欧盟双轨制对外政策的运作和管理，本文主要内容关键词为：双轨制论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1992年2月7日，欧共体12个成员国的政府全权代表在荷兰的马斯特里赫特签署了《欧洲联盟条约》（下称《马约》），将欧共体单一的法律框架修改为欧盟三大支柱的结构。除了保持欧共体作为欧盟的基本第一支柱外， 将传统上较难形成一致的成员国共同外交与安全政策（CFSP）列为欧盟的第二支柱， 将成员国之间司法与内务合作列为欧盟的第三支柱。
欧共体CFSP的发展经历了一个缓慢而痛苦的过程，这个过程导致了欧盟目前对外政策必须奉行的双轨制，也就是既承认欧共体超越国家的权力，又尊重成员国政府之间合作基础上的共同外交与安全政策。新修改并已于1999年5月1日起生效的欧盟阿姆斯特丹条约（下称《阿约》），重申欧盟共同外交与安全政策之必要性，强调在双轨制基础上的协作和协调。本文将回顾这种双轨制的发展过程，分析其不足之处和实施的可能性。
一、双轨制的性质，发展过程和结构
谋求欧盟对外政策的一致，实际上是要求将成员国国家主权的核心部分欧洲化。长期以来欧盟成员国对此持有矛盾心理。一方面，成员国普遍意识到联合一致，采取共同对外政策，应付国际挑战之必要性；另一方面，成员国又不愿将其主权的核心部分拱手出让。因此，欧盟对外政策一体化的过程是强调欧洲化的向心力与强调国家主权的离心力之间斗争的过程，在各发展阶段，形成复杂的既斗争又妥协的局面。早在70年代，对外政策被称为“高级政治”（high politics）， 只允许在欧洲政治委员会（EPC ）（注：根据1969年12月在海牙举行的欧共体成员国首脑会议的决议，由各成员国外交部政治司的首脑组成一个政治委员会，该委员会每年至少应举行4次例会， 并可设立若干小组负责具体政治事务工作，协调成员国共同对外政策，谋求政治一体化。）的框架下，通过政府间的协商，进行松散性的合作。成员国一般将其对外政策，严格区分于被称为“低级政治”（low politics）的欧洲经济共同体的合作。1973年7月，成员国首脑会议通过的哥本哈根报告指出， “与欧共体保持永久的建设性对话应成为各级政治委员会的例行公事”。该报告要求政治委员会了解欧共体共同政策的实施和结果，并就影响欧共体活动的事项与欧共体保持密切联系。（注：The Seventh General Reporton the Activities on the European Communities,1974,pp.502—506.）1981年伦敦报告进一步发展了政治委员会机制，明确要求欧共体部长理事会主席负责在成员国外交部长会议上协调欧共体与政治委员会的关系，从而将欧共体与政治委员会进一步联系在一起。1983年6 月在斯图加特欧共体理事会上通过的《关于欧洲联盟的神圣宣言》（the SolemnDeclaration on European Union）， 则进一步要求“欧共体部长理事会保证欧共体与政治委员会保持行动一致”。（注：《欧共体公报》（Bulletin of the European Communities）,6—1983,p.24.）由于欧共体部长理事会可以处理政治委员会权力范围内的事宜，因此大大提高了欧共体对外活动的效力。1986年的《单一欧州法令》（The SignleEuropean Act） （注：1986年2月，欧共体成员国先后签署了《单一欧洲法令》，该法令于1987年7月1日起生效。）进一步促进了政治委员会与欧共体的合作和协调，而同时没有混淆它们在欧洲对外政策机制中各自的作用和权力，继续将欧共体与政治委员会在共同对外政策方面的合作置于一种合同基础上的配合。
