规制能力提升是深化中国垄断行业政府规制体制改革的有效途径，本文主要内容关键词为：规制论文,体制改革论文,中国论文,有效途径论文,垄断行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F262 [文献标识码]A [文章编号]1002～3909(2015)08～0043～06 一、引言 由美国次贷危机引发的全球性经济危机，造成了美国及全球经济“温和式”衰退，波及范围之广、影响程度之深、持续时间之长都大大超出了国际社会的预料。在世界各国纷纷采取措施积极应对，谋求经济复苏的当下，“政府规制”再一次进入了人们的视野。 实施政府规制的经济学内涵是如何处理好政府和市场的关系，这是一个经济学理论界、各层级执政者古老而又常新的话题。理论和实践证明，政府干预经济是必要的，政府干预和市场机制共同维护着经济社会的正常秩序。各国政府无外乎通过宏观调控和微观规制这两种政策手段来调节市场、干预经济。其中，宏观调控立足于宏观经济和国际经济视角①，而政府规制则是从微观视角和国内经济视角，纠正市场垄断、外部性、资源配置的非均衡性、分配的不公正性等市场失灵现象，以达到保护消费者利益、维持正常的市场竞争秩序、保障市场经济良性运转的一项制度安排。政府规制又被称为政府管制或政府监管，缘起于市场失灵，是由规制主体依据相关法律、规章、命令或裁决，对规制客体的经济行为进行的制约、干预等一系列行政管理与监督行为②，用来修正市场制度的种种缺陷，以避免市场经济可能给社会带来的某些弊端。规制主体主要是指各级政府或者独立的规制机构，规制客体主要是指具有垄断行为的微观经济主体。但是在具体实施过程中，规制政策的执行效果有可能偏离政策的预期甚至出现背离的现象，从而导致“规制失灵”或者“规制失效”的情况发生，对微观经济主体进而对整个经济社会生活造成效率低下、社会福利降低的负面影响，甚至滋生腐败，从而造成巨大的经济损失。 具体到我国，改革已经走到了第37个年头，全面深化改革进入关键时期，改革重心正在全面转向“攻坚区”、“深水区”。垄断行业的全面改革即是其中一个难啃的“硬骨头”。我国的垄断行业主要是自然垄断和行政垄断的交织体，经营主体均为国有企业。近年来，经过竞争性业务和垄断性业务的分拆、放松市场准入门槛等市场化改革，行政垄断格局开始被打破，改革成效非常显著，正在逐步建立以公有制为主体，多种所有制并存的现代产权制度，以及产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。但是，在取得以上种种成就的背后，垄断行业的改革仍然滞后于我国市场化改革全局，政企不分、效率低下、缺乏竞争等弊端并没有得到根本性的解决。各种垄断和阻碍竞争的行为，保护了落后的生产方式、破坏了市场公平原则、产品或者服务的价格等市场经济信号严重失灵，进一步导致了市场资源的错误配置，反而加剧了市场失灵。自从2008年以来，深化垄断行业改革的内容每年都作为重要部分写进中央政府工作报告。国家发改委也出台了一系列政策文件来加快推进垄断行业改革。但是改革进展却是非常缓慢的，有学者曾经形象地将垄断行业改革比喻为火车进站的感觉：吼声大、行动缓。 当前，按照党的十八届三中全会的总体部署，新一轮垄断行业改革已经拉开了历史的序幕。改革的目标和方向“是要形成更加完善的体制机制，充分体现国有企业根本属性和内在要求，使其更好地为全体人民谋利益、增福祉”③。如何提高竞争能力、保持国有企业在国民经济的主导地位是下一步的工作重点，而进一步深化垄断行业的运营体制、竞争体制、产权体制、治理体制、规制体制改革将是这一战略目标顺利实现的制度保证。如何规范政府规制，如何构建起与市场化改革相适应的垄断行业政府规制体制将是其中的重中之重。综观我国垄断行业政府规制体制改革，尽管取得了阶段性的成就，但是面临的问题和挑战依然很严峻，主要有以下两个方面：一是“二元”化特征明显，由于计划经济时代路径依赖所导致的过度管制与现代意义上的规制无力、无效状态并存。二是与市场化要求相比，缺乏合理有效的价格规制体制。政府规制体制的不完善加剧了我国垄断行业市场结构和价格结构的不合理、产业发展的不规范、受规制企业竞争力以及市场效率的低下、消费者剩余以及社会福利遭到损害等问题。