我国财政改革与发展中的三大问题，本文主要内容关键词为：三大论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的财政改革与发展从宏观看主要有三大问题：一是财政民主化即如何处理国家与人民的关系问题；二是财政公共化即如何处理政府与市场的关系问题；三是财政分权化即如何处理中央与地方的关系问题。下面分别进行讨论。
一、我国财政的民主化——关于处理国家与人民的关系问题
1.国家的本质以及国家与人民的关系。
财政是随国家的产生而产生，为国家履行其职责服务的。有了国家，才有财政。财政始终是以国家为主体的范畴和工具。因此，讲财政必须讲国家。但是国家理论非常丰富，研究的学者很多，文献也很多，这里只能粗略地讲一讲。国家理论归纳起来有两种，一种是以阶级斗争为主线的暴力论，认为国家是因阶段和阶级斗争而产生和存在的。持暴力论观点的比较典型的定义是列宁所说的“所谓国家，就是一个阶级统治和压迫另一个阶级的工具”。这样的国家，其主要功能是统治阶级统治和压迫被统治阶级。另一种理论叫社会契约论，认为国家是一种契约，每一个社会成员为了满足个人对公共商品和服务的需要，愿意把自己的一部分权力让渡出来，被让渡的权力结合起来叫公共权力，由一个公共机构来执行。公共机构的主要控制者、代表者不管叫总统也好、皇帝也好，实际上是一个被委托、被授权的对象。整个国家的所有社会成员，彼此达成并共同遵守一个契约：每个人让渡一部分权力形成公共权力，并都服从于公共权力。这样虽然个人付出了代价，作出了牺牲，但却得到了没有“契约”时所得不到的东西，是合算的，这就叫契约论。契约论更多强调国家和人民之间的服务与被服务的关系，即交易关系。这一理论认为国家的本质不是用于阶级统治和压迫，而是用于满足社会成员的公共需要。作为契约论的国家理论，非常强调国家的民主化和法制化，而作为以国家为主体的财政也必须强调民主化和法制化，因为其权力是人民授予的。当然，国家本质不可能是纯粹的契约论，也不可能是纯粹的暴力论，而是多种因素结合在一起的。因此，我们在借鉴西方契约论的同时，对马克思主义提出的暴力论国家理论的科学性也应予以坚持，应该将两者结合起来，以更好地理解国家的本质。为什么这样说?以美国为例。美国几百年前根本没有国家，都是殖民地，1787年费城制宪会议制定了一部宪法，由此美国诞生了。按理说，美国是典型的契约型国家，因为美国宪法就是典型的成文契约。但即使是美国这样典型的契约国家，也没有离开暴力。为了独立，在华盛顿指挥下打了八年的独立战争，最终从英国独立出来。建国后由于南北问题特别是奴隶问题，又打了四年的南北战争。因此，虽然说美国是契约论的产物，但是这样的产物，也没有离开暴力，也是靠枪杆子出政权。英国实行的是君主立宪制，但所谓的英国光荣革命，其实也是借助于暴力完成的。但是反过来，从人类发展的终极目标来看，暴力不是主要目的。对这一点近些年我们已经有了进一步的认识。我们最早也是“以阶级斗争为纲”，那是坚定不移的暴力论；后来以经济建设为中心，这是一个进步；现在又提出构建“和谐社会”，这又是一个新的进步。所以，我们对国家的本质问题应该有一个辩证的、客观科学的认识，在现阶段，就应该确立政府是人民的代理人、人民的公仆这一理念。
2.财政民主化及我国民主法制的特殊性。