冷战结束，苏联解体，海湾战争和前南斯拉夫内战以后，国际政治形势和力量对比发生很大变化。欧共体成员国通过签署1992年的《马约》，建立了欧盟的第二支柱，即共同外交与安全政策（CFSP），基本上取代了欧洲政治委员会的职能。尽管这确实反映了欧共体成员国在这方面继续努力的决心，但所谓“共同外交与安全政策”的内容与《单一欧洲法令》的有关规定并没有实质上的区别。事实上，CFSP继续保持政府之间合作的基本模式，形成欧共体和CFSP两个单独的实体，在同一法律框架下运作，以致欧共体的所谓超国家权力与CFSP坚持政府合作模式之间的摩擦和斗争，继续以相同或不同的方式，在相同或不同的层面进行。
从欧洲对外政策的演变，特别是在形成政治委员会和CFSP的过程中，人们看到欧洲派和国家控制派之间斗争的力量对比发生了变化。在70年代，成员国普遍要求国家控制所谓对外事务中的“高级政治”，使得共同对外政策只能保持松散型的政府之间合作的模式。随着欧盟一体化的深入和外部国际形势的发展，成员国对外政策合作越来越强调欧洲化，强调政治委员会和CESP与超国家权力的欧共体的联合。但尽管成员国的对外政策日趋欧洲化，成员国始终不愿由完全超越国家控制的力量，来全权统一制定和实施欧盟的共同外交与安全政策。
《马约》以CFSP取代了原政治委员会，但并没有在欧盟内建立类似于欧共体结构的对外政策机构。为了保证对外政策的连贯，根据条约建立了单一机构框架协调对外政策。但在实施其权力时，对权限范围和“保持连贯”意义的不同解释导致欧盟内部机构之间的冲突与争论不断。根据共同体派的解释，CFSP既然作为对欧共体的补充，应该接受欧共体的影响，因此强调欧盟委员会在CFSP内的作用。政府合作派则强调CFSP包括所有对外安全政策，因此有权预先决定这些政策在欧共体领域的实施，并坚持CFSP所作的决定对欧盟委员会应有约束力。值得注意的是，CFSP的性质和程序既不像传统意义上国家之间的合作，也不是真正共同国家政策，实际上已经发展成第三种模式。这种欧洲式的妥协，尽管有悖于传统国际法理论和合作模式，却已被欧洲政治和经济的现状所接受，并可能发展为有效的共同对外政策。
二、阿姆斯特丹条约：在双轨之间架起桥梁
在敏感的外交与安全政策领域，有时一个小小的动作也会产生重要的影响，CFSP的法律后果是显而易见的。因此，《阿约》要求欧盟首先确定CFSP的范围，而在1992年欧盟成立之初，为了重申该领域政府间合作的性质，英国曾一再强调应由“欧盟与成员国一起”确定CFSP的范围。就这一点而言，欧洲派似乎是向前迈进了一步。但《阿约》并没有制定连贯的统一对外政策战略，欧盟对外政策的目标依然保持着第一和第二支柱领域的区别，因此导致CFSP和欧盟在目标、程序，以及政策、措施等方面的并列和重复。例如，就发展民主，实行法治，尊重人权和基本自由的目标而言，在欧盟条约和欧共体条约中都有明显规定。（注：见欧盟条约 TEU，Article J.1（2）和欧共体条约TEC,Article 130u.）在实践中，如果某一受约于国际协定的国家被认为违背尊重人权基本原则，中止协定的决定应根据CFSP程序作出，还是根据欧共体有关程序作出，就会成为一个有争议的问题。显然不同的法律依据和程序会产生不同的结果，至少两个主体和两套决策程序作出的决定会影响欧盟对外政策的连贯性。事实上，这个问题已严重影响欧共体对中东国家一些项目的结论，至今还悬而未决。