激励机制的扭曲是造成我国垄断行业规制效率低下的症结所在。破解这一难题的有效途径在于提升政府规制能力，构建新的激励性规制体系，在不完善的市场和不完善的政府之间寻求最优规制，保护和促进竞争，提高社会总福利。 二、我国垄断行业政府规制体制改革有待进一步深化 脱胎于计划经济体制下的垄断行业政府规制体制对增强我国的经济实力起到了重要作用，但是与社会主义市场经济的内在发展要求相比，有许多不完善的地方，亟待进一步深化。 (一)我国的垄断行业主要是自然垄断和行政垄断的交织体 自然垄断的经济学特征是企业的规模经济效益、范围经济效益④，自然垄断往往需要用政府权力控制市场准入以保护企业的规模经营，这就将自然垄断与行政垄断联系了起来。自然垄断与行政垄断的根本区别并不是以是否依靠行政手段保证垄断为标志，而是以是否具有明显的规模经济性为标志。目前我国的垄断行业主要是自然垄断和行政垄断的交织体，在被称为“垄断行业”的领域——电力、电信、公路、铁路、公共汽车、港口、机场、自来水、石油、天然气、供暖、邮政等行业，其经营主体均为国有企业，这些行业是国民经济的基础和支柱，有很强的外部性，或具有国家战略意义。由于种种原因，难以实现一般意义的市场竞争。即使在西方成熟的市场经济体制下，上述全部或部分垄断行业也一直被置于政府的严格控制之下，或由国有企业占支配或垄断地位。近30多年来，世界各国在垄断行业兴起改革浪潮。改革的目的大体是为了转变官商习气、提高效率，或是出于自由经济的信仰。改革主要有两条途径：一是以英国为代表的私有化(或产权多元化)形式；二是以美国为代表的自由化形式，放开市场引入竞争，同时对法律与监管(也即政府规制)框架相应进行调整⑤。 (二)我国垄断行业规制体制改革的重点依然是反行政垄断问题 当今时代，技术创新驱动经济迅猛发展，在西方成熟市场经济国家，各种形式的垄断组织控制着经济命脉。各发达国家的反垄断主要是针对经济性垄断，反对卡特尔、辛迪加、托拉斯、康采恩等垄断组织或私人公司通过价格同盟、控制生产销售渠道等不正当竞争手段，来限制市场竞争，从而对消费者以及中小企业等市场竞争主体的利益造成巨大损害，阻碍产品或服务质量的改善以及科学技术的创新与进步的经济行为⑥。与发达国家不同，我国垄断行业所取得的垄断地位依靠的是行政权力。37年的市场化改革使得部分垄断性行业的去行政化改革得到一定程度的解决，取得了如下成绩：一是初步实现了政企分开。电信、电力、民航、邮政、铁路等部门的“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的改革初步到位，组建公司实施企业化经营，设置政府规制部门或明确规制职能；二是部分垄断行业基本形成了有利于引入竞争的市场结构，其中电信、电力等行业竞争的格局基本形成，推动了现代企业制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部管理制度以及透明度等方面已经取得了一定进展。邮政部门已经出现过度竞争的局面。但是总体上看，尚未从根本上解决垄断问题，部分行业仍是政企不分、独家垄断；部分行业虽然引入竞争，但在主营业务仍是一家独大，真正的竞争尚未形成。因此，今后一时期，我国面临的紧迫问题主要不是因为经济性垄断妨碍市场竞争和提高效益，而是行政垄断，尤其是行业和部门垄断。 (三)我国垄断行业政府规制体制改革面临的突出问题 1.政府规制体制“二元”化特征较突出 目前，针对我国垄断行业的科学的政府规制体系并未真正建立起来，“二元”化特征明显，一方面是对垄断行业的过度管制，设置并严格维护了自然产业的进入壁垒；另一方面是规制的无力、无效造成了垄断行业的无序竞争状态。新中国成立初期至改革开放之前，我国一直处于高度集中的政府规制体制，政府既是公共产品或者服务的供给者，同时也是生产经营者⑦。原来我国“大一统”的计划经济体制，所有的经济活动都处于国家的计划之中，市场在资源配置中不能充分发挥调节作用，这种高度集中的规制谈不上是现代意义的规制，但是有规制的职能在里面。经过30多年的改革，充当规制角色的国家计划委员会已不复存在，相继出现的国家发展计划委员会和国家发展与改革委员会，只对各垄断行业的重大价格行为进行监督，不负责质量监管，价格监管也要与行业主管部门共同进行，过去国家计委的那种控制作用已不存在。