中国地方治理方式转变的经济根源，本文主要内容关键词为：中国论文,根源论文,方式论文,地方论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D523.5[文献标识码]A[文章编号]1008-4479(2012)03-0032-07
一个国家各个历史阶段的地方治理方式都会呈现出明显的时代特征。在此，我们控制历史阶段因素和国家制度因素这两个变量后发现，当面临相同的经济发展压力、相同的考核压力和相同的世界民主化压力时，中国各个地方表现出的应对方式是如此的不同。有的地区在疲于被动应对但问题层出，有的地方做出了大胆的主动性治理改革。本文中，我们以地方治理方式的转变为因变量，以自然资源禀赋和经济发展方式为自变量，结合中国各地地方治理方式呈现出的新特点，探讨与治理转变相关的各种经济因素起作用的方式和机制。
一、概念、研究对象和研究背景
治理(governance)的观念，在20世纪末逐渐被重视与讨论，到21世纪初期，才在社会科学界流行起来。种种以治理为题的讨论层出不穷，但它究竟是理论、是模式，是概念，抑或仅仅是一种价值观呢？这在学界有着不少的争论。
人们往往把“治理”与“统治”相提并论，而在英文中，它们对应的词汇分别是governance和governing。英国的政治学者R.A.W Rhodes认为治理是一种新的统治过程[1]。Ronan Paddison等人认为“在发达经济体中，(城市)治理的定义表述为，政府在机构调整方案中被动接受权力分享和其他措施，从而提高政府行政的透明度和可信度”[2]。除此之外Jon Pierre，B.Guy Peters，Robert Leach和Janie Percy-Smith几位学者也分别对“治理”的含义进行了阐发，他们都在某种程度上认可治理的几个特点，比如：各组织和部门的互动性、分权性、自主性和结构性。在此，我们讨论经济发展对地方治理的影响，就要把宏观性的见解和地方性的措施联系起来。
中国近30年的经济发展，不但从物质上改变了人们的生活，也改变了人们的政治观。具体来说，表现在两个方面：一方面，全球化使更多的信息产生出来供人类分享，新技术和新知识的传播使部分官僚精英有机会了解其他国家的政治组织方式并反观自身，这成为地方政府主动成长的压力来源。另一方面，普通民众通过较为开放的媒体渠道，获取了更多的政治信息和生活信息，他们对治理提出了更高的要求。这是地方治理中官僚精英们面临的国内压力。同时，国际舆论的监督使地方政府与中央政府一道，面临普适价值的挑战。挑战不但来自多元主义、自由主义和国际民主化浪潮，还来自官僚精英内部对各类价值观的分歧。当国际贸易和国家间资本流动成为中国经济结构的组成部分时，世界市场让每个地方政府都不可避免地面对国内外发展洪流的冲击。此时，地方治理面临的局部社会条件和内外经济环境也会影响各个自变量起作用的方式。
二、经济发展与地方政府的治理模式
(一)经济发展的类型
根据《现代经济辞典》的解释，经济增长方式是“生产要素的分配、投入、组合和使用的方式”。这个定义简洁却很宏观，根据不同的具体分类依据可以把经济发展分成不同的类别。如根据利用资源的方式是否科学，可以分成集约发展型和粗放发展型；根据发展的持续性，可以分成可持续发展型和不可持续发展型。同样，国务院西部办公室在总结西部的循环经济发展模式时，根据具体的发展动力分成了“重点地区带动型、城市驱动型、园区驱动型、企业驱动型”等几种类型[3]。