当前我国正在大力构建和谐社会，和谐社会的首要特征就是民主法制。服从这样一个总的目标，财政的民主化就是一个必然的趋势。上文提到，英国的光荣革命从政治上创建了英国的君主立宪制，而它对国家财政的贡献，就是产生了正式的国家预算，并使其成为法律文件。在英国光荣革命之前，政府的财政收入和支出都由统治者说了算，不需要经过民意机构和相关程序来批准和审议，说到底是皇权财政而不是人民财政。光荣革命是资产阶级革命，为什么要革命呢?因为新生资产阶级每年向政府交大量的税，可是发现政府奢侈浪费现象非常严重，因此意见越来越大。加上由于新生资产阶级经济实力越来越强大，“翅膀硬了”，于是开始对统治者提出要求，必须把每年想收多少钱、钱用到哪些方面等事先作出计划并交由专门机构来审议。所以作为统治者，在通过暴力或非暴力的手段获得统治权之后，就必须考虑契约论的观点，那就是满足人们的公共需要。特别是公共授权理论越来越被证明，这是符合人类发展和人性要求的。由此可见，财政的民主化是必然要求。但是在我国，讨论民主法制必须慎重，必须从实际出发，这倒不是因为意识形态的原因，而是中国所走过的道路以及历史文化层面的因素对民主法制的影响有很多极不同于西方国家的地方。下面作一简要分析：
第一，中国几千年的历史基本上是皇权独家垄断。与西方国家不同，西方国家的格局是世俗皇权、宗教权力、地方贵族权力三个主体并存且相互制衡。在这样的格局下，哪一方的权力都不可能形成垄断，三者之间当然会有斗争，但斗争和制衡恰好有利于民主和法制。我国历史上的权力格局与西方迥然不同，首先没有独立于皇权之外的、严格意义上的宗教权力，名义上的宗教不但无法构成对皇权的制衡，反而成为皇帝手上的工具。道教、儒教、佛教皆是如此。我们再来看地方贵族的权力。先秦时期，如春秋战国时期是典型的地方权力扩张时期，地方贵族势力非常强大(而且贵族是可以世袭的)，以致于中央政府成为傀儡(如周天子)。但秦始皇统一中国之后，地方势力逐渐被削弱。特别是隋唐科举制创立以后，政府官员都通过科举制在读书人中间选拔，而读书人是很难世袭的。这样一来，一个稳定的贵族集团就不稳定了。没有稳定的地方权力、贵族实力，这有利于中央统治，所以郡县制也好，科举制也好都是服从这样一个目的。于是在中国历史上我们看到的基本上就是皇权独家垄断。这样一个独家垄断的权力格局对民主和法制会带来什么样的影响是可想而知的。如果今天的改革不考虑中国的历史轨迹，简单地照搬西方三权鼎立的模式，肯定是行不通的。
第二，中国民众的民主法制理念和意识，与西方国家公民不可同日而语。西方国家中世纪虽然黑暗，但是西方人宁肯信上帝也不肯信皇帝，后来经过文艺复兴，一步由信上帝提升到信法律。我国民众从来都是信皇帝不信上帝，成文的或不成文的法律基本上都是由皇权决定的，因此过去没有在上帝面前人人平等，现在要做到在法律面前人人平等还有一个过程，甚至可能还需要经过一场类似于文艺复兴那样的文化革命。此外，一些具体的经济制度也会对民主法制产生重要影响。比如新中国成立以后，我国的收入分配渠道是这样的：先由政府从企业实现的销售收入中扣除一部分留作己用，然后再分配给劳动者，采取先扣除后分配、高扣除低分配的政策。低工资当然是不需要交税的，更何况在低工资制度下，政府往往会拿出较多的资金来为广大民众提供福利，让大家感觉到党和政府的关心，在这样的情况下，政府花的是纳税人的钱这一事实被隐性化了，中国人的民主意识、民主理念自然会比较淡薄，其监督政府的意识更是无从谈起。西方与我们相反，在收入分配上采取先分配再扣除的政策，因此在西方人眼里，政府花的是纳税人的钱这一事实是显性化的，政府应该为纳税人服务，所以会更好地监督政府。再说远点，过去几千年因为皇权垄断加上皇帝世袭，每一次农民起义几乎都与苛捐杂税有关，在中国人的传统意识里，税收压根就不是个好东西，不是用来购买公共商品和服务的价格，只是统治者从百姓身上搜刮民脂民膏用于自己享乐的幌子。在中国人心目中埋下的就是这样的种子。理念是由存在决定的，老百姓的民主意识、理念不是天上掉下来的。因此，在中国搞民主法制，必须考虑历史的、文化层面的因素，必须走中国自己的路。
3.适应财政民主化要求的改革思路。
