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中图分类号：G327
文献标识码：A
美国的科技实力之所以长期独步全球，表面上有赖于人、财、物的大量投入，但实际上促使人、财、物在科技领域长时间的大量的汇集，从而不断结出科技硕果的是一系列极其深刻的制度安排。本文试从科技财税制度、专利制度、科技法律制度和科技评估制度等诸方面初步分析美国科技进步的制度背景。
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美国联邦政府在促进科技发展方面的重要制度安排是利用积极的财税政策，直接资助或间接鼓励工商企业和其他社会组织投资科技事业，从而源源不断地为科技事业输血。其科技财税制度主要表现为三个方面：
首先是直接的财政投入 即在国家财政预算内安排科研经费支出。长期以来，联邦政府对科技事业保持着稳定的财政支持，据统计，从1957年开始，美国的研发投资就已超过国内生产总值的2%，1960年，美国科研与发展经费在国民生产总值中的比例已达2.67%；1966年增至2.8%，1995年为2.46%[1]。美国政府对科技事业的拨款方式有研究合同、研究资助和合作研究协议三种。一种方式是直接拨给政府有关行政部门所属的研究机构，包括联邦资助的研究与发展中心。另一种方式是通过资助或合同形式拨给工业企业、高等院校和非营利研究机构等。美国战后对科技投入的历史证明，对R&D进行投资已经成为美国政府职责体系中不可缺少的组成部分。联邦政府直接经费投入的重点主要是国防、航天、信息、医学、能源、生物、材料和环境等领域。
其次是税收优惠政策 税收优惠体系主要体现为间接对技术创新主体如企业、民间非营利机构的支持。早在1981年，里根政府就颁布了《经济复兴税法》，规定企业R&D投入优惠措施，其中规定：纳税人可把发生的与贸易或商业活动有关的R&D支出，直接作为可扣除费用予以抵扣，而不作为资本性支出；凡是当年R&D开支超过前三年R&D支出值的，其增加部分给予25%的税收抵免。此外，还对R&D资产折旧的税收优惠做了规定，这项政策极大地刺激了美国企业对R&D的投资。1997年底美国国会通过的《R&D减税修正法案》，鼓励企业对高科技的投入，并给予一定的税收优惠。美国政府通过税收优惠政策给予工业界研究与开发工作的间接支持是相当可观的。1981年—1994年，美国工业界通过研究与实验经费增长额的税收减免，相当于得到大约240亿美元的经费，这一数额相当于同期联邦政府对工业研究与开发直接支持额的1.3%左右[2]。对于非营利机构，则根据联邦法典第26卷税法“免税机构及私人基金会法”和各州的“非营利机构”条例进行税收的减免。
财政投入与税收优惠是相得益彰的，前者作为基础研究和重大项目的主要方式，主要针对公共性强、溢出效应大的领域，而后者则主要在于提高私人部门的R&D活动水平。财政投入注重宏观性、系统性、稳定性和协调性，主要起一种带动和促进作用，它依靠完善的市场机制来扩展和深入。税收则主要体现为激励作用，特别是对小型的创新主体，旨在推动科技投入社会化。
最后是风险投资制度 风险投资机制是科技商品化的重要机制，也是发展高新技术产业的重要途径。通过设立风险基金美国政府也间接地支持科技事业发展。美国的风险投资始于1946年成立的美国研究开发公司(America Research and Development Corporation,ARD)，1954年美国国会通过了小企业投资法案，基于该法案，成立小企业投资公司（Small Business Investment Company,SBIC制度），使创业者可以通过SBIC获得资金提供，并且获得税收优惠，并在此基础上产生了委托代理关系，有利于降低代理成本和监督成本[3]。美国政府推动的另一项重要制度创新是OTC市场及Nasdaq的建立和完善。风险投资机制是产学研一体化的重要途径，是科研和市场沟通的桥梁。其主要意义在于融资，一方面它是资本积累后寻求增殖的可自由支配资金增殖的途径，而寻求增殖的资本寻求出路的强大压力，正是市场经济国家科技成果产业化的重要动力；另一方面它起到极大的催化剂和孵化器作用，为技术转化提供了强有力的支持，成为技术转化的重要基础。
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利用专利制度保护技术创作者和持有者的权益，促进企业家和个人对科研进行投资，这是美国科技发展的又一个重要的制度安排。
美国是世界上较早建立专利制度的国家，从1790年颁布的第一部专利法至今已历时200多年。“美国人利用专利保护了自己的科技发明和商业特权，并逐步形成了美国的专利战略。这一战略的要点是：利用专利，保护美国人的发明，利用专利，保护市场优势。以上两者的利益，往往又是合一的。”[4]
