地方政府廉政制度创新实践及其行为模式研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,模式论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009－8860（2011）04－0113－07
廉政制度创新是政府创新的重要内容，更是一种特殊的政府创新形式。廉政制度创新重在提高制度建设的质量和水平，使廉政制度实用、管用、好用、可用。[1](P117)改革开放以来特别是党的十六大以来，地方政府在廉政制度创新方面取得不少成果和经验，为反腐倡廉建设提供了有力保证。那么，为什么我国地方政府竞相开展廉政制度创新呢？创新的动力是什么呢？新时期如何推进廉政制度创新呢？这些问题对于当前加强反腐倡廉建设、实现反腐倡廉制度科学化具有重要意义。
一、廉政制度创新的实践情况
2010年5月18日，中央纪委监察部在南京市召开全国反腐倡廉建设创新经验交流会。在会上，13个单位作了口头交流，50个单位作了书面交流。会后，中央纪委将交流材料汇编成《以改革创新精神推进反腐倡廉建设》一书，并收录60篇未在会上交流的经验材料。其中，96篇属于不同层级地方政府的廉政创新成果，其余则属于中央部委。本文将基于这96个地方政府创新成果材料来分析新时期我国廉政制度创新情况。之所以采取这个研究设计，其原因在于：“这次全国反腐倡廉建设创新经验交流会上的有关经验材料，就是对近年来基层反腐倡廉建设创新成果的一次集中展示。这些经验材料内容丰富、各具特色，其中许多经验已经比较成熟、具备在面上推广的条件”[2](P5)。
根据反腐倡廉制度建设内容，本文把分析对象按廉政教育制度创新、廉政监督制度创新、廉政预防制度创新、腐败惩处制度创新、廉政管理制度创新以及其他工作制度创新进行分类。在上述96份材料中，廉政监督制度创新（共33项）、预防制度创新（共15项）和廉政管理制度创新（共23项）之和所占的比例接近74％，这说明当前地方政府廉政制度创新主要围绕当前工作重点和热点问题展开，重视解决一些长期困扰且处于关键地位的工作难题，比如，如何监督制约单位“一把手”权力、如何防治关键领域的腐败、如何实现反腐倡廉建设与其他业务工作的协调统一等。监督和预防是廉政建设的两个支柱，通过廉政管理实现二者科学化有利于完善整个廉政制度体系。
与此同时，地方政府重视廉政教育制度创新（共6项，占6.25％）、腐败惩处制度创新（共7项，占7.29％）和与维护群众利益密切相关的廉政制度创新，比如，探索如何创新岗位廉政教育、如何防治社会民主领域的腐败问题、如何提高党纪政纪处分执行力等。特别是廉政教育制度创新工作本来就比较难，见效慢，一些地方政府（如杭州市）尝试创新廉政教育模式，体现了廉政制度创新工作已日渐拓展至反腐倡廉建设“深水区”。另外，把廉政制度创新与维护群众利益相联系，重视农村基层党风廉政建设、政务阳光、公共服务和社会稳定等问题，说明当前廉政制度创新决策具有明显的社会意识。
“重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，不断提高纪检监察工作的科技含量，是新形势下防治腐败工作的迫切需要。”[3](P323)据材料分析，接近一半的廉政制度创新成果提到或涉及廉政技术创新。廉政制度与廉政技术的相互融合，代表了一个新的廉政制度创新趋势，即廉政制度创新将越来越依靠科技的支撑。
根据材料分析，当前廉政制度创新具有三个鲜明特点：一是政策性。各地方政府紧扣当前反腐倡廉制度建设的主要任务，围绕建立健全惩治和预防腐败体系要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，及时跟进中央重大决策部署、重要工作、重大活动等开展廉政制度创新。比如，浙江省创新整体构建、行业构建、专项构建、联合构建和科技促建为内容的“4＋1”构建方式；上海市的“制度加科技”方式，等等。二是专项性。一些地方政府针对本地反腐倡廉建设工作的重点难点，抓住关键工作领域和环节，结合本地创新资源、能力和优势等开展廉政制度创新。比如，山西省以煤焦领域反腐败斗争为切入点，推进惩防体系建设；重庆市结合打黑查办工作，推进司法领域廉政制度创新；江苏省南京市创新药房托管制度，解决群众看病难、看病贵问题等。三是具有前瞻性。一些地方政府能够把国内外廉政实践成果、公共管理理论和最新科技成果应用于廉政创新工作，形成具有地方特色的廉政制度创新体系。比如，北京市把风险管理和质量管理理论应用于廉政管理制度创新，开展廉政风险防范管理；广东省深圳市试行政府绩效管理，创新行政监察制度，提升行政监察工作科学化水平；广西壮族自治区创新行政效能电子监察平台，提升政务公开和公共服务水平，等等。