一是浅层次的改革。当前我国为了适应民主化的要求推出了很多财政改革举措，其目的都是为了增加财政的透明度、公开性，以便于大家监督。比如国库集中收付(高校都要纳入这个系统)制度，可以有效地减少财政收支过程中的暗箱操作和资金的占压、挪用，这是一大改革。再比如部门预算改革，意在细化预算和按部门编制预算，以便于更有针对性地监督。还有政府采购，采取公开招投标的方式，使采购行为更加公开、透明，便于群众监督。另外还有收支两条线等，都是适应民主化要求进行的改革，我都称其为浅层次的改革。之所以叫它浅层次改革，原因在于它们都是业务上的技术性的改革，这些改革是民主法制的必要条件，但还不是充分条件。
二是深层次的改革。深层次改革指民主法制方面的改革，特别是人民代表大会制度的改革。因为财政问题说到底不仅仅是财政部门的事，它必须提交到国家最高权力机关——全国人民代表大会进行公共选择。税法要她通过，预算要她批准，决算要她审批，财政的一举一动要受她监督，所以财政问题实际上是一个人民代表大会的问题。因此，财政改革要求人民代表大会制度必须实行相应的改革。从财政专业角度来看当前的人民代表大会制度，会发现这样的问题：人大常委、人大代表主要是兼职，即便有专职的，也不一定内行，所以容易产生走过场、形式主义的弊端，不可能全面、系统地监督财政问题。鉴于这种情况，本人认为人大代表特别是常委组成人员应更多地专职化，在人民代表选举产生的标准设置上应该更加强调其代表性和参政议政的能力，而不应该把人大代表当作一种荣誉，从选劳模、选先进的角度加以选拔。因为人民代表肩负的更多的是人民的重托，是一份沉甸甸的责任。这是人民代表大会制度需要改革的一个重要方面。
三是一些配套的改革。比如审计部门如何定位、是否应该从政府独立出来等，这都是值得探讨的问题。
二、我国财政的公共化——关于处理政府与市场的关系问题
1.人类的需求与公共财政的范围。
人之所以区别于其他动物而被称为高级动物，是因为人除了有作为普通动物的需求即私人需求外，还有公共需求，如文化、教育、卫生、公共安全以及人类用于其他发展方面的需求。凡是满足私人需求的，基本上都是私人商品，凡是私人商品都是批量生产、可以分割、有钱可赚的，凡是有钱可赚的事就有人干，就会有竞争，这就是市场。对于私人需求，只要有市场就能满足。但作为公共需求，市场不容易满足。虽然不同时期人们的公共需求不一样，但只要有人类，或者人类组成了一定的社会，公共需求就产生了。在人类历史上，最早满足公共需求的是氏族、家族，后来演变为国家、政府。政府的功能就是满足社会成员公共需求的，这就是政府产生和存在的必要性。在现代社会，作为满足人们公共需求的政府，主要应该在以下六个方面发挥作用：一是公共安全，大到国家安全，小到社会治安；二是公共机构的运行，财政要予以充分的保障；三是公共事业包括教育、科技、文化、卫生等的发展费用，财政要提供资助；四是提供公共福利，即社会保障；五是公共工程，财政要拨专款；六是公共企业的运行，如城市公交、给排水等公共企业都需要政府的财政投入。政府的工作范围就是财政应该保障的范围。财政的钱主要就是用于以上六个方面。以上是政府应该承担的工作，但并不表明政府在这六个方面必须执行同一个标准、采取同样的力度，应分门别类、区别对待，如有的可采取全包模式、有的可采取参与模式、还有的可采取调控与引导模式。
2.关于我国公共部门的规模问题。
从事以上六个方面工作的部门被称为公共部门。公共部门是用来满足人们公共需要的，那么公共部门的规模是否越大越好呢?也不是这样。我们有必要分析一下究竟哪些公共部门应该存在、哪些应该做得比较大、哪些不应该做大等规模和结构问题。首先，公共部门的规模应该取决于老百姓的公共需求并与之对应起来。我国公共部门的规模有特殊性。比如，我们除了政府系列，还有党务系列，还有政协等，这种情况在其他国家很少见，这是由中国特殊政体和国体决定的，不容易进行横向比较。但是单就政府部门来讲，我们的规模也是偏大的。据有关统计显示，官和民的比例(吃财政饭的人和总人口的比例)在汉朝是7000∶1，唐朝是6000∶1，元朝是3000∶1，明朝2000∶1，清朝1000∶1，现在我国是50∶1，个别地方是30∶1。公共部门如此膨胀，导致运行成本太高，因此必须精减机构、裁减人员。
