论我国农村土地管理适应WTO的政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,土地管理论文,农村论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国际市场中，农产品贸易始终是一个重要而敏感的领域，其发展的特点是集约经营及保护程度较高。我国国土辽阔，农村市场主体繁多，加入WTO后，国际农产品将对我国农产品市场带来冲击。土地作为最基本的生产要素之一，它所受到的直接或间接影响是不容忽视的。从目前来看，要适应加入WTO后的国际国内形势，进行农村土地管理制度创新是解决深层次矛盾的关键。
一、我国农村土地管理对WTO的不适应性
1.土地产权模糊，限制了为适应WTO而进行的制度创新。市场经济要求产权必须明晰，但我国的产权问题一直“剪不断，理还乱”，特别体现在农村土地上。虽说农村土地所有权主要归集体，但这个集体究竟是“三级所有”的哪一级很不明确。作为主要土地所有权者的集体经济组织，只拥有对土地进行在农户间调整等部分权力，国家仍凭借行政职能在很大程度上限制着集体对土地的处置，加上集体土地的所有权又缺乏人格化代表，所以也不能从经济上得以体现。这些问题导致人们不关注土地的合理利用，使土地的浪费现象相当严重。WTO的加入，不仅意味着国际国内商品市场的统一，而且国际资本也将介入我国农村包括土地市场等各要素市场，农村市场将面临更复杂的局面。由于农村土地权属上存在的瑕疵，造成实际上土地的无人所有，使得建立并完善农村各级土地市场变得十分困难，不能有效避免加入WTO后的涉外产权纠纷，在市场运行过程中，也难以及时采取措施调整对策，容易造成农村土地收益大量外流。这无疑会影响到我国农业生产专业化、商品化和社会化进程以及建立适应WTO的高效运转机制。如此深层次矛盾掩盖下的中国农业难以适应加入WTO后的国际国内市场。
2.农田规模狭小，土地收益低下，使农产品缺乏成本竞争力。七十年代末的农村土地使用制度改革，曾使农户成为产权初步明晰、权责分明、自主经营、自负盈亏的独立的生产经营者。作为初级组织形式的家庭联产承包责任制，虽然赋予了土地的承包经营权，但承包期限仍偏短，使农民对增加土地投入、进行集约经营的动力不足，容易为获得短期效益而进行掠夺性经营。加之过去对农地按人口和等级实行均包，造成农田零碎和经常的不平衡，难以实现农业生产的规模经营并实施农业机械化、专业化和区域化，更难以抗御自然灾害。这些问题也导致了农村土地的收益低下，农产品的生产成本偏高，缺乏加入WTO后的市场竞争力。而且，以分散的小规模农户经营为特征的我国农业在WTO背景下，不可避免地会加剧小生产与大市场的矛盾。
3.农业生产结构不合理，农产品品牌竞争意识不强。由于独立的生产经营单元相互之间的联合十分微弱，以及区域内社会、自然、地理等环境因素的一致性，导致农户行为趋同、生产结构和产品供给单一，这必将加剧市场的波动，使得生产大起大落。这种“小而全”的生产结构既难体现区位优势，又使农业剩余劳动力不正常地外流，耕作者整体素质下降，部分土地出现粗耕、滥种甚至撂荒等现象。加入WTO后，从某种意义上说将实现资源跨国配置、市场内外融合，农产品品质和成本将成为市场竞争的主流，而我国落后生产结构下的农产品品种单一、质量低劣、成本居高的特点，使之无法承受届时而来的国际市场压力。
