改宪法，而修改宪法有一个极其严格的司法程序，要有专门的立法机关和人员发动。因此，在法律条件不成熟的情况下，是不可轻举妄动的。最后，能否撤销乡镇一级政府机构还取决于改革决策者的勇气和决心。撤销乡镇一级政府机构涉及到上下级政府固有权利与利益的调整和重新分配，涉及改革风险的承担，作为改革决策者敢不敢去动这个“奶酪”，敢不敢承担改革的风险，需要深思熟虑，三思而行。
（二）科学界定乡镇办事处职能，推动农村新的工作机制的形成
乡镇政府撤销后，乡镇办事处作为县级政府的派出机构，受县政府的派出在管理辖区内行政，因而对其职能的界定必须符合社会主义市场经济条件下政府行政的规律要求，也就是要遵循科学法则，如间接行政、有限行政、服务行政、依法行政、经济行政等法则。据此，我们对乡镇办事处的职能作如下的界定：负责协调县（市、区）政府各部门在乡镇机构的管理事务及相互关系，不参与具体的经济事务，其原有的乡镇政府职能大部分由县（市、区）政府通过各部门在乡镇的下属单位履行；授权承担管理本区文化、教育、统计、上级财政转移支付使用安排、民政（救灾、五保户供养、婚姻登记、社会保险、军烈属优抚）、信访接待工作等社会事务；负责维护本区社会秩序，保障其社会的安全与稳定；负责村一级的工作指导和各村之间的关系协调。这与原来乡镇政府无所不包的职能相比大大地减少了，更强调协调、服务以及管理社会。这样的职能定位理顺了政府与市场、政府与社会的关系，有利于农村新的工作机制的形成，真正实现政府工作由管制型向服务型转变、由市场主体向社会管理转变、由微观向宏观转变、由全能向有限转变、由随意行政向依法行政转变，真实地体现“小政府，大服务”的内涵与魅力。
（三）规范乡镇办事处行政行为，依法行政
撤销乡镇政府后，乡镇办事处作为县级政府的派出机构，代表县级政府行政，其行政的行为必须符合政府行为规范，即依法行政。乡镇办事处的任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为。过去相当长的一段时间内，乡镇行政行为随意性大，如草率决策、乱设置机构、超编进入、硬性摊派，工作方式简单粗暴，等等，政府行为的不规范，甚至不合法，直接影响到政府行为本身的有效性及其行为实施的成本和效果，其结果造成了资源的严重浪费，人心背离，乡镇政府的权威和合法性受到了严峻的挑战。要改变这种现状，必须依法行政，即一方面要依据宪法和相关法律、法规对社会公共事务进行管理；另一方面对政府自身事务进行法制化管理。在规范政府行为中，我们认为重点应解决三个问题：一是政府该做哪些事情？哪些事情该做，哪些事情不该做？二是哪些人该养，哪些人不该养？该养多少人？三是哪些钱该花，哪些钱不该花？为此，应尽快完善行政组织法，制定行政机关编制法和行政程序法，加强政府预算的硬约束，使政府行为纳入法制化和规范化管理的轨道，真正做到“三不”，即不干不该干的事，不养不该养的人，不花不该花的钱。与此同时，还应建立和完善相应的政府管理制度，如建立行政决策责任制、行政决策与行政执行分离制度、收支分离制度、审监分离制度、政府采购制度、行政经费预算控制制度、部门工作协调制度等，用制度来规范和约束政府行为，对不合法、不规范的政府行为实行严格的责任追究制度。通过立法建章，从源头上对政府行为进行治理，从根本上消除产生不规范行为的因素，建立一个真正意义上的依法行政的法治政府。
（四）建立科学合理的干部人事制度