但是如何精减呢?说到机构精减，我想到两个案例。一个是改革开放后的广东顺德，从1995年开始推行机构改革，其改革是比较成功的。然而此经验在全国推广阻力却很大，原因何在?因为顺德地处改革开放前沿的珠江三角洲，其非国有经济、民营经济、私营经济发展非常迅速，在政府公共部门之外有一个庞大的私人部门(或称市场部门)，有很多就业岗位，并且这些就业岗位往往都有比较高的吸引力，因此政府部门的人要离开公共部门阻力要小得多，这使得顺德的机构改革阻力比较小、成本比较低。另外一个案例是清朝时期的山西。山西在清朝时期没有出一个状元，进士也屈指可数，为什么呢?不是因为山西人不会读书，是因为有更好的选择。在山西，一等人才不是进官场，而是进票号，由于身股制等制度的推行，其收入往往比官员还高许多，因此在官场之外存在着一个市场，而且创造了很多有诱惑力的岗位。从以上两个案例可以看出，中国机构改革的关键是在树立以人为本理念的基础上，帮助公共部门之外的私人部门创造更多有吸引力的岗位。而这就涉及整个国家的经济发展战略，包括所有制结构的调整。因此，改革应该采取渐进的方式，要因地制宜，不能盲动。
3.关于国有企业的问题。
公共部门要精减，势必要引出一个新的问题，即如何发展市场部门、增加新的有吸引力的就业岗位。说到这里，逻辑上就推出了关于国有企业的问题。国有企业从两个方面与公共财政有关，一个方面是财政要不要管国有企业，国有企业的收支要不要纳入财政体系；第二个方面是我们要扩大市场部门，是进一步发展壮大国有企业呢?还是大力发展民营和私营企业呢?
国有企业的改革进行了多年的探索，经历了第一轮、第二轮承包制，近年来开始逐步实施现代企业制度，实行股份制。关于国有企业，也有几种不同的观点。一种认为国有企业不是搞不好，而是领导不好，是管理者的问题、一把手的问题。现在看来是明显站不住脚的。还有一种观点认为国有企业应该是搞得好的，现在状况不好是因为社会负担太重，企业办社会现象太严重。这个观点有一定道理，但不全面，没有揭示出国企的根本问题。第三种观点认为，国企搞不好的根本原因是产权不明晰，权、责、利不对称。这个观点很有道理，但还是没有从根本上找到原因。我自己发明了一种观点，我认为人类社会本来就有两种产权并列存在，一种叫公有产权，一种叫私有产权。自从有了人类社会、有了国家，资源总是归属于两块，一块是公家的，一块是私人的，历朝历代如此。所谓公家的资源不能说产权不明晰，只能说产权就是这样的特征，而这种特征正是区别于私人产权之处。因此，更大的问题不是国企产权不明晰，而是首先要对产业进行分析和归类，要看哪些产业是属于竞争性、赢利性的，这一类产业应将其放到私人产权“舞台”上去“表演”，因为它具有产权可分性、竞争性、赢利性。但有一些产业不是这样的，它具有成本递减性，讲求规模效益，并非竞争就能解决根本问题。对这样的企业就应将其放到公共产权的“舞台”上去“表演”，把它当作公共企业对待。从这个角度看，产权结构和产业结构要对应起来、联系起来。公共产权不可分，具有统一性、非排他性，竞争性和赢利性都比较弱，这种产权“舞台”适合由竞争性、赢利性不明显的产业来“表演”。我国的国有企业最大问题出在哪里?我认为是大量的竞争性、赢利性产业放在国有企业这个公共产权的“舞台”上，正所谓“演员”走错了“舞台”。因此这些“演员”应该被清退。只有那些不以赢利为目的的、具有政府和社会职能的产业才能到公有产权的“舞台”。这样组建的企业叫公共企业，属于公共部门，政府将其列入公共部门不是为了赚钱，而是要作为政府的工具，实现政府的社会、政治、文化等方面的目标，即便是经济目标，也是宏观和长远的经济目标。鉴于此，应将产业结构和产权结构联系起来，不同的产业归属于不同的产权结构，不能说哪一种产权明晰或不明晰，只能说这种特征适合不适合这种产业。根据这样的思路，大量的竞争性、赢利性产业就应退出国有经济，这才是中国国有企业改革的出路。