二、廉政制度创新的行为空间
廉政制度创新处于特定的历史时期，其活动具有特定的行为空间。这个行为空间既包括国家宪法秩序、执政党政策以及实践知识存量等国内因素，也应包括国际环境、国外经验等国际因素。对任何一方因素的强调——无论是对国内因素的强调还是突出外部因素的重要性，都不必然构成分析或结论不当。[4](P148)囿于篇幅，本文仅从国内因素方面探讨廉政制度创新基于的行为空间所限定的客观条件。
廉政制度创新受整个政府制度环境的制约，其中宪法秩序是最重要的因素。“政府的制度创新是在既定的宪法秩序下进行的，宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定对制度创新的总方向作出了界定，其中也包含一套限定政府权力的最基本的规则。”[4](P148)宪法秩序限定廉政制度创新的行为空间，“它规定确定集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则”。[5](P134)我国宪法明确规定中央与地方的国家机构职权的划分，要求在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，各地方政府可以在国家宪法法律框架内开展制度创新活动。这不仅赋予地方政府以廉政制度创新权力，而且为地方政府廉政制度创新提供了法律依据。在宪法秩序框架内，地方政府成为廉政制度创新主体，能够自主地开展廉政制度创新工作。为了规避创新风险，地方政府往往采取“做了再说”的创新策略，即地方政府有意识地邀请专家学者来访，通过专家学者之口来“说”成绩；或利用新闻媒体宣传当地的制度绩效；或主动介绍当地的制度创新，向上级领导主动汇报工作等，希望通过制造声势和既成事实来获得上级政府的认同，争取正式的进入权。[6](P7)只要廉政制度创新行为没有超越宪法规定的界限，这种行为就会以“自发秩序”的形式存在，甚至向其他领域拓展。
廉政制度创新行为的价值取向取决于中央精神和政治决策层意志。中央精神和政治决策层意志主要来自三个方面：一是党的中央委员会全会、中央纪委全会的正式讲话、决议和文件等；二是党的领导集体关于廉政建设方面的讲话；三是党中央、中央纪委制定的有关廉政建设的党内法规。中央精神和政治决策层意志是廉政制度最直接的指导力量。比如，北京市的廉政风险防范管理是对中央反腐倡廉要求的创造性贯彻。该市在经验交流时指出：“为适应反腐倡廉新形势、新任务，深入贯彻落实党的十七大提出的‘三个更加注重’的要求，进一步加大防治腐败工作力度，在中央纪委监察部和市委市政府的领导下，北京市认真总结推进反腐倡廉建设新经验，积极运用现代管理新理念，努力探索预防腐败工作新机制，全面开展了廉政风险防范管理工作。”[7](P19)地方政府廉政制度创新在很大程度上是对中央反腐倡廉建设方针政策的具体贯彻执行，换言之，是执行中央政策的重要举措。只要中央没有明令禁止，并且廉政制度创新活动可以从中央文件甚至个别语句中找到相应依据，地方政府就可以把创新活动付诸实践。这些实践一方面可以为廉政制度创新本身提供经验和动力；另一方面可以在中央尚未作出明确表态或默许的前提下，逐步突破中央精神和政治决策层所规定的界限，拓展廉政制度创新的行为空间。当然，若赋权或分权制不明晰或不完善，则相关制度限定会抑制地方政府的创造性。