4.乡镇企业布局不合理，土地资产观念淡薄，不符合WTO下的企业特点。乡镇企业作为我国农民的一项伟大创举，在发展农村生产力及吸纳农业剩余劳动力等方面曾起过重大作用。目前我国已有1000多万家乡镇企业，但是80%以上分布在自然村中，分布在县城以上的不足10%，基本上形成了“乡乡点火，村村冒烟”的格局。而分散的布局意味着投入的分散以及资源和信息的分散利用，狭小的规模和不合理的产业结构又影响到聚集规模、产业关联等效益功能的发挥，因此不能产生对发展第三产业足够的需求拉动而产生造城效应，使得外部基础设施投资不经济。这也是造成乡镇企业产业结构畸形、调整困难的重要原因，其结果导致土地的粗放利用，乡村城镇化滞后于工业化。同时企业内部土地资产的无偿、低偿使用，缺乏使之保值增值的动力，加之产品结构失衡，也将难以适应加入WTO后的国际市场。而WTO下的企业竞争必须要依靠自身优势，以合理的生产结构培育出独具特色的产品，增强其自身竞争素质，并改革企业制度，盘活和充分利用包括土地在内的资产。实际上这种企业竞争已上升到制度层次的竞争。
5.土地质量下降，削弱了适应WTO的能力。由于长期对农村生态环境的忽视，加之缺乏科学的土地利用规划，农村土地污染已相当严重。目前，在农村中主要的污染源有：(1)因使用工业产品而形成的排泄物，如农药、化肥等。由于在施肥过程中只注重无机肥忽略农家肥，施肥时K、P、N比例又不合理，使农田受到污染。(2)乡镇企业“三废”等。虽然乡镇企业规模一般都较小，但因其数目多而分散，所以“三废”的排放量仍旧很大，又缺乏必要的土地养护措施，使土壤有机质减少，耕地质量劣化，抗灾能力减弱。由于加入WTO后，国际粮食市场将对我国粮食市场带来冲击，我们在坚持立足本国发展农业的前提下，要保证粮食生产的安全性，而耕地的质量在粮食生产诸因素中占据着主导地位，因此在通过各种方式对耕地实行开源节流利用的同时，也要从质量保护的角度去考察其对数量的影响。否则，我们将难以在粮食生产上长期自立于WTO之中。污染不仅造成土地质量的下降，而且实际上也掩盖着可用地数量减少的事实，这进一步加剧了我国土地资源紧约束的形势，消弱了我国加入WTO后对国内粮食市场的保护能力。
二、适应WTO的农村土地管理原则
1.市场调节与计划调控相结合。市场竞争是加入WTO后社会经济环境中最突出的特点。企业要生存、要发展，就必须进入国际市场，参与全球竞争，这无疑也给土地利用结构调整提出了新的要求。但是，土地作为准公共财产，它不具备完全市场竞争的条件，易发生市场失灵现象。因此，土地市场不可能完全依赖于市场这一“无形的手”来调节，国家不可能完全任其自由流转（我国的土地市场就坚持着“垄断一级市场，搞活二级、三级市场”的基本原则）。而且由于信息等原因，土地市场也不可能达到完全的公开、公正和公平。市场调节与计划调控并不是相互矛盾的，而是土地资源配置过程中互动的两只“平衡手”。市场调节是根据市场需求变化，自觉调节土地利用结构，以适应WTO下的自由竞争；计划调控则意味着政府职能的强化和管制力度的加强，它是为了防止市场的缺陷性失灵，两者必须有机结合，否则，难以应对WTO的挑战。例如，土地利用总体规划是进行土地资源优化配置的重要计划手段，目前在其编制过程中，确定土地利用结构时更多的是考虑对区域自然条件和社会经济条件的影响，却往往欠考虑市场和竞争因素。很显然这种规划的思路已难以适应加入WTO后的形势要求。根据WTO对产业结构的影响，土地利用总体规划应充分考虑市场的异向作用，在优化土地资源配置、确定土地利用结构时，要从全球经济一体化和国际分工的角度来考虑，同时还要加强对市场的预测，增强土地利用结构调整的灵敏度，从而建立能适应市场瞬息变化的土地利用模式。
2.加强耕地保护，强调粮食安全。目前我国的粮食生产虽不具备价格优势，但是并不意味着我们可以丝毫放松对粮食的生产，因为：①一旦我国庞大人口的粮食需求难以保证，后果将不堪设想，经济发展和社会稳定也就会失去坚实基础。②放弃强调粮食生产后，大量农村剩余劳动力的就业安置将成为一个很难解决的社会问题。因此，必须坚持耕地总量动态平衡的战略目标，充分利用WTO规则中允许发展中国家对农业普遍投资补贴的条款，保护必要的耕地面积，特别是基本口粮生产用地。由于我国存在着较大的区域差异，不同地方有着不同产业发展的优越条件，因此可以通过地域间分工协作，依据市场比较优势原则，发展各自的优势产业，做到区域间的优势互补。比如，东南沿海地区具备较优越的社会经济条件，可以偏重于非农产业的发展，其粮食供给可由内地农业生产地区来调剂。当然在具体操作过程中还应理顺工、农产品间的价格关系，防止价格“剪刀差”的进一步扩大。