一方面，在完善的专利制度保护和激励下，美国的创新主体尤其是公司都积极投入R&D。2001年的国际IPA(Invention Patent Application)排名中，美国人以40003件占了总量的38.5%，遥遥领先于世界其他国家。持续的技术创新更促进了美国经济的强劲增长。“正是由于美国近年来融入计算机软件、遗传工程、基因工程、网络技术、商业营销方法中的知识（其中绝大部分又是专利技术），造就了一批高附加值的产品和技术，进而极大地促进了美国经济的快速发展。”[5]
另一方面，美国还经常利用专利权这一武器作为贸易交往尤其是涉及到技术产品贸易交往的手段，保护美国企业的利益，在国际市场上与日本、西欧各国展开激烈的争夺。美国专利制度中严密的边界措施是随着世界贸易中知识产权的比重日益增大而相应地完善的，“其与相关的法律构成一个有机的整体，使专利制度完备无懈可击”[6]。早在里根政府时代制定的《贸易和关税法》（1984年）和《综合贸易和竞争法》（1988年）就增加了大量与知识产权相关的条款，最终形成了“超级301条款”和“特殊301条款”，成为美国贸易代表署在与对外贸易有关的知识产权的谈判中惯用的法律武器。
“专利制度要解决的核心问题是技术发明的私有性和技术成品商业化后的共有性之间的矛盾。”[7]以专利制度为核心的知识产权制度是科技制度中的动力机制，它主要解决的是科技活动中个人收益率与社会收益率的关系问题。充分发展的专利制度既保护了创新主体的权益，又能有效避免搭便车行为，达到外部效应内在化，有利于降低交易费用，使个人收益率趋近于社会收益率，也使社会对科技成果的利用率趋向最大化。同时，专利制度又迫使发明者将其发明公开，其他人便可无限制地利用这项技术，这就有利于打破技术封锁，使技术知识得以传播，从而又刺激了新的更大的竞争。
对于美国许多工业部门来说，专利制度是发明创造的关键性刺激。长期以来美国企业积极投入R&D，与完善的专利制度密切相关。正是因为专利制度有效地解决了资源的归属、利益的调节和分配问题，所以它才成为美国科技创新系统与市场机制连接的深层动力，有效地促进了美国技术进步和工业发展。
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法律法规是科技制度得以有效运行的保证，在法制的轨道上寻求科技进步，这既是美国科技发展的重要特点，也是一项意义殊深的制度安排。美国政府科技法律体系主要包括以下四个方面：
一是明确科学决策部门及科技政策基本原则的法律 1950年美国国会通过了《国家科学基金会法》，并根据该法在美国联邦政府一级正式建立国家科学基金会。该法规定了国家科学基金会的作用、管理机构和职责，并规定成立国家科学理事会作为国家科学基金会的决策和最高领导机构。国家科学基金会对美国的基础研究、科学教育、科学情报、国际科学合作的发展以及政府科技政策的制定等均起到十分重要的作用。为了避免或减少不适当的、无效的，有时甚至是错误的科技决策，1972年美国通过了《技术评价法》，并根据此法建立了国会技术评价办公室，以研究涉及科学技术的重大问题，向国会提出预测和分析，并阐明可供选择的政策方案以及不同政策可能导致的后果和影响。为了制定美国的科技政策，以便向总统提供与重大科技问题有关的咨询，向联邦政府提供综合性调查，并在重大科技问题上协调政府各有关部门的活动，1976年美国通过了《国家科学技术政策、组织和优先领域法》，阐述了美国科技发展的基本目标、基本政策以及执行政策的主体、方法、步骤”[8]。
二是为促进技术开发、扩散和鼓励合作的法律法规 这类法律的开山之作是1980年通过的《大学和小企业专利程序法》即《贝赫—多尔法案》和1981年的《技术创新法》，即《史蒂文森—怀德勒法案》，以及《专利与商标修正法》。其“主要目的是挖掘联邦R&D成果的商业化潜力，通过授权各公司获得联邦开发的技术和专利权，提高小企业在创新中的作用，劳动产业界尽早参与技术开发过程以及协调各部门之间的决策，使技术主动从联邦实验室向产业界转移”[9]。1986年通过了《联邦技术转移法》(FTTA)则进一步促进了相关的R&D投资。这项法案授权联邦机构与公司和大学、非营利机构达成合作研究与开发协议(CRADAS)，其目的在于进行符合联邦政府和协议伙伴双方都有利益的合作研究[10]。1988年《总贸易和竞争法》的通过，更进一步加强了联邦政府和产业界的合作伙伴关系[11]。20世纪90年代以来，克林顿政府修改了数以千计的旧法规，例如，为了有利于企业重组和改造而修改了《反垄断法》，为了促进信息产业的发展而改革了《信息法》，通过了《1993年高性能计算与高速网络应用法》、《1996年电信法》等多项具有跨世纪意义的科技法案。美国还有比较健全的保护软件和知识产权的法规。在私人部门合作研究的激励方面，则有1984年的《国家合作招标法》。