文中，我们从中观入手，根据经济发展的主要动力，将经济发展分为以下几种类型：资源型发展，技术型发展，溢出效应型发展。资源型经济增长是指经济增长的动力主要来自于本地资源的开发和利用；技术型增长是指本地区的经济增长主要得益于新技术的应用；而溢出效应型发展指经济增长主要由外部的生产力转移，一般是贸易和加工类企业的落户拉动，如富士康等劳动密集型企业。当然，这几种类型有时会共存或交替存在。在这种情况下，我们根据经济发展对政府治理规则要求的不同侧重，可以看出下表的关系。这里的民主化压力既指政治民主也指经济民主。它除了要求分权，直接选举和基层自治，还要求自由市场环境，包括各类规则的稳定性和可预见性，对私有产权的适当保护，地方政府决策透明化，使公民和企业具备自由的表达环境，增设制度化的利益表达渠道，政策制定者受到政策相对方的监督，让不同的利益公平地竞争等。一般情况下，商业的发展要求安全的交易环境和可预期的交易规则。只有这样，资本的中、长期投入才会有保障。那些需要建厂房、买昂贵设备的企业才有信心落户；那些投入大、产出期长的高科技企业才不再担心规则改变带来的风险，因为民主制度的题中之意包含了制度的非私人化，制度改变的协商性和提前告知性。[4]同时，成熟的民主制度会把社会冲突和社会运动纳入制度轨道，把发生社会革命的可能性降到最低，从而最大限度地避免社会动乱对资本的伤害[5]。
在资源型经济发展的地区中，以上表中的甘肃玉门为例。昔日的玉门因为石油的开发而名噪一时，打破了“春风不度玉门关”的古话，成为中国石油的摇篮之城。玉门也一度聚集了12万的人口和现代化的建筑。到2010年，这里只剩下2万多人。在城市化使得全国房地产价格一路飙升的时候，你如果要问哪里的房价跌的最厉害，答案无疑是玉门，哪里房价最低？玉门[6]。据南方网报道，2007年，张晓花一家买了80平方米三室一厅的房子，价格4000元，均价50元一平方米。从外观感看，20平方公里的玉门城荒凉凋敝，留下的孩子、大人们闲来无事打破楼房的玻璃寻找乐趣，人们把废弃的楼房拆来卖破烂，许多人以此维持最近的生计。玉门的例子也许极端了点，但这既是资源型城市的缩影，也是它的必然。在这样的城市里，整个社会的生产和生活完全依附在它的自然资源上。对玉门人来讲，石油带来的财富已经持续了半个多世纪，而社会治理的压力无非是提供基本的生产秩序，维持对石油的开采。只要石油财富一日不枯竭玉门就一直会按照老样子运转，不存在应对外界传导来的压力的负担。
在溢出效应型的发展中，浙江温州是很好的样本。它对外部经济和金融制度的敏感度极高，不管是国外加征反倾销税、美元的贬值还是国内信贷趋紧，任何的国际经济波动都会影响到当地企业的运作和当地人民的生活。[7]在这种情况下，从当地中小企业的劳资关系到中国进出口的贸易规则，再到人民币的汇率的浮动，都影响到温州的社会治理[8]。温州既出现过政府协调企业欠薪的事[9]，又出现过政府协助商业企业与欧盟等国进行贸易诉讼的事，还出现过民营企业主对美元贬值的恐慌。当2011年银行借贷收紧时，温州的民间借贷网络拴住了大多数的家庭和企业。面对严峻的形势，2011年9月28日，温州市委市政府出台《关于稳定规范金融秩序 促进经济转型发展的意见》，要求各银行业机构加大信贷资金保障力度，确保实现年初确定新增贷款1000亿的目标。[10]这是地方政府对国内经济变动的反应，也是国际经济恶化的跨国传导在当地的体现。美元的贬值，世界消费市场的疲软，原材料和人力资本的涨价，这些使温州社会生产面临新一轮的危机。这就需要当地政府在治理中体现出应对性。此外，还要求温州在地方治理中体现技术性和弹性，把市场的健康发展与规则的灵活运用结合起来，不让资本血本无归，也不让劳动力有劳无获。当越南和印度作为强有力的竞争者，以更加廉价的劳动力市场面目出现的时候，温州的中小制造业者感到了出口产品的价格压力，他们必须设法提高产品的竞争力、降低产品的价格才能生存下去。这就要求当地政府改变劳动力流动的限制性，辅助当地市场，以增强它们的国际竞争力。