我国实际上已经开始逐步这样做，换种说法叫“国有企业要退出竞争性、赢利性产业”，这是对的。但后面还有一句话“国有企业要占主导地位”，对此要作具体分析。如何体现“主导地位”?是数量上占主导还是控制力上占主导呢?这就值得研究。我认为在赚钱方面，国企是不如私营企业的，为什么这样说呢?本人认为委托代理问题是根本症结所在。委托代理可以使委托人腾出手从事别的工作，其代价是要付工资以及承担非工资性的代理成本。既然要付出成本，为什么西方越来越多的企业采取代理制度，由单一制变为公司制呢?这是因为委托代理可以实现所有权和经营权的分离，可以扩大经营与筹资规模。当然它也存在弊端，如前面所说的代理成本。但对于两权分离后因为信息不对称等原因而导致机会主义行为，进而导致代理成本增加的问题，西方发明了两个东西，比较好地克服了这个问题。一是商品市场的竞争。激烈的市场竞争导致商品市场上出现了平均利润率，这个平均利润率很管用，非常有利于委托人对代理人的监督，大大降低了监督成本。二是经理市场的竞争。十八世纪末十九世纪初发生的经理革命，出现了经理市场、代理人市场，即高级劳动力市场。这个市场竞争也很激烈，一个经理若要在竞争中立足，也会收敛自己的行为，使机会主义不至于表演过头。基于以上两个原因，西方企业的委托代理制得到了迅速发展。那么，中国的国企问题能否也用这一逻辑来分析?本人认为很困难。中国的国企从来不存在经营规模太小、筹资渠道太窄的问题，整个国家的银行、财政乃至政府都是他的“靠背”。中国国企的最大问题是机制问题，是不合理的产业到了不合理的“舞台”。中国国企作为一种特殊的委托代理，从代理成本这一点讲就不同于西方国家的私营企业。西方国家私营企业的委托代理很简单，就是股东——股东代表大会——董事会——总经理这个链条，都在经济领域。中国国企的委托代理则要经过两个领域或两根链条：一是政治领域链条，即全民——人民代表——政府——国资委；二是经济领域链条，即国资委——董事会——董事长——总经理。中国的国企能否通过商品市场竞争形成平均利润率，能否通过经理市场的竞争约束经理人呢?单看后面这一链条是可能的，但看前面链条就不可行了。所以从委托代理角度讲，中国国企的致命弱点是：委托代理有两个领域、两根链条且链条很长，委托代理成本很高，更何况在政治领域还不能引入商品市场竞争和经理市场的竞争，因此在降低代理成本方面是很不利的。仅此一点即可以证明国企赚钱不如私营企业。
所以要增加就业岗位以使公共部门的精简成为可能，就必须大力发展非国有经济、民营经济和私有经济，而这需要宪法、法律对私人财产权、对各种私人权益提供充分保障。这在中国是需要进一步努力的，中国人事实上也在努力，最近通过的物权法就是一个证明。
三、我国财政的分权化——如何处理中央与地方的关系问题
1.分权理论与我国政府间分权的历史。
分权理论有很多流派，有代表性的有以下三种：一种是公共商品的分层理论。不同层次的公共商品由于信息和效率等方面的原因，适宜由低一级的政府来提供，由于其比较了解基层情况，所以做起来会有更强的针对性和更高的效率。第二种理论是俱乐部理论，不同的民族、不同的人有不同的偏好，把具有不同偏好的人组织起来建立若干俱乐部以分别满足各自的偏好，如果个人偏好无法得以满足，可以采取“用脚投票”的方式重新选择适合自己的俱乐部。这种理论建立在以人为本的基础上。第三种理论是民主和制衡的理论，有多级政府就会有多个政府，就会出现纵向与横向之间的竞争，就有利于提高效率，因而从竞争力、活力的角度讲，也是设立多级政府为好。