各行业主管部门取代国家计委成为了垄断行业主要控制力量，但是，这些主管部门并没有成为真正的规制机构⑧，它们在计划经济时代充当的角色和职能并没有改变，而是演变成了垄断行业利益的维护者。残留在行业主管部门的计划管理体制，不仅不能发挥正常规制作用，而且经常发挥不正常的规制作用。他们的作用很多时候不是对垄断行业进行规制，而是进行反规制⑨，呈现过度关注行业利益而忽视公众利益的规制局面，甚至由于行政隶属关系的原因，实行着一种厂商保护主义，经常成为厂商利益的“政策保镖”⑩。 我国行业主管部门被赋予了过多的经济规制权力，特别是在市场准入方面和价格政策方面。而这些经济规制权力由于得不到有效的再规制，即没有得到有效的监督，从而导致了行政性滥用情况发生，这种权利的滥用一方面严重地损害了广大消费者的合法权益，另一方面又使得生产经营者对规制机构始终存有极强的利益预期，反过来助长了“权力寻租”等不良社会现象。由此可见，我国仍处于“二元化”的政府规制体制之下，科学的政府规制体制并未真正构建起来。 2.缺乏合理有效的价格规制 与市场化要求相比，我国的垄断行业价格规制欠缺科学性和合理性。一是针对垄断行业有效的价格规制法规体系并未真正建立起来。现今遵照执行的是《中华人民共和国价格法》(1998年5月起实施，2011年修订)以及相关的法律法规，这一法规体系中并未将垄断性行业、竞争性行业、公用事业以及公益事业所提供的产品或服务的定价原则、方法、规制方式等区别开来，缺乏针对性和可操作性。从而导致规制机构对垄断行业的价格约束功能在制度层面上的弱化，价格规制行为无章可循，透明公开程度较低；二是价格规制方式简单。我国的垄断行业价格规制沿袭着计划经济体制的申报审批制。政府进行价格规制的依据是由企业上报的成本资料，垄断行业价格的制定或调整采取的是成本加成定价法。但是由于独特的地位，垄断企业的成本并非代表社会平均成本或社会先进成本，而仅仅是垄断企业的个体成本。另外，由于信息不对称，政府也难以获取成本的真实信息，对价格的审核无法体现应有的客观公正性，只得付出高昂的信息租金。于是，政府和垄断企业讨价还价，各方利益集团的博弈产生了政府规制垄断价格的方式。并且，由于价格规制的制约功能弱化，缺少对垄断行业预期成本、效率指标的限定，因而垄断行业在运营过程中往往不去过多考虑成本控制、节约资源的问题，造成社会效率损失；三是规制者定位不明晰。政府肩负着多重角色，既是规制政策的制定者又是执行者、监督者，还是垄断行业的经营者；承担着对垄断行为的约束、风险防范以及对国有资产保值增值这一对相互矛盾的市场职能。因此，政府的这种模糊定位也必然带来如下弊端：(1)对国有资产保值增值这一显性职能往往战胜其规制职能，价格规制最终沦为保护垄断行业利益的工具。(2)由于自然垄断性，垄断行业呈现固定成本高而边际成本低的特点，也即初期投入成本较高，后续的运营成本较低。垄断行业所涉及产业多为民生类或普遍服务类，承担着稳定物价的责任，不能单纯追求利润最大化，因此一直采取低价原则，对企业造成的损失一般通过财政补贴以及价格补偿两种方式进行弥补。但是，由于受各级政府财力的限制，财政补贴的渠道往往无法保证顺畅、高效，政府往往对垄断行业的提价行为采取默许的态度以解决政府补贴不足的问题。这种价格规制机制的不完善，无法厘清垄断行业成本的政策性因素和经营性因素，往往将市场性因素导致的亏损视为政策性因素，由政府或民众买单，从而导致垄断价格虚高在制度上的合法化。(3)价格规制的监督功能弱化、规制影响评估制度的缺失(11)导致垄断行业利用其垄断地位不正当加价调价、强买强卖或延伸服务经营项目的行为时有发生(12)。 三、激励机制的扭曲是造成我国垄断行业规制效率低下的症结所在 我国实施政府规制的初衷是为了保护、扶持自然垄断行业的发展，但是实际运行效果却与政策的预期愿景相左：一是垄断行业的产业效率低下与自然资源及社会资源的低效率配置、社会福利损失的高启并存；二是因信息不对称而导致政府支付大量的信息租金，产生较高的规制成本，同时助长了企业的寻租行为，从而带来政策制定的随意性、执行得不彻底性等连锁反应，甚至“寻租”、“造租”行为等腐败现象丛生；三是在政府实施微观规制的同时也抑制了企业创新，对低效率充当了庇护者的角色。