欧盟CFSP的资金来源是一个最易引起争论的问题。由于大多数成员国公共预算有限，迫使CFSP的资金基本上依靠欧共体的预算。也就是说，政府间决定的措施，要根据欧共体的预算规则得到资金，这就使得欧盟委员会和欧洲议会在CFSP的资金预算决策方面能产生较大的影响。就欧共体预算内的CFSP开支而言，为了保持其行动的自由，理事会一直主张将 CFSP 的开支作为欧共体内预算， 转在委员会的对外开支上 （externa l Community expenditure）。这种做法， 使得理事会有可能说服委员会，从而可将权力范围内的其他金融工具划到CFSP下，达到回避经议会同意的程序。而议会则坚持为CFSP的开支制定一个独立的预算，由于CFSP开支的非强制性的（non-obligatory）性质，这一做法可保证议会在批准必要的资金转划过程中有最后决定权。
《阿约》在解决CFSP的资金问题方面取得较大进展。根据《阿约》28条规定，欧盟CFSP的运作开支从欧共体预算中支付，但通过预算程序来保护和扩大议会在这方面的权力。因为CFSP运作资金依然被当作是非强制性的，因此议会根据有关的预算程序具有最后发言权。根据条约，议会的这一权力限制在对CFSP年度预算的审查，取消了以往每一联合行动预算都要议会通过的做法。为了保证年度预算的通过和落实，在理事会、议会和委员会之间就必须达成一项协议，即在理事会和议会之间实施协商程序，并且设立灵活的机制，迅速应付处理有关资金的问题。目前已达成了有关协议，该项协议还就CFSP的资金问题，在协商议会和向议会提供信息方面作了详细的规定。虽然这一内部机构之间的协议并没有解决理事会和委员会在实施联合行动中由于重叠的责任引起的冲突，因为就欧共体预算经费的联合行动，欧盟条约授权部长理事会主席负责联合行动的实施。而欧共体条约则规定委员会应该负责实施由欧共体预算的行动。（注：见欧盟条约TEU,Article J.5（2 ）和欧共体条约TEC，Article 205（1）.）但是根据《阿约》14 条（4）的规定，理事会可以要求委员会就实施某一联合行动递交建议，作为指导纲领，加强理事会在CFSP实施中的作用，缓和因责任重叠可能带来的冲突。应该肯定，《阿约》有关CFSP资金的规定，大大减少了机构之间潜在的在预算程序上的冲突，在CFSP领导内最易引起争论和最犹豫不决的问题上，奠定了解决和运作的基础。
实行对外政策的双轨制要求有一个长远的计划，来联合协调欧共体与CFSP各自的权利能力，发展合作的欧盟对外政策。成员国对此早有共识，但对计划具体的形式和实际作用历来有不同意见。例如，到底应该由一个计划分析小组来统一制定一个共同的、连贯的欧盟对外政策，还是依然停留在成员国政府之间的协商，达成无强制性约束力的合作形式，长期以来没有明确结论。《阿约》设立的政策计划与预先警告小组（Policy Planning and Early Warning Unit,PPEWU）是这两种意见妥协的产物。就目前的情况来判断，该小组就欧盟对外政策的连贯性的计划能力还是不确定的。初看起来， 该小组的成员来于理事会秘书长（Secretariat General），委员会和成员国，理应具备计划与协调行动的能力。但实际上，该小组的能力很大程度上取决于成员国和欧盟各机构对该小组的态度，特别是委员会的参与意识。成员国和委员会向该小组派出多少人，派出什么级别的官员，在很大程度上影响该组的权威性和实际能力。事实上，为了防止该小组在CFSP领域发展成一个独立的有影响的角色，一些成员国赞成向其派出少数低级官员，而且委员会本身对其参与该小组的程度还持有不同意见。所以，该小组在发展共同对外政策方面的实际作用还有待观察。