作为科技型经济发展类型的北京海淀区和上海浦东区是科技的前沿和金融创新的阵地，科技资本和金融资本，既要求交易安全又要求明确的产权保护。因此这两个地区较早地制定规则，谨慎地保护当地的新技术和新产业。这两个地区的发明专利占据了所在城市的榜首。据报道，上海浦东已成为“专利高地“，专利示范企业占全市的1/6[11]。同样，“目前海淀全区专利申请量已从2001年的5430件，增加到2005年的9665件，数量占全北京市专利申请量的43%，排在全市各区县之首，其中发明专利有6149件，总量占全北京市发明专利数的一半以上。”[12]即：2004年至今，北京一半以上的授权发明专利来自海淀区。这些数据说明知识产权对发展该地区经济的重要，而保护知识产权也成为该地区政府治理的必然要务。对知识产权的保护，是作为治理方式的一个侧面出现的，而金融等产业有着对交易规则和市场信用的高度要求。这就使得地方政府在专利权等权力的约束下给企业自由的空间，并在不经意间发展起对自由市场规则的尊重。
有一点需要特别说明，三种类型的划分是为了突出他们的阶段性特色，在各个类型的发展中，土地的开发利用是有共性的经济发展动力。不管是以高新科技著称的北京海淀还是上海浦东，土地出让的收入都是该区政府收入的重要支柱。我们在此处控制了这个变量进行讨论，下文还会单独关注它。
(二)地方治理模式的类型
通过上文的分析我们知道，不同的经济资源禀赋给该地区的治理带来了不同的压力和动力。当自然资源对一个地区很重要时，这个地区就有动力关注资源的开发和利益的分配；当一个地区的加工与贸易是经济支柱时，当地政府就有必要去引进新的加工企业，留住旧的加工企业，并为这些企业的运行提供有序的社会环境和必要的劳资关系规则。这样一来，本地区的经济发展、就业和税收才能有保障，官僚机构的运行才有显性的、数字上的成就；当上海浦东这样的地区吸引新技术企业落户时，对资本安全和运行规则的许诺与对税收的优惠一样重要。换句话说，经济发展的类型，构成了一个地区的压力和动力。我们根据地方政府的压力来源，将其治理模式分为主动型治理和被动型治理两个大的类型，它们又分别包含四种子类型。
就实践来看，主要治理类型和经济模式间有着一定的组合关系，见表2。这种组合关系的详细情况我们将另文论述，但有一点十分明显，资源型经济多出现在被动型治理方式下。
从上述分类，我们就可以看出这几种治理的特点。而经济发展对地方治理有何影响？又如何影响呢？
首先，在治理方向上。我国有着中央集权的传统，这为由上到下的统治提供了土壤，而治理这一概念的应用是很晚才出现的事情，它与经济的发展分不开。在这里，我们用“治理”指称“政治管理的理念及相关行为”。从方式上，传统社会的官僚习惯于从上而下的“上为天子分忧，下为黎民做主”。那么这种由上而下的方向性，就是传统社会的一个标志，也是我国现阶段治理模式的历史遗产。随着经济的发展，尤其是技术型发展和溢出效应型发展的出现，地方政府的治理同跨国的主体、不同领域的主体和组织在发生联系，这样，就要求地方政府不但要知晓而且要遵守一些市场规则、组织规则和法律规则。在规则面前，就发生了由下往上的信息收集机制和自下而上的反馈机制，这些机制不但契合了Pierre和Peters关于治理中的层级组织(hierarchies)和网络(networks)问题[13]，也构成了政治治理的一个显著变化。