在现有体制下，鼓励纵容了员工尤其是高管人员的工资、产品或服务价格的螺旋式上升，助推了以成本(包括物质、技术成本以及人力资本)扩张、浪费为主的现象蔓延。从不同的研究视角出发分析导致我国垄断行业规制效率低下的原因，不同的学者给出不同的答案。究其实质，问题的症结主要在于激励机制的扭曲，这是由信息不对称以及委托代理关系造成的。 在实践中，规制主体与规制客体之间处于明显的信息不对称状态，政府规制部门位于信息洼地，掌握的关于生产经营的信息要比被规制企业少很多，诸如生产技术的创新及应用、产品(服务)成本以及质量的控制、市场需求的变化等。被规制企业往往也不愿意向规制部门公开相关运营信息，以便维持垄断高价、攫取高额利润。政府规制部门无法及时、精准地获得以上市场变量，甚至很难发现这种信息的扭曲。 政府规制部门与被规制企业存在委托代理关系，其中，政府规制部门是委托人，被规制企业是代理人。两者的目标函数存在较大差异，前者主要关注社会福利(由消费者剩余与生产者剩余共同构成)最大化，而后者则主要追求企业自身利润最大化，将企业利益、部门利益置于公共利益之上。 由于信息不对称以及效用函数不一致的委托代理关系的存在，导致被规制企业的逆向选择问题和道德风险问题，进而导致激励机制的扭曲。具体来讲，被规制企业往往利用信息优势和利润动机，故意抬高成本水平，诸如我国互联网“资费高”、“网速低”的问题；另外，为降低成本需要加快技术创新，这意味着R&D经费投入以及创新人才成本的高昂投入，但是由于市场和技术的不确定性以及垄断价格的补偿机制不完善，垄断企业往往进行逆向选择，技术创新行为遭到遏制。 四、提升规制能力，构建科学的激励性规制体系是深化垄断行业政府规制体制改革的有效途径 破解规制效率低下、提高垄断行业竞争力、保护消费者利益的关键在于提升政府规制能力，创建科学合理的激励性规制体系。这是新时期深化垄断行业规制体制改革的有效途径，也是强化政府治理能力的重要内容之一。 (一)垄断行业加强政府规制的必要性 坚持我国国有企业在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，其效率主要取决于技术、装备与管理水平，产权并不重要(13)，要反对传统政府规制体系的新自由主义倾向。随着技术进步、需求水平与需求结构的变化，在一些传统自然垄断产业实施了放松规制改革，将非垄断性环节与垄断性环节剥离，在非垄断性业务领域引入市场竞争。尽管自然垄断产业的边界被打破，但是，自然垄断产业的特征并未发生实质变化，仍然需要政府允当“守夜人”的角色来纠正市场失灵、维护社会稳定。对垄断行业微观规制也是一种管理能力，坚持让市场规律在资源配置中起决定作用的同时，要向规制管理要效益，让政府规制真正回归到其对市场微观经济主体的行为进行制约、干预和管理，用来修正市场制度的种种缺陷、维持公平竞争市场秩序的基本功能上来。 (二)提升规制能力，创建新的激励性规制体系 在企业进入、产品或者服务的价格以及质量等方面对自然垄断特征依旧存在的领域和环节实施微观规制，提高规制效率，引入激励规制，创建新的激励性规制体系，这是深化垄断行业政府规制改革的方向，保证改革顺利实施的关键是要提升政府规制能力。 1.提升政府规制体系设计能力 垄断行业存在不对称信息以及由此产生的逆向选择和道德风险等问题。政府规制部门无法完全详细掌握有关企业生产成本函数和需求函数的信息(14)。由于无法观测到真实的市场信息，传统的规制体系得到的仅是扭曲信息，缺乏科学的制度设计基础，在某种程度来讲是个制度黑箱，不可避免地带来规制失灵的情况。只有当“市场失灵”与“政府失灵”同时得到解决，资源配置才能达到帕累托最优，社会福利才能实现最大化(15)。与其受制掣于信息不对称，不如借鉴大禹治水以疏代堵的思路，打破制度黑箱。正视信息约束以及逆向选择和道德风险这两种表现形式，对成本高、效率低、收益差的传统规制体制的思路和方法进行重新调整，设计诱使企业提供真实信息的激励性规制合同，即规制经济学家罗埃比、马盖特的“说真话机制”(16)，诱使被规制企业显示真实成本，让垄断企业主动接受激励，从而促使企业提高效率，进而完成政府规制意志。