廉政制度创新还受到知识存量的影响。任何制度创新都需要创新成本，包括创新信息、方案制订、策略评估等，这些成本影响了廉政制度创新的选择集。这说明，我们需要通过知识积累来增加知识存量，提高人们对廉政制度创新收益的预期。知识存量一方面来自于政府管理理论和廉政建设理论创新；另一方面来自于各地方政府以及国际社会的廉政制度创新实践。这两部分知识存量对廉政制度创新行为的存续形成约束条件。就前者而言，当前，各地方政府日益重视与高校、科研机构的合作，积极发挥专家学者对廉政制度创新的参谋作用，设立专门的专家咨询委员会，通过学术研讨会、课题调研、学术讲座等形式开展咨询活动。专家学者把新的政府管理和廉政建设理念、理论、方法、技术等引入廉政制度创新领域，拓宽了地方政府廉政制度创新工作的思路和视野，有助于实现廉政制度建设的科学化。比如，杭州市纪委成立“惩治和预防腐败联合研究中心”（CPCC），负责举办西湖廉政论坛，联系国内外廉政研究专家，支持和鼓励专家学者把最新研究成果落户杭州。就后者而言，当前，随着各地方政府廉政建设的深入开展以及与国际社会廉政建设工作交流的不断加强，一些地方政府开始采用学习、借鉴和合作策略进行廉政制度创新。比如，杭州市的岗位廉政教育创新。2008年10月，该市“借鉴美国、香港等针对不同岗位公职人员开展不同行为规范教育的做法，紧密结合杭州市纪检监察工作实际，进行公职人员岗位廉政教育创新”[8](P55)。当然，学习国外创新经验并非要进行体制性创新，而是要进行操作性创新。实践表明，借鉴其他地方政府和国际做法可以有效降低创新成本，减少创新失败的风险，并提高制度创新的预期收益。
三、廉政制度创新的实践模式
地方政府是廉政制度创新的“第一行动集团”，即主要决策者和发起者，并支配着创新活动的进程。那么，地方政府发动廉政制度创新的动力来自哪里？这些动力机制对廉政制度创新会产生什么影响？为了研究方便，根据廉政制度创新的动力机制，我们把廉政制度创新模式分成贯彻型创新模式、发展型创新模式和竞争型创新模式并加以分析。
贯彻型创新的动力来自于中央政府、上级政府部门和政治领导人的意志。如前所述，中央精神和政治决策层的意志限定了廉政制度创新的行为空间。具体而言，在我国，各地方政府的廉政制度创新是一个政治实践活动，不能违背政治要求，更不能超越政治界限。廉政制度创新是对现行体制的健全完善，是在现行体制内完成的，而不是对现行体制的替代。对于地方政府来说，根据中央精神来开展廉政制度创新，不仅可以降低创新决策成本和创新失败的政治风险，而且可以为廉政制度创新找到政策依据和合法性基础。毕竟中央和上级政府是体制内资源的提供者，也是创新合法性的确认者。因此，贯彻型创新成为当前地方政府开展廉政制度创新的重要模式。江苏省的廉政制度创新即是一例。该省在经验交流时指出：“近年来，作为中央纪委惩防体系建设工作联系点，我们在省委省政府的坚强领导下，坚决贯彻中央部署要求，紧密结合实际，坚持以构建基本框架增强体系的整体性，以推动实践创新增强体系的特色性，以运用信息技术增强体系的有效性，扎实推进具有江苏特点的惩防体系建设。”[9](P29)从“坚强领导”、“坚决贯彻”、“紧密结合”等用语可见其贯彻型创新的特征。在贯彻型创新中，基于地方政府领导层的高度重视和相应的财政、人力、物力等支持，廉政制度创新的决策力和执行力都比较强，新的廉政制度创新做法往往能够在当地得到推广并形成实践经验，从而为中央和上级政府研究探索廉政制度创新提供借鉴，一些好的创新做法甚至还可能上升成为中央决策层的政策主张。当然，客观地说，贯彻型创新带有浓厚的政治色彩，是在中央方针政策正式指明创新方向后才开展的。中央政府的政策偏好与倾向直接决定了地方政府廉政制度创新的价值，创新活动本身具有政治表态和向上负责的意味，而地方政府也易于把创新“口号化”，夸大自己工作的创新性，即便是常规工作也要换个说法来体现创新，[10](P92)这在一定程度上影响了地方政府的创新持续力。
发展型创新的动力来自于地方政府实际工作的发展需要。具体而言，一方面，各地方政府自身面临着新的反腐形势的挑战，新的腐败问题不时出现，这需要政府创新原有的廉政制度，改变原有廉政制度体系，以创新推动廉政建设深入开展。另一方面，发生在地方政府内部的腐败案件严重影响了当地政治生态，为了重塑政府形象并获得当地社会公众的政治信任，政府必须针对腐败案件所暴露出来的问题开展廉政制度创新活动，通过制度创新来提高腐败的精神成本和物质成本。[11](P61)可以说，发展型创新模式既可能是主动之举，也可能是被动之为，更多情况是主动之举与被动之为的结合。如此，我们可以进一步归纳出三种创新：一是“发展—主动”式创新，比如云南省的廉政制度创新活动。“云南是边疆、民族、山区、欠发达省份，经济社会发展面临着许多困难和挑战，政府部门中不同程度地存在着办事效率不高、工作作风不实、服务态度不好、履职不到位等问题，影响了政府职能的充分发挥，制约着经济社会的健康发展。