三是促进技术产品进入市场的法律法规（特别是针对生物技术、环境技术和医药工业领域）美国政府通过调整和废除不适应科技发展的法律法规，维护公共安全，满足公共需要并尽量减少企业的负担。如1993年修正了1984年的《合作研究法案》，进一步减少对合作生产投机的反垄断障碍。1996年，《电信法》大胆地鼓励投资和技术创新进入市场[12]。在避免市场机制的商业化带来的高科技的负面影响方面，美国在20世纪70年代就制定并颁布了《重组DNA规则》。
四是促进国际科技合作的法律法规 美国积极参与国际工业技术标准的制定和有关高科技的国际立法，尤其表现为涉及到保护专利立法，如美国是《保护产权巴黎公约》和《泛美专利公约》的成员国。美国参加了世界知识产权组织，签订了关于工业品外观设计国际分类的协议和关于国际分类的斯特拉斯堡协议等国际公约，并率先倡议签署了国际专利合作条约。
美国科技法律体系作用良多：首先，科技法律制度限制和约束科研主体的行为，规范着科技主体的权利义务，规定了他们研究行为的边界，限制其越轨行为，成为有效的监督机制，从而形成了良好的科技发展秩序。其次，科技法律制度为科技的投入发展提供了透明的可预期的信息，通过法律提供的行为边界和程序，人们可以预期自己或他人行为的过程和结果，从而减少交易费用，有助于科技的持续发展和产学研的结合。再次，科技法律制度既为科技创新提供了法律保证，也维护了市场竞争秩序，为科技进步创设了一个良好的法制环境。
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美国促进科技发展的另一个重要制度是科技评估制度。该制度主要涉及两个方面：一是对R&D经费申请和分配的机构、项目进行评估，目的是促进R&D投资的效率和效益。主要由国会中的有关部门组成评估机构；二是常规性的同行评议，目的是检测美国某方面的科学技术成就在世界上的情况，并对相关的政策提出实施或修改的意见。
美国有较为完善的评估机构。除了众所周知的参议院商务、科学和交通委员会，众议院科学、空间和技术委员会、环境资源委员会外，国会中还有国会预算局(CPO)、美国审计总署(GAO)、国会研究服务部(CRS)和国会技术评价办公室(OTA)（注：OTA由于种种原因于1951年关闭，但鉴于其曾发挥过的重大作用和影响，本文依然做一简要的分析。）。其中OTA是较为严格意义上的科技评估机构，其主要任务是就较深层次、较大范围及较高技术含量的问题给国会提供客观的评估报告。OTA建立了一整套成熟的科技评估体系，它在评估的内容、程序、范围以及评估的客观性、中立性方面做出了出色的示范作用。它的中介性评估曾经是国会与政府两者在进行科学决策沟通时的起点。此外，还有两家专业的技术评估公司——美国管理科学开发研究公司(MSD)和世界技术评估中心(WTEC)，他们均可为美国政府机构或企业提供信息咨询、技术比较与评价、科技项目的立项等方面的服务和指导。美国比较重视科学技术成就的国际性评估，密切关注美国在各具体领域的科技成就在世界上的地位并提出相应的政策措施。如美国科学技术委员会就建议，建立由本领域研究人员、紧密相关领域的研究人员及密切跟踪这个领域成果的“使用者”所组成的独立评估小组，其不仅可以作为研究执行者，也可以为研究支持者提出建议[13]。
美国科技评估范围广泛，主要涉及科技计划、科技项目、科技政策、研究结构、科技人员等。在美国的科技评估工作中，事前评估、事中评估、事后评估都很受重视，但不同评估机构的职能不同，评估的对象不同，侧重点也不同。如美国审计总署注重项目、政策的事中和事后评估；国会技术评价办公室则注重项目、技术的事前、事中评估；国会研究服务部侧重政策的事前、事中和事后评估；国会预算局侧重计划、政策的全过程评估。
科技评估制度通过评估科技项目的意义、科技进程以及科技成果，使政府和公众对美国的科技地位和具体的科技政策得失有比较充分的了解。任何制度都不是完美无缺的，评估制度使科技运行中的阻碍因素及时地暴露出来。评估活动对于微观科研组织而言，意味着是其科技成果的承认或否定；对于政府而言，则是决定科技政策的废除或改进的起始。
制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以约束人们相互交流行为的框架。制度之所以重要，就因为它是一个持久而有效的激励和约束机制。美国科技领先除了得益于领导者具有前瞻性的科技战略决策外，建立在完善的市场机制和民主机制基础上的严密的科技制度无疑更具有决定性的意义。在某种意义上说，正是完善的各项制度的支撑，才造就了美国科技的辉煌。
收稿日期：2003-05-12