《欧盟条约》在CFSP的决策程序向欧共体决策程序靠拢方面取得的进展有限，它只有一些有关特定多数（qualified majority）的规定，（注： 见欧盟条约TEU,Article J.13（2）.）而在已经存在特定多数规定的情况下，并未有进一步的发展。事实上，这些规定，在CFSP的实际行动方面不起任何作用。在 IGC期间，成员国就改革CFSP决策程序意见不一；德国，比利时，荷兰，卢森堡，意大利和奥地利等国赞成扩大多数同意制度；而另一些国家，例如英国，葡萄牙和希腊，则主张全部一致同意制度。结果，还是要有妥协。初看起来，关于建设性弃权的新规定和扩大多数同意制，使得CFSP的决策程序向共同体的决策程序进一步靠拢，但是，仔细分析就会发现，在CFSP领域扩大多数同意制还有不少障碍。例如，事实上不同于共同体多数制的特定多数同意制度，以及该制度在适用于军事和防御方面决定的限制（注：见欧盟条约TEU,Article J.13（2）.）。而且，多数同意制只适用于联合行动， 或其他由欧盟理事会定义的具有共同战略意义的决定。
欧盟的对外代表性主要有三个缺陷，即缺乏可见性（visibility）、连续性和连贯性。为了改善欧盟在国际舞台上的可见性，《阿约》在欧盟的对外代表性上设置了一个新的形象，即由欧盟理事会的秘书长充当CFSP的高级代表。《阿约》设置了高级代表，但没有明确规定该高级代表的具体义务。为了保证欧盟对外代表的连续和连贯性，《阿约》又设置了包括理事会主席、高级代表和委员会在内的新三架马车方式。由于将委员会包括在原先完全属于政府间合作的领域，而高级代表和委员会又是三架马车中的长久成员，此举可能大大提高CFSP和欧共体在对外政策方面的连贯性，促成欧盟对外政策更趋统一。当然，许多事情将取决于欧盟理事会主席，高级代表和委员会的合作。有些人担心，高级代表因从属于理事会而会蚕食委员会的权力。但事实也可能相反，由于理事会主席是周期更换的，而委员会在三架马车中是一名准自主的选手，可能产生更大的影响和更有效地代表共同体的利益。所以，尽管该高级代表在CFSP上的作用还有待分晓，很大程度上可能将取决于该代表的个性和能量，但毫无疑问，该高级代表在保证欧盟政策的连贯性上可以起到很大的作用。
就欧盟的缔约能力而言，《马约》当初既没有规定欧盟的法人资格，也没有规定其制定国际条约的能力。相反，在共同对外政策的形成过程中，一直奉行的是双轨制优先原则。一方面，欧共体其法人资格有权签订国际协定，另一方面，成员国必须通过规定的程序，代表CFSP签订国际协定。这种复杂的程序要求以及由此导致的行动缓慢，严重损害了欧盟的国际形象。由于这种明显的缺陷，大多数成员国赞成欧盟具有法人资格。然而，尽管在IGC期间几乎已达成共识，最终由于丹麦、 法国和英国的反对而没有通过。根据《阿约》24条规定，欧盟在CFSP领域有制定条约的能力，但不是法人。理事会应以一致同意的形式，授权其主席，在委员会的协助下进行签订国际协定的谈判。根据主席的建议，一致同意后，签订国际协定。这种协定经成员国确认程序后，对其有约束力。此外，在CFSP领域，成员国可以代表欧盟作为签约的一方，而并不意味将其有关权力转给欧盟。这种复杂的法律上的妥协，在欧洲对外事务的微妙的双轨制中并非没有风险。例如，当涉及欧共体，欧盟和成员国的所谓“混合协定”（注：“混合协定”是指欧洲共同体和某些或全体成员国为一方共同与他国签订的国际协定。之所以有“混合协定”的存在，是因为此类协定规定的事项，部分在欧共体缔约权限之内，部分在其成员国的缔约权限之内。“混合协定”与“欧共体独有协定”一样，都是欧盟法的组成部分。）时，根据《阿约》24条的规定，可以将理事会作为工具，将这些规定扩大到欧共体签约程序，而导致共同程序政府化的做法将损害机构间的平衡，引发激烈的官僚式的争吵。而且，它将因为延伸一致同意规则和以变化不定的理事会主席取代作为永久性机构且具有长期国际协定谈判经验的委员会，而使欧盟对外事务中的效力受到妨碍。因此，可以认为，《阿约》24条尽管在欧盟制定条约能力和连接双轨能力上有进步，但给机构平衡和对外事务的效力和可靠性带来了风险。