3.原则性与灵活性的高度统一。土地资源是具备社会公共属性的资源，土地制度的稳定是维护社会稳定的基本保证。加入WTO后，土地公有制的这一根本原则必须始终坚持，这是我国土地管理体制改革的首要前提。在这一基本前提之下，根据市场经济的特点，对不同区域的土地管理采取灵活的制度，以适应市场经济对土地的需求。通过20多年的改革开放，我国东南部地区已在多方面具备了适应WTO要求的条件，而西北部地区则要滞后一些。显然两地区适应WTO的能力存在较大差异，但西部地区有着较丰富的土地资源，从WTO的要求和全国均衡发展的战略需求来看，应该考虑一些有利于西部大开发的土地利用与管理政策。
4.坚持土地利用的可持续发展。土地利用可持续发展是一个阶段性、区域性的动态概念。因此，在不同时段、不同区域，其具体目标与要求是不相同的。我国加入WTO以后，土地利用结构的调整将变得更频繁，土地的流转速度也可能会加快。由于各地方土地利用所受到的冲击程度不同，实现持续土地利用管理的途径与方法会有所差异，这无疑给土地利用的可持续发展增加了难度。但是土地利用的可持续发展是确保人类社会经济可持续发展战略目标能最终实现的基本前提。如果土地资源不能持续利用，那么整个社会经济就失去了持续发展的基本保障。
三、适应WTO的农村土地管理政策取向
1.在明晰产权的基础上建立适应WTO的高效土地运作机制。我国目前农村土地产权的模糊，实际上是制约整个农村经济发展和农村土地管理的“瓶颈”。因而要在维护土地公有制的前提下，理顺其产权关系，明确产权归属，界定农村集体土地所有权、占有权、收益权和处分权的实现形式，同时理顺集体及其成员之间的土地收益分配关系。在我国各方面逐步与WTO融合的过程中，循序渐进，用五年、十年甚至十五年的时间，解决产权问题。只有产权明晰了，农村土地市场才能以高效的运作机制面对WTO带来的许多问题。
2.积极培育农村土地各级市场并健全其流转机制。加入WTO后，由于外资的介入，农村土地市场将会更活跃、更复杂。尤其表现在集体以土地入股、外商以技术、管理和资金入股等项目上。但外商获取农村土地，也需完全按土地的市场价格进行。因而要在现有基础上积极培育土地市场，并健全其流转机制，使土地资本运作规范化。土地流转的市场机制具有其优点：①真正落实农民的经济自主权。能使农民自主地根据市场情况作出调整土地经营规模的决策，从而在制度上营造土地利用遵循经济规律而不只是受行政力量支配的环境，也使得土地资本的运作能适应WTO下的各项规则。②可使人地比例失调及时得以修正，实现农业要素在总体上保持动态的优化组合。③土地流转的市场调节所具有的有偿性和竞争性的特点，可使农户解除对土地长期投资的顾虑，有利于农地的合理流动和适当集中，促进土地的集约经营，有效避免农户的短期行为，提高加入WTO后农民抵御自然、市场双重风险的能力。
目前由于对土地流转约束过多、管理薄弱又缺乏动力机制的原因，我国农村土地流转速度极为缓慢，需加以变革。在管理过程中要积极培育农村土地一、二级市场，重点培育二级市场。
(1)通过延长土地使用权时间，在三十年的基础上延长到五十年甚至更长，使之处于相对稳定状态。因为土地利用效率取决于农民对土地的预期，所以合理的承包期、相对稳定的耕作地块有利于增强农户对土地经营的兴趣，并增加投入提高土地收益。
(2)建立农村的各项社会福利保障制度，彻底改观农户对土地的依附心理，鼓励部分农民从土地上游离出来从事二三产业，以创造土地加速流转的社会条件。