为从根本上转变这种状况”，该省“着力推动以制度建设为核心的政府自身建设”[12](P43)。二是“发展—被动”式创新，比如山东省济南市的廉政制度创新活动。“2007年以来，济南市先后发生了中国轻骑集团经济犯罪窝案和市人大常委原主任段义和爆炸杀人案，给济南经济发展、社会稳定带来严重危害”，针对于此，该市“以创新思路寻求治本办法”[13](P154)。三是“发展—主/被动”式创新，上海市“制度加科技”的廉政制度创新方式即属此类。该市“从上海实际出发，吸取社保资金案的教训，针对工作中存在的一些制度设计不够科学，缺乏针对性和操作性，难以真正执行；一些制度在执行中弹性空间大，容易变形走样，没有真正发挥作用等问题，以权力制约为关键，以制度建设为根本，以信息技术为支撑，探索‘制度加技术’方式，努力提高反腐倡廉设计的科技含量，增强反腐倡廉制度的执行力，着力提高预防腐败的效能，服务和保障科学发展”[14](P26)。在发展型创新中，地方政府比较重视本地的反腐倡廉形势，注重从实际工作出发来开展廉政制度创新活动。因此，发展型创新的突出特点是回应性，即地方政府能够针对现实工作中出现的难点、热点问题及时采取创新措施，探索建立相应的廉政制度加以解决。比如，山东省新泰市的纪委全委会工作制度创新、青海省的信访监督制度创新、四川省广安市的“片组＋巡查”工作机制创新等。从中可见，发展型创新重视问题导向，把创新活动寓于实际工作中，并逐步形成一个有机的工作制度体系，为保证廉政制度创新的有效性提供了制度基础。当然，由于现实问题层出不穷、具体创新工作千头万绪，若没有一个明确的创新规划，廉政制度创新易于受到外界环境的影响，陷入“问题超载”的困境。
竞争型创新的动力来自于地方政府的政绩冲动和竞争。“地方政府竞争，虽然在形式上表现为政府之间的竞争行为，但是政府的选择在很大程度上是各地政府一把手的决策选择，政府之间的竞争实质上就是各地政府官员之间竞争。我们将官员之间的这种竞争行为称之为‘官员晋升锦标赛’。”“官员晋升锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”[15](P25)对一些地方政府来说，廉政制度创新就是这样一个“可度量的指标”。一些地方政府领导层为了获得上级甚至中央的重视，纷纷加入“官员晋升锦标赛”，把廉政制度创新作为竞赛，在工作中不断推出创新内容和做法。各地方政府相互学习借鉴甚至开展创新竞争，在相当程度上推动了廉政制度创新活动的大规模开展，比如电子监察的广泛运用除了中央精神的推动外，与地方政府争先实现监察电子化和科技化有关，因为似乎不这样做，就无法赶上其他地方政府的创新步伐。地方政府之间所展开的竞争，其实是领导层的“政绩”竞争，廉政制度创新工作成为“政绩”的考核内容。换言之，地方政府领导层的个人职务升迁是与廉政制度创新的竞争联系在一起的，并且廉政制度创新成效与地方政府领导层的人事变动和“政绩”冲动直接相关。由此，廉政制度创新带有鲜明的领导个人色彩。若地方政府领导层比较重视或关注某项廉政制度，则这项制度创新工作就比较容易进入政策议程，获得政策支持和财政支持；反之，则不然。不可否认，竞争型创新的持续力是值得怀疑的，毕竟不同届的地方政府领导层的关注点和创新重点不同，随着领导个人的职务变动，一些廉政制度会随之被束之高阁。并且，一些地方政府领导层为了体现“政绩”，往往会忽视现实条件的限制，违背廉政制度创新的客观规律，采取急功近利的创新方法，进而导致廉政制度创新的“表面化”和“短视化”，使创新活动仅仅停留在内部工作总结和向上经验汇报层面上。竞争型创新实践表明，廉政制度创新同其它政府创新工作一样，都与政府本身的发展逻辑、行为特征和内在结构等因素相关，推进廉政制度创新是一项系统的政府工程。
四、廉政制度创新的发展策略
从以上分析可见，我国地方政府廉政制度创新的动力主要来自于政府内部，属于内驱式创新。这些创新活动与现行行政体制、政府管理方式以及官员个人“政绩”冲动密切相关。如何保证廉政制度创新的持续力，避免陷入“历史周期率”，是一个现实问题。