就欧盟理事会和委员会之间的合作，《阿约》第3 条不但要求理事会和委员会有责任保证欧盟对外政策的一致，而且明确规定了新的义务，即所谓“自始致终的合作”。CFSP的历史证明这种合作并非容易，理事会和委员会在合作中常常不是互相支持，而是怀疑对方的动机，强调自己在有关领域的权力。机构之间此类有关权限能力的争吵，使得理事会和委员会在履行欧盟条约赋予其在对外政策上合作的法律义务大打折扣。就理事会和委员会的合作，值得一提的还有《阿约》14条规定的保障条款，该条款规定理事会可以要求委员会就联合行动提出建议，大大增加了委员会在其共同体领域内执行理事会决定的政治压力。这一保障条款的实施情况现在还不清楚，它可能会改善理事会和委员会之间的合作状态。但是，如果理事会滥用14条的规定，自己决定欧共体的执行措施（follow up measures）， 将委员会当作其决定的准自动执行者 （quasi-automatic executor）；或者如果委员会依其在欧共体内的独立能力，无视这种基本上无强制约束力的条款，该条款也可能成为机构战争的又一渊源。
《阿约》13条规定，欧洲理事会的责任不仅是确定CFSP的原则和纲领，还应制定共同战略计划。这一新增的内容加强了欧洲理事会在CFSP事务上的作用，实际上提高了CFSP的决策层次。《阿约》有关CFSP的新规定要求欧盟理事会根据欧洲理事会的一般纲领和共同战略，负责制定和落实CFSP；在实施共同战略的新的规定措施，依同意规则，首先要满足有关的成员国，使得CFSP的决策程序有可能更加背离欧共体的程序，影响一些重要决定的及时通过。《阿约》向委员会提供了增强其在CFSP领域影响的可能性。长期以来，委员会一直以CFSP局外人的面目出现，因此处理CFSP事务上与理事会处于不平等地位而缺乏自心。但是，根据《阿约》有的关规定，委员会不仅仅是成员国常任代表委员会，欧盟部长理事会和欧洲理事会会议的参加者，而且是新成立的PPEWU 小组和三架马车之一。因此，它实际参与了CFSP各阶段的工作，诸如计划，准备，决策和实施。委员会在CFSP上的实际作用，以及它本身是否具备参与意识还有待事实证明。但是，《阿约》的新规定，比较以往所规定的全面联系（full associate），确实给委员会提供了在CFSP事务上发挥更大作用的可能。欧洲议会在CFSP上的作用，由于各机构在CFSP资金方面达成的协议而大大加强。协议强化了CFSP资金方面向议会咨询和提供详细情况的规定。而且，根据协议，理事会必须就CFSP每项发生开支的决定通报议会，并且向议会提供年度书面报告，陈述CFSP的主要发展和对应措施。此外，议会还能通过其批准委员会主席的权限，并由主席任命其他委员会成员，从而间接影响CFSP事务。这些规定尽管并没有给议会在CFSP事务上的直接权力，但确实提高了议会控制CFSP的潜在的能力。
综上所述，《阿约》有关对外政策一致的规定依然停留在“超国家合并”和“政府合作”两种流派的斗争与妥协状态之中。它留下许多问题，尚无结论，为机构之间的继续争斗和妥协提供了场所，以致欧盟目前实际上很难在这方面真正有所作为，但同时又在不断演变。阿姆斯特丹条约有关CFSP的规定是这种演变过程中的又一个台阶，但毫无疑问，它不会是最后的台阶，演变还将继续。然而，《阿约》生效以来，欧盟在CFSP资金问题这个最有争议的领域，已达成的机构之间的协议，使双轨制模式不仅仅只是一种良好的愿望，而且有望成为将来欧盟对外政策上的一个新的制度的开端。