其次，从地方政府治理的压力源上看，除了传统的工作压力、升迁压力、横向竞争压力和基层需求压力外，经济的发展带来了新的压力：满足社会多元要求的压力、应对社会运动网络化的压力、遵守世界市场规则的压力。考核地方官僚精英政绩时，有了更多的隐性裁判：他们是躲在网络媒体和电视媒体后面的全国甚至全世界的大众。一条看不见的商业、贸易、规则和权利之链串起了一双双遍布世界的监督之眼。
第三，治理技术的改变。随着经济的发展，地方政府的治理技术变得更灵活，更现代，更有效率，更组织化。地方政府往往更有艺术性地处理相关利益的分配，不管是否属实，地方官僚精英们都常常为自己加上法律的外衣、公益的外衣和国家利益的名号。比如在涉及征地、煤炭开发等问题上，地方政府会组织和动员各个政府机构的人员以执法者的身份参与进去，以联合办公的形式加快进程，以为了公共利益的名义获取合法性，组织化地应对行政对象的不满。鉴于此，2011年国家出台新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，公安部也出台文件，禁止警察参与拆迁。这是应对地方政府灰色行为时中央政府的表态。目前，地方政府掌握了比以往任何一个时候都多的资源，所以它面对各方压力时会做出相应的调试。比如，因为地方政府有着优势的话语权，它们可以利用政府的电视、报纸等媒体平台树立形象、发布利于治理的信息，用来引导民众向利于治理的方向行动。
第四，经济发展使地方政府与中央政府间的关系发生了变化。一方面，地方政府为本辖区居民提供公共产品，一方面，它可以近水楼台地利用本地区的土地、矿藏等资源，代理国家行使各项权力。在经济的快速发展下，地方政府增强了自主性和抗风险性。从正面看，这是地方成长的有利条件，也是地方自治的基础，有利于国家民主建构的开展。如果地方政府愿意，它们可以更多地为当地服务，实行更加有效率、有针对性的政治、经济措施，使国家的根基牢固，人民的境况改善。从负面看，经济发展带给地方政府的，是逐年增加的预算外资金和难以遏制的基层腐败、浪费和虚假数字。理论上，当把地方政府置于本辖区民众的监督下时状况就会改善，就会利于它的正向功能的发挥。从地方政府的治理对象——民众——的反应看，在得到有效的直接监督权的情况下，人们就可以在本地资源分配上有更多的参与权和话语权，进而很少再寻求越级上访来解决问题。此时，中央政府对地方政府的监督压力也会减小。而中央与地方的关系也会变成以指导、合作与互动为主的关系。
三、经济发展影响地方政府治理模式的原因和机制分析
在考察了表征经济发展的各项指标后，我们发现，与其说经济增长本身会直接影响地方政府的治理形式，不如说经济增长的过程就伴随着地方政府治理模式的改变，有时候二者还互为因果。这些都是可以观察到的经验事实，此处不做相关性定量分析。除此之外，能代表经济增长的指标或经济增长带来的后果又间接但有力地影响了中国的地方治理模式。经济增长带来了社会财富的增加，带来了GDP的增长，带来了税收的增加，带来了新的利益，带来了土地利用方式的极大改变，带来了对新一轮增长的高预期，也带来了人们对政治体制改革的诉求。这一系列的后果又会以间接的方式来表达出它们对地方政府治理方式的影响。下面将分析经济发展对治理模式变化的影响及其影响方式。
(一)间接影响
1.间接影响因素之一：税收分配
经济发展的最直接后果之一就是税收的增加、财政盘子的做大和国家财政能力的增长。这些往往和社会总资产的增加并行。然而，税收总额的增加并不必然意味着国家能提供更多的公共物品，并不意味着国家能把这些钱进行合理的分配。所以，财政分配的问题，是影响地方治理和国家治理的全局性问题。从财政包干制到1994年的分税制，中国经历了财权和事权的多次配置实验。而至今仍没有解决的问题，是地方政府事权和财权的不对等。公共服务是地方政府提供的，而中央的税收返还，除了比例限制还存在种种的转移配套限制，这虽然在一定程度上监督了地方政府的财政项目支出，但也消减了地方财政支出的灵活性。