中国是如何处理这个问题的?政府之间如何集权和分权?这里有必要先简单介绍一下中国政府集权和分权的历史。汉代时共设三级政府，地方政府分两级，最低一级叫县，上一级叫郡，再往上是中央政府。地方和中央是什么关系呢?每年各郡向中央报统计报表，中央派刺史到下面调查。汉代分十三个调查区，刺史进行调查的范围限于六个方面，其他的并不过问。地方实际行政责任主要由郡的太守来负责。汉代政府层级比较简单，地方政府有较大的权力，太守、县令是中央派出，但其手下的官员可由地方自行任命。唐代开始实行中央集权制，地方政府也设两级，低一级叫县，高一级叫州。州、县官员由中央派出。但与汉代不同的是，州、县下面的掾属也要由中央的吏部来任命。另外一个变化是中央的御史台向地方派观察史，长期住在地方，甚至干预地方的大权，事实上成为地方更高一级的长官。如果观察史到的是边防重地并常驻下来，中央会给他更大的权力甚至军权，就成为节度使，权力相当大。后来形成藩镇割据的局面，还发生了安史之乱。宋代的中央集权进一步得到加强。一方面是中央集权，另一方面皇帝和宰相的分工也不如汉、唐明晰了，相权低落、皇权膨胀。宋代地方政府设三级，最低一级叫县，中间一级叫府(州、军、监)，相当于唐代的州府，第三级叫路，相当于唐代后期的道，最高级是中央政府。严格来讲，宋代没有地方官，均是派中央官员来暂时监管地方的事，所以宋代的县令变成了知县。到了宋代不仅多了一级政府，还有一个问题就是宋代的“路”这级政府又分并列平行的四个官，相当于省部级干部，所以在宋代地方官要奉承四个上司，地方官就更难做了。另外在财政收入问题上，与唐代时一部分缴到中央、一部分留在地方的做法不同，到宋代财权全部上交中央。这样当金兵来犯时，首都一跨，全线崩溃，这就是集权带来的弊端。到了明朝，由于受元朝“行省制”的影响加之其他一些原因(如朱元璋以所谓宰相造反为由废除了宰相制度)，中央集权的力度就更大了。地方政府设四级。最低一级是县，之上是府和州，再上是布政史司分司，最高一级是承宣布政史司，最高一级有三个平级的官，分别叫布政史、按察史、督指挥史，级别多且实行中央集权。在明朝，在几个长官上面还有官，虽然不是稳定的一级政府，但权力很大，叫总督和巡抚。到了清朝，实际的地方政府多达五级。最低一级是县，第二级叫府，第三级叫道，第四级是省，总督和巡抚越做越实，成为第五级。真正到了军事时期，总督和巡抚还不能做主，中央要另派军机大臣或参赞大臣。总之，在清代不允许地方官有真正的权力。总的看来，外族统治更多的不是为了行政的方便，而且为了军事的控制。从整个这段历史我们可以看出，中央与地方关系是越来越集权，或者说中国的历史是一部中央不断集权的历史。因此不了解这段历史，直接分析中央与地方的关系是分析不好的，因为历史是割不断的。分析历史，有利于我们正视现在的国情。
2.现状分析。
从我国的现状来看，我认为中央与地方的关系是偏于集权的，因为我们的历史就是集权的，而历史总是有惯性的。加上建国初期我们面对的是一个烂摊子，在帝国主义对我们实行经济封锁的情况下，我们实行了财经工作的统一——统收统支，这就属于集权的性质。社会主义改造完成后的大跃进时期，中央政府放了一些权力给地方，但是大跃进出了问题，后来在纠正大跃进问题时把“分权”这一比较合理的东西也一同“倒”掉了，又强调适当的集权。后来进入了更加混乱的文革时期，根本顾不上集权和分权了。一直到1980年财政体制改革才提出中央和地方“分灶吃饭”。当时虽然分灶了，但财政收入还是捆在一起，还是在一个桶里“舀米”，地方和中央都没有固定的税收，我称之为“分了灶但没有分米桶”。到1994年实行了分税制，分了“米桶”，但事权没分清，中央与地方仍然是“你中有我，我中有你”，中央可以舀地方的米，如“中央开口子，地方拿票子”之类，地方也可以舀中央的米，如“跑部钱进”之类，我称之为“分了米桶但没有分钥匙”。为什么实行分税制还有集权?这与当时的经济形势有关，1992—1993年出现了经济过热或称泡沫经济，在这种情况下，政府必须给经济降温，实行宏观调控，而要实行宏观调控就必须集中权力和财力，因此在此背景下出台的分税制必然是集权的。这些年中央的日子好过、地方的日子难过的说法较普遍，不见得全对，但总还有些依据。这就是我国中央政府与地方政府关系的现状。当前我国政府共五级，其中地方政府有乡镇、县、地级市、省四级，再往上就是中央政府。