乡镇政府机构改革必须与干部人事制度改革相配套。历次的机构改革实践表明，干部人事制度与机构改革联系最直接、最密切。在机构改革中，职能的转变、权力的调整、管理方式的创新都涉及到人员的调整、精简，结构的优化等人事制度问题。撤销乡镇一级政府机构涉及到原有乡镇机构人员的重新调整、安置和分流，需要有一个科学合理的干部人事制度作保证。从大的宏观层面上来讲，需要改革和完善公务员制度。现行的公务员制度与企业、自收自支的事业单位人事制度相比，存在着很大的差异，这个差异主要表现在两点。一是用人制度不同。对企业、自收自支的事业单位的人员实行聘用制度，有一定的聘用期限，而且会随着企业的经营状况随时都有可能下岗；而对公务员则实行的是录用制度（也有少部分实行是聘任制），公务员一旦被录用，只要不犯错误，就不会下岗，因而被人们视为无风险的就业部门，引得无数志士参与竞考。二是企业、自收自支的事业单位的人员的养老、医疗、工伤、失业等纳入社会保障体系，而公务员只将医疗、失业纳入了社会保障体系，养老保险至今没有纳入社会保障体系，其退休养老金仍由财政支付，且普遍高于当地的同等级别的社会保障水平。两种不同的人事制度所引起的利益差别，给乡镇机构改革的人员分流造成了巨大的障碍。因此，解决乡镇机构改革中人员的调整、安置和分流问题，应考虑从改革和完善国家公务员制度入手，对公务员的录用引入市场竞争机制和风险机制，打破“铁饭碗”，并纳入社会保障体系，从制度机制上打通公务员制度与企业、自收自支的事业单位人事制度的“防火墙”，消除人员分流的制度性障碍。从微观操作层面上来看，主要应做好以下工作：一是建立优胜劣汰的人才竞争激励机制，按照德才兼备、市场配置、竞争上岗、双向选择、能上能下的用人原则，建立起一套严格科学的干部录用、考核、晋升、奖惩的管理体制；二是优化乡镇干部结构，做到老中青年龄搭配，知识结构、专业结构科学调配，通过人员结构的优化提升乡镇干部队伍的整体素质；三是确立乡镇干部学习进取制度，从制度上保证和激励乡镇干部素质能力持续提升，与时俱进。
（五）重视培育和发展农村社会中介组织
培育和发展农村社会中介组织是乡镇机构改革中一个十分重要的配套工作。撤销乡镇一级政府机构，新设立的乡镇办事处所承担的职能与原来乡政府的职能相比被大大地缩减，那些被政府剥离出来的职能如果无组织承担而出现真空，广大的村民就有可能得不到服务而抱怨，这样极易为恢复机构、增添人员找到“合理”的借口，很有可能使已经精简下来的机构和人员又反弹回去，致使改革陷入恶性循环的境地。因此，在进行乡镇机构改革的同时，应从六个方面重视培育和发展农村社会中介组织。（1）政府要为农村中介组织的发展提供政策环境和生存空间。一方面在政策上给予支持与鼓励；另一方面按照“政事分开，政企分开”的原则，实行行政管理与中介业务彻底分离。不属于农村社会中介组织的职能，收归行政管理部门，属社会中介组织的职能，交给社会中介组织，为农村社会中介组织留出发展的空间。（2）制定农村社会中介组织发展规划，明确本区域农村社会中介组织发展的目标、任务以及发展措施。（3）建立健全农村社会中介组织发展体系和管理体系。（4）健全农村社会中介组织自律机制，促进农村社会中介组织独立的运作。（5）制定相应的法律法规，使农村社会中介组织规范运行。（6）建立农村社会中介组织资格认证制度，推行农村社会中介组织从业人员登记制度。
除上述措施之外，与乡镇机构改革相配套的还有财政体制改革、社会保障制度改革、农村教育体制改革等等。总之，乡镇机构改革是一个十分复杂的系统工程，它涉及方方面面的关系，因而改革不能孤军奋战，必须对块块、条条和制度机制三轴要素进行相应的配套改革。只有这样，改革才能取得实效，否则，注定难逃“黄宗羲定律”和“循环改革”怪圈的命运。
收稿日期：2006—09—06
基金项目：2006年度国家社会科学基金项目《中国西部农村基层政府改革与财政体制创新》（06BJY068）。