(3)加强对弃耕抛荒农田的管理。新《土地管理法》规定：“承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”建议可将“连续两年”改为“累计两年”，同时除“终止承包合同、收回发包耕地”外，还应对原承包者“课以抛荒税或征收闲置费”，以促使用地者从自身利益去关心土地的处置。
(4)规范土地流转的利益补偿机制。土地市场的逐步形成必然使一部分农民失去土地，但由于土地使用权是有偿转让的，因而失去土地的补偿可以用来支持其在非农产业中就业。但目前农村土地承包费和转包费的确定带有很大随意性，因此需通过科学地测算地租、地价，给予土地转出方合理的投资补偿。
(5)因地制宜按经济或行政区域建立土地经营公司，并制定土地流转的地方法规，在法律上对土地流转的形成和程序、土地评等定级、地籍管理、土地市场管理、出让人和受让人双方的责、权、利以及纠纷、仲裁处理等进行明确的规定。
3.规范农村股份运作以建立适应WTO下的土地资本运作方式。鉴于我国农村土地的特殊性，涉及土地的股份制企业可以有两种类型：①农村股份企业。包括农村集体与集体外其他主体之间构建的农村股份企业和农村集体内部的股份企业（即一些股份制乡镇企业）。对于前者来说，在加入WTO后将会受到直接影响，因为外资介入农村的形式以乡镇企业股份制改造为主，所以对这一类型必须严格按照法律程序进行土地处置，即土地必须先实行国有化，然后再出让、转让。否则，将会导致集体土地非农化宏观失调，不利于土地市场发育，给农村土地的管理增加了难度，也可能会使土地收益大量外流。对于后者来说，土地所有权未发生变化，所以土地可以直接进入市场。这两类股份企业的土地处置方式，可以参照国有企业的股份化改造。②农村土地股份制。即先对农村土地进行评估，然后将其评估值按照农村人口或劳力进行均分。它是我国农村改革新出现的试点形式，在东南沿海地区已经存在不少，而且会不断扩展到其他地区，因而规范其操作具有重大意义。通过各种形式的土地股份制运作，可以有效提高土地的收益性，增强人们对之保值增值的关切度。
4.建立各类为农村土地管理服务的中介机构。势单力薄，缺乏谈判能力，就无法参与WTO带来的市场竞争。面对小生产与大市场的种种矛盾和冲突，农民会要求提升进入市场的组织化程度，加强获取各类市场信息的能力，以提高其加入WTO后的市场参与能力和反应灵敏度。进行土地制度创新，促使农村土地价值显化并进行集中，以取得规模效益，也需要各类社会化服务机构。从国外和我国部分地区的实践看，各种类型的农村市场中介组织，是引导、保障农民进入市场的有效组织形式。构建农村各类中介组织机构的基本框架是：①鼓励社会创建农村土地评估组织。要显化农村土地价值，必须进行土地评估，因而需建立专门面对农村土地评估的咨询机构，以保证集体土地的保值和增值，从而扼制土地资产流失现象，也为加入WTO后外资介入农村土地市场作好充分准备。其目的主要有两个：一是为推行农村土地股份化操作过程中进行土地资产的量化提供基础。否则，就会使股份设置缺乏客观依据，也就不可能使股份合理。二是为在农村土地流转市场中的交易双方提供补偿的标准。农村土地评估是土地评估的组成部分之一，而且相对于城市土地评估来说，面积更大，范围更广。因此，需走出传统下评估机构由政府垄断的局面，在加强行业管理的同时，使评估事务社会化、市场化。②强化全面系统的土地资产监督管理机构，包括产权登记、地籍管理等，以保证土地流转的规范化。③健全养地基金制度，成立职能部门，搞好土地资源的养护工作，在建立土地档案的基础上，定期对土地进行评等定级，视地力变化情况予以奖惩，以保持生态农业的良性循环和土地资产的保值增值。④构建农民耕种产前、产中、产后服务机构。“组建龙头企业，创立生产基地”是前几年农村中发展起来的新模式，它一头连着国内外市场，一头连着千家万户，较好地解决了小生产与大市场的矛盾，有助于农民增强加入WTO后的市场风险抵御能力并发展创汇农业，也是创立现代农业园区的重要构件之一。这是社会化服务的高级形式，目前看来，这一模式在加入WTO后仍具有重要战略意义。