在传统集权型体制下，中央和上级政府实际上掌握了廉政制度创新的主导权，地方政府开展创新活动往往要取得他们的认可，否则创新决策者可能需付出过多的创新代价。随着行政体制的改革和公共治理方式的改进，原有的集权体制在一定程度上出现了松动，中央和上级政府开始对地方政府的廉政制度创新持“中立”立场，只要不涉及原则性的政治问题，即采取既不支持也不反对的态度。这样的态度为地方政府的廉政制度创新活动提供了很大的灵活度，也为一些具有创新意识的地方官员提供了创新冲力，使他们能够放下过重的思想包袱，发挥出主动性和积极性，探索解决原有制度的痼疾。一些地方政府尝试在政策边缘开展廉政制度创新工作，典型的如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地所开展的官员财产申报制度创新。对之，一方面，专家学者和社会公众寄予期待，另一方面，政治决策层保持默许和“试试看”的态度。正因为此，当这些创新活动在社会范围内引起广泛争议时，创新工作仍能继续开展，中央只在适当时候对之加以评价。“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。”[16](P379)在意识形态环境发生变化的情况下，地方政府作为“第一行动集团”应当学会如何在现行行为空间内，努力争取权力中心的认可，充分利用政策默许，尝试触及一些比较敏感的廉政制度创新活动。中央和上级政府则不要对廉政制度创新工作本身寄予过高的政治期待，也不应视其为政治偏离行为，加以压制或批评，而应将其视为政府反腐倡廉建设的一项经常性工作，毕竟廉政制度创新属于反腐倡廉建设领域，即使创新失败也不致产生大的负面效应。廉政制度创新行为空间的拓展是一个长期的实践过程，增量式的创新将会在政治体制框架范围内逐步突破原有的政策限制，把创新触角伸向“法无明文规定”的地方。
仅仅依靠体制内的资源而不从体制外寻求创新支持是无法保证廉政制度创新的持续力的。各级政府已不可能垄断所有的廉政制度创新资源，特别是创新知识资源。一部分创新资源来自于社会公众。随着社会公民意识的觉醒和公民社会的发展，社会公众日益重视反腐倡廉建设，愿意参与政府的廉政制度创新活动并与其形成合作关系。地方政府作为廉政制度创新的“第一行动集团”，可以把社会团体和公众纳入“第二行动集团”，让他们实质性地参与廉政制度创新的调查研究、方案制订以及方案采纳等环节的工作。社会团体和公众参与廉政制度创新可以拓宽创新思路，并使创新方案更具社会接纳性。为此，地方政府应当重视网络监督和舆论所反映出来的廉政制度问题和网民建议，不妨尝试其所提出的一些富有创意的政策点子。专家学者是廉政制度创新的重要推动者。“从当前政府创新实例看，在专家学者充分参与下，其成功率较高。专家学者不仅在创新理论上提供指导，更能对具体创新方案进行修正，防止政府官员创新中的自利倾向。”[17](P105)能否充分发挥专家学者的作用，能否与专门的廉政知识机构合作，是衡量一个政府廉政制度创新能力的重要指标。为此，地方政府应当采取借用“外脑”方式与廉政专家学者合作，让专家学者针对本地廉政制度创新任务有目的地开展专题研究，帮助设计方案并参与具体实施工作。更重要的是，专家学者可以向权力中心争取一定的创新行为空间，而且比政府官员拥有更自由的言论权。由专家学者来表明某种创新态度和立场，比由政府官员来做要好得多，风险也要小得多。
廉政制度创新本身也需要“制度化”、“规范化”。创新不是无序的竞争，也不是对权力中心的资源争夺，更不是对“政绩”的炫耀。不同地方政府所开展的廉政制度创新，不管是在设计和形式方面，还是在成果和绩效方面，都是存在差异的。这些差异为地方政府加强廉政制度创新经验交流提供了现实性。为此，各地方政府之间应形成协同创新关系，共享创新平台和资源，避免重复建设和资源浪费。更重要的是，要改变对政府官员的考核指标，重视廉政制度创新的长效性，毕竟大部分创新活动不可能在短期内取得明显成效。若一味地以数量来考核官员，那么创新将可能沦为一个“政绩工程”，虽然在短期内表现得轰轰烈烈，但一旦主管政府官员调离或离任，那么相应廉政制度创新将可能会名存实亡。因此，有必要依据廉政制度创新的内在规律性，经科学论证，制定专门的廉政制度创新计划，明确创新目标、创新主体、创新步骤以及创新协调机构等；有必要把廉政制度创新纳入政府创新和政府发展的总体部署，综合考虑创新工作的系统性和长期性。
收稿日期：2011－01－27