3.两个命题与改革思路。
(1)两个命题。第一个命题是：富有利于稳定还是穷有利于稳定?我的回答是富有利于稳定。因为富得到是财富，失去是成本。一般有产阶级最怕失去财富，希望社会稳定。因而中产阶级占多数的橄榄型社会是比较稳定的社会。此外，中国这些年之所以发展较快，是因为有一个比较稳定的环境，而之所以有一个稳定的环境，原因很多，其中之一是周边国家的综合国力比我们弱。可以说，别人穷我们富有利于稳定。第二个命题是：分权有利于富还是集权有利于富?实践证明，分权有利于富。越集权越容易扼杀活力，违背了生产力与生产关系之间的辩证原理。由于集权，只有中央有点钱和兵，中央一垮，全国崩溃；维护集权统治更需要打击工商业，重农抑商；集权也等于把地方各级政府官员的人力资本都浪费了。而这些都不利于富。只有调动各级政府的积极性，发挥各级官员的聪明才智，大家共同想主意，国家才能富起来。
(2)改革思路。①分权化。纵观全球，凡是综合国力比较强的国家或地区，要么是联邦制的大国，像美国，之所以搞得比较好，因为联邦制是分权的；要么就是一些小的国家或地区，之所以也搞得比较好，是因为小，无所谓分权与集权。所以，由以上命题导出的改革思路就是要分权化，如适当扩大地方的权力，包括地方适当的税收立法权、税收征管权、适当的公债发行权等，都应在创造条件、加强监管的前提下予以考虑。②转移支付。尽管可以实行分权化，通过分权使各地发展起来，但中国的情况是区域经济发展很不平衡，地区发展差距大甚至越拉越大，作为财政要有履行公平的职责，这就应该完善它的转移支付制度。转移支付是中央的钱给地方，是单方面的转移，不是交易。转移支付有两种，一种叫专项转移支付，条件是地方要配套；第二种叫一般性转移支付，无附加条件。现在一个很大的问题是一般性转移支付力度太小，各地公共服务水平很不平衡。而专项转移支付需要地方配套，造成谁富有谁得到越多的局面，反而拉大了地区差距。所以转移支付制度要改革，应扩大一般性转移支付的比重，更多着力于公共服务水平的逐步均等化。③政府层级的调整。现在很多人对地方设四级政府有一些看法，有人建议把乡镇砍掉，有人建议将地级市砍掉。我的观点是地级市是可以砍掉的。因为它本来就是改革开放以后冒出来的，原来叫“行署”，后来有人提出要扩大城市对农村的辐射力就必须把城市和农村捆到一起，实行“市管县”，于是把当时的一些县级市提起来管若干个县，县级市提起来后，行署就没有存在的必要了，就被撤了。过去的行署是省级政府的派出机构，不是一级政府，而后来冒出来的市倒成了一级真实的政府，这就增加了地级市这样一个行政级次。可是市管县之后是不是就加大了城市对农村的辐射作用，就真正把农村带动起来了呢?不好说。实际情况恰恰是，市管县以来，城乡差距不是缩小了，而是拉大了。为什么如此，背后有很复杂的原因，由于时间关系，这里不再展开。但是，削减政府层级，对乡镇一级不能轻举妄动，原因是中国还没有完成城镇化，还是二元经济结构，城乡处于不同的发展平台。在这种情况下陡然把乡镇一级政府砍掉是要出问题的。即使变成派出机构也不行，因为没有一级独立的政府，就没有相应的一级公意表达与公共权力机构，比如说人民代表大会，这就与前面所讲的财政的民主与法制化的要求不符。其实法国也是四级政府，中国这么大，设四级政府还是说得过去的。将来城市化完成了，社区组织发展完善了，再来研究是否取消乡镇一级政府。那是将来的事。
标签：公共部门论文; 委托代理理论论文; 企业经济论文; 产权理论论文; 社会改革论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 经济学论文; 财政学论文; 国企论文;