更重要的是，当地方政府财政不足但有刚性的任务要完成时，它就会自己找钱，这样一来预算外收入和预算外支出就成了大问题。不但如此，地方政府还会把这种压力和自己找钱的必要性，传导到它的下一级行政单位，传导到乡镇甚至是名义上称为自治组织的村。这不但为各种腐败留下了空间，也给了地方政府腐败以制度正当性。在这种情况下，地方治理的一个很重要的制度性激励，就是尽可能地利用辖区的各类资源寻租，至于地方自身“需要解决多少预算外资金才足以提供必要的公共品”则存在主观性和弹性，很难进行评估。因此，变相加税和“称费为税”的情况就屡见不鲜了。由此不难看出，经济发展给了地方政府和国家以更多的财政资源，而不能对税收资源有效、合理的利用则是存在于地方治理中的问题，此为影响之一。
2.间接影响因素之二：土地利用
作为经济和社会生活的载体，土地的利用方式、增值多少、直接或间接地反映着经济的发展水平，也展示了地方和国家的治理结构。一方面，经济的发展带来了农业社会向工业社会和金融社会的转变，经济发展也作为最主要的因素使土地利用发生改变，并使其不断增值。另一方面，有着计划经济制度遗产的中国，存在着以行政命令为指挥棒的城市规划和开发。这一指挥棒往往点土成金，使得土地价格飞涨，增值数倍甚至几十倍、上百倍。在逐利动机的驱使和现有土地法规的保护下，地方政府以国家合法代理人的面目，完成了土地的储备、整理和城市化开发，也完成了巨大的财富积累。同样的情况也出现在国有矿产、石油等资源的开发上。这样，地方政府就利用国家现有的所有权制度进行了强制性社会财富分配。从正面看，这种地方自主性的财富积累和分配给了地方政府以独立性和“去财政依附性”，使地方事务的处理有了物质基础，但这种正面效应的发挥是需要先决条件的：地方代理人高度的自觉性或民间力量强有力的监督。从经验来看，两者都缺乏。从负的方面看，地方政府坐拥大量财富的状况，使其离心趋势增加。这不但体现在违反中央精神盖豪华的办公场所，还体现在混乱的账目和难以计数的腐败上。表面看，地方政府对城市基础设施的热情建设是在主动行动，但这背后体现的是治理方面的被动性：不再看重本地区适合的、可持续的发展模式而是跟经济增长之风。另一个侧面是，据傅勇等人研究，有些经济条件落后、土地暂时不能变现的地方政府，为了表明业绩，对教育、医疗等关乎居民生活质量的问题优先投入，而经济发展中等偏上的地区则尽力追求GDP。[14]
3.间接影响因素之三：产权结构变化
经济的发展要求中国的企业具备现代化的产权制度，在不突破我国现行宪法框架的前提下，人们创造性地利用股权、合作等方式解决了所有制禁锢。国有企业和集体企业的产权改革，是地方政府创造性治理模式的体现。有关这方面的研究可见白苏珊的《乡村中国的权力与财富：制度变迁的政治经济学》及学界关于企业改革的讨论。在这里我们想强调的是，产权结构的变化既改变了企业的经营模式，又改变了政府的功能定位。在面对私人企业、外资企业、股份制企业时，扩大税收的导向使得地方政府培养起了服务的意识和互动合作的意识。尽管还有很长的路要走，但这种意识的形成本身就是一种革命性的变化，是使县、市级代理人在面对经济发展时意识到权力边界的开始，也是“权利-义务”关系在企业、政府间实施的开端。这在政府的治理理念上是开创性的。许多地方提出了“打造服务型政府”的口号，这就是地方政府治理模式改变的体现。很重要的一点是，随着城市住房私有化的提高，城市成为国家权力的主要施展舞台、社会财富的聚集地和地方政府治理方式的试验室。地产的私有化在没有危及土地国有制度的前提下，使许多业主成为了大宗财产的所有者，他们更加独立，更加有自信，他们聚集的地区会以新的方式进行组织化，他们孕育了社会运动的新因素，不再是传统的治理模式能够涵盖的。拥有大宗地产居民，很难听信以阶级话语为纽带的动员方式，人们的个体意识增强了，更注重自身财产权益的保护了。