5.调整农业生产结构，实现劳动力资源与土地资源的置换。WTO下的国家要长期立足市场，必须结合本国优势发展经济。劳动力丰富是我们的最大优势，而土地资源稀缺也是我们的国情。传统的“小而全”的农业生产结构，不仅导致土地产出率低下，而且实际上也浪费了宝贵的土地资源。为了适应加入WTO后的市场形势，必须调整传统的农业生产结构，利用我国农业劳动力资源丰富的优势，结合土地条件大力发展劳动资源密集型产品（如花卉、水果、蔬菜、养殖业产品及其加工制品），并以此同国际上土地资源密集型农产品（如粮、棉、油、糖等）进行贸易，实现资源置换。这样不仅能体现我国优势，发展创汇农业，而且也大大减轻了国内农村土地资源紧约束的形势。
6.深入开展农村土地整理工作，加快乡村城镇化步伐。土地资源的自然供给能力是有限的，但通过引入先进的用地技术，改变用地结构，其经济供给能力便具有了弹性。土地整理正是能实现这一目标的工作，它是土地利用现状与满足社会经济发展的土地需求之间矛盾尖锐化的结果，又是土地利用规划的具体体现和落实手段。但是，土地整理在不同国家、不同时期又有不同的要求，现阶段我国的农村土地整理重点是依据土地利用规划对田、水、路、林、村的综合治理，调整土地关系，改善土地利用结构。在农地整理方面主要是：平整耕地、改良土壤、归并零散地块、规范地块形状，同时整理中低产田，进行农田水利和道路的建设，并调整土地利用结构，适度扩大土地经营规模；在村庄建设方面，要消灭空心村，将零星分散居民点集并为村，并建设各项配套设施，实现农村非农产业向一定区域集中，形成具有适当规模的农村经济增长中心——小城镇，这是乡镇企业的载体，是农业迈向规模经营的过程，也是农业剩余劳力产业转移与空间转移同步进行的过程，更是我国从“工业国家、农村社会”转向“工业国家、城市社会”的过程。在开展土地整理的同时，改革户籍制度，尤其是对小城镇以及中小城市更应如此，以加快城乡一体化、乡村城镇化步伐。土地整理是一项复杂而长期的综合性工作，在我国才刚刚成立具有专职处理和从事土地整理职能的部门——土地整理中心，还缺乏相应的土地整理法规，土地整理学科研究也刚刚起步，没有深入下去。土地整理过程中更多的是注重整理数量，以便用来折抵建设用地指标。上级管理部门在验收项目时也往往对土地整理的质量缺少用心，仅以数量为主要考核依据。部分地方由于领导认识不足，导致土地整理力度不够，更是不愿对长期存在的破落、粗放、肮脏的旧村进行改造，影响了土地整理的效果。我们要主动抓住加入WTO的机遇，借鉴国外先进经验，在深入开展农村土地整理工作的同时，以数量和质量的双重标准加强对整理效果的验收考核，盘活农村存量土地。
7.坚持耕地特殊保护制度。我国用占世界10%的耕地养活着占世界22%的人口，是世界粮食紧缺国和消费大国，同时又是经济弱国。如果把有限的外汇用于进口大量粮食，就阻碍了国家的工业化进程，也加重了WTO对国内粮食市场的冲击。因此，加强粮食生产保护，走自力更生之路至关重要。据全国县级土地利用现状调查汇总数，我国耕地面积现为1.3575亿公顷，比1994年统计数多1/3以上。但这不能成为我国粮食生产可以高枕无忧的理由，因为这也表明中国目前的粮食单产水平要比统计数低得多。据测，粮食亩产的统计数比实际数要高出100多公斤，可见粮食单产的潜力是巨大的。基本农田保护实际上是我国土地用途管制制度在耕地保护上的重要体现，是一种特殊的耕地管制。但耕地的数量和质量都很重要，因此既要实行数量管制，在土地整理、开发复垦的基础上增加宜耕土地资源，严格控制非农建设占用耕地；又要实行质量管制，以确保总量平衡的现实意义，保证我国经济发展对粮食的需求，实施我国加入WTO后对粮食生产的特殊保护战略。
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