提升政府规制体系设计能力，可结合垄断行业的产业特点积极引入和综合运用提高企业激励水平的规制措施，如采用最高限价规制和社会契约规制等激励性规制可以诱导企业提高经营效率，采用特许投标规制和区域间竞争规制可以给予企业以竞争刺激等(17)。 2.提升政府价格规制能力 价格规制是对垄断行业进行微观规制的重要手段，具有复杂性和多样性的特点。科学合理的价格规制体系应该遵循价值规律，促使价格起到合理配置资源、调节社会需求、保证社会供给的作用。提升政府价格规制能力，一是要坚持效率原则和公平原则，既要提高资源配置效率、垄断企业内部效率以及消费者使用效率，又要保证生产经营成本的合理分摊(18)；二是要在垄断企业与公众利益之间寻求一个平衡点。既要防止垄断企业利用其垄断地位人为设置价格高位，谋求暴利损害消费者利益，还要保证垄断企业能够获取合理的成本补偿，以确保其简单再生产的持续；三是要在激励性规制框架内，优化价格规制方式。可以考虑以下方式：(1)最高限价方式。在我国垄断领域竞争不充分的背景下，最高限价可以防止垄断企业共谋，制定垄断高价，损害消费者利益。(2)实行“两部制”价格。根据垄断行业所提供的产品或者服务的供求状况，由政府给消费者确定基本的消费额度，对定额内和定额外的产品制定不同的价格。这种方式主要适用于具有较强需求弹性的产品，比如阶梯水价。既能保证消费者得到最基本的需求，又保证垄断企业获得经营补偿，还可以达到抑制消费、刺激供给的目的；四是完善垄断行业成本约束机制。成本约束机制的关键是要保证信息的真实性，减少信息租金的损失，可以考虑以下措施：(1)对上报的成本信息，引入第三方物价审核部门，剔除虚高部分。(2)根据企业产品零售价格指数、所在行业技术进步率、实际生产效率、国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定成本控制参数，形成成本变动硬约束(19)。 注释： ①赵美泽等：《烟台市国有资产运行机制存在的问题及对策研究》，济南：泰山出版社，2014年版，第15页。 ②王俊豪：《政府管制经济学导论》，北京：商务印书馆，2001年版，第1页。 ③《求是》杂志社评论员：《做好深化国有企业改革大文章》，《求是》2015年第11期。 ④唐小锋：《中国电网企业政府规则理论及其政策建议》，《学习与探索》2014年第10期。 ⑤高梁：《垄断行业和国有企业改革》，《政治经济学评论》2010年第3期。 ⑥朱泽：《加快垄断行业的改革步伐》，《宏观经济管理》2006年第2期。 ⑦⑧⑨王学庆：《垄断性行业的政府管制问题研究》，《管理世界》2003年第9期。 ⑩杨欣：《论我国政府经济职能转变的目标及实现路径》，《辽宁警专学报》2007年第3期。 (11)蒋海洪：《政府规制影响评估制度的法经济学思考》，《广东商学院学报》2013年第2期。 (12)戚聿东等：《中国垄断行业市场化改革的模式与路径》，北京：经济管理出版社，2013年版，第466～468页。 (13)高梁：《垄断行业和国有企业改革》，《政治经济学评论》2010年第3期。 (14)Vogelsang Ingo,and Jorg Finsinger,A regulatory adjustment process for optimal pricing by multiproduct monopoly firms.Bell Journal of Economics,1979,(10). (15)汤自军：《市场失灵与政府失灵：论规制理论的发展》，《学理论》2011年第9期。 (16)樊建强、李丽娟：《基础产业经济性规制理论变迁综述》，《长安大学学报》2012年第2期。 (17)张茉楠：《梯若尔理论的改革启示》，《中国金融》2014年第21期。 (18)刘树杰：《价格监管的目标、原则与基本方法》，《经济纵横》2013年第9期。 (19)戚聿东等：《中国垄断行业市场化改革的模式与路径》，北京：经济管理出版社，2013年版，第473～476页。标签：自然垄断论文; 垄断竞争市场论文; 垄断行业论文; 企业经济论文; 市场垄断论文; 价格垄断论文; 价格改革论文; 激励模式论文; 经济学论文; 市场失灵论文;