4.间接影响之四：民主化水平
经济的发展伴随着信息的传递和人类治理模式的相互借鉴。在中国近几十年的发展历程中，中国人权利意识的提升、法律意识的提升、参与意识的提升都带来了民主化要求的提升。地方政府在面对辖区民众的制度变革性需求时，就不得不做出治理方式的转变，以应对这种压力。我们在上文中把这归为“被动应对压力型”治理。压力的存在与否和压力内容的变化，使地方政府在治理方式上向着更规范的方向转型。民主的压力使谈判代替了命令，平等代替了强制性“关怀”，参与代替了“替民做主”，开放代替了地区封闭。相应地，民主化给了媒体以空间，也给了媒体以动力和素材，这使得地方的治理压力进一步增大。在对地方干部的访谈中，他们反复提到“老百姓都喜欢要说法了，他们开始懂法律，懂国家政策，开始了解其他省市甚至其他国家的做法，地方执政不容易了”。这是民主化带给地方代理人的压力，也是经济发展的间接后果。
(二)直接因素
1.政治参与主体结构的变化
经济的发展使商业及商人在社会上的地位发生了变化，我们不再恐惧资本和商业，甚至吸纳商界人士入党，让他们当人大代表、政协委员。这些做法都给地方政府的治理方式带来了改变。一方面，地方政府会做出利于商业发展的决策，会向高税收行业倾斜，并得到税收回报，增强地方财政能力：一方面地方政府面临商、政合谋的风险，腐败的风险和寻租的诱惑。这是新的压力源，也是地方治理的新挑战。
2.大众媒体的监督
经济的发展使得社会价值和社会利益多元了，而价值和利益的表达也成为了影响地方政府治理的重要因素。在如今的开放时代，传统媒体在转型，以网络、通讯等为平台的新媒体也方兴未艾。在中央政府更加开放的姿态和更加负责的态度下，各种媒体纷纷充当了更加切实的监督者和信息传播者角色。这给了地方政府以纵向的治理压力和横向的竞争压力，地方政府对于己不利的东西不能视而不见。同时，这也给地方代理人知识的积累创造了条件，提升了他们的主动治理的意识和水平。
3.政府间的横向竞争
政府间的横向竞争是政府治理方式转型的重要诱因。地区间的竞争不但包含了GDP的竞争还包含了各种社会指标的竞争。这些社会指标包括：社会秩序、稳定水平，公共产品的提供水平以及由媒体而传播出的政府形象等。当问及“什么是您工作中面临的主要压力时”89%的回答是“领导的批评”，而这些领导的批评则主要集中在了经济发展水平(以GDP体现)和当地稳定水平上。不管是应对来自上级的压力还是来自民众的压力，同级政府间的横向竞争都成为地方政府治理方式的重大影响因素。
经济的发展直接或间接影响了地方政府的治理方式。在这些改变中，有的利于社会进步，有的利于行政技巧的提高，有的利于地方政府的成熟、壮大，有的利于中央政府的控制，有的利于分权国家的形成，有的利于集权国家的进一步集权，有的利于社会冲突的产生，有的利于化解社会矛盾。
在治理方式转变的各种因素中，既有外部因素(全球化的国际环境，社会的知识生产和技术进步，世界经济的溢出效应，资源配置的变化，信息的广泛传播，地方政府间的横向竞争等)也有内部因素(地方政府自我成长的内部压力，地方的制度差异，地方的经济差异，官员的自我知识积累，地方的文化差异等)。总之，经济发展给中国的地方治理带来了新的机遇，经济的发展也给地方的治理提出了新的挑战。反过来，地方治理的结构也能塑造当地经济发展的速度、模式和未来。
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