失独家庭扶助制度的问题与出路研究——基于全国22个省《失独家庭扶助制度实施方案》的分析，本文主要内容关键词为：制度论文,家庭论文,实施方案论文,出路论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本刊网址·在线杂志：www.jhlt.net.cn 中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1001～862X(2015)04～0131～005 上世纪70年代末实施的计划生育政策，在不到30年的时间里实现了我国人口再生产类型的历史性转变，有效地遏制了人口的过快增长，在一定程度上实现了“帕累托改进”，推动了经济社会的发展和民众福祉的改善。与计划生育政策相伴随，我国产生了数以亿计的政策性独生子女家庭。然而，子女的唯一性就意味着脆弱性、稀缺性与非可替代性，故而独生子女家庭本质上是风险家庭。[1]当前，独生子女家庭面临的最大风险莫过于子女的不幸意外死亡。近年来，由于疾病和溺水等事故而不幸死亡的独生子女数量与日俱增，从而使得我国逐步出现了数以百万计的失独家庭。[2]独生子女的意外早逝，不但给失独父母造成了极其沉重的身体和心理创痛，也导致其失去了最可靠且最宝贵的生活依靠与精神支柱，心无所安、老无所依、病无所医、困无所助，亟须政府和社会各界的关爱与扶助。 为了解决失独家庭的特殊困难，中央与地方政府进行了积极的探索，逐步建立了失独家庭扶助制度。与此同时，失独家庭扶助制度也引起了部分学者的关注。例如，关于制度的定位问题，周美林等认为失独家庭扶助制度是一种特殊的救助制度[3]，它应当与相关社会保障制度优势互补并保持合理平衡，陆杰华等指出这项制度存在定位模糊的本质缺陷[4]，严重影响其实施效果。针对失独家庭扶助制度的实施效果问题，黄建的研究发现这一制度存在体系残缺和责权关系错位等诸多困境[5]，亟须引起重视。贾锋的研究却指出法制的缺失才是失独家庭扶助制度的最大困境。[6]为了克服这些困境，谢勇才等基于可持续生计视角提出应当对这一制度进行革新，促使其由生存型救助走向发展型救助[7]，从而有效地缓解失独父母的后顾之忧。 仔细分析现有文献可以发现，大多数学者是基于中央政策文件对失独家庭扶助制度所作的宏观分析，很少有学者关注到这一制度的地方性创新。有鉴于此，本文以各地失独家庭扶助制度实施方案为依据，剖析这一制度的实施困境，并提出相应的解决策略，以期对完善失独家庭扶助制度有所裨益。 一、失独家庭扶助制度的发展轨迹与实施现状 1.失独家庭扶助制度的发展轨迹 尽管失独家庭扶助制度的出现较晚，然而我国立法部门很早就开始关注失独问题。2001年12月颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条第四款明确提出：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”为了统筹解决人口与计生工作中出现的新问题，2006年12月17日，中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，提出“积极探索建立独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，这是中央政府文件首次提到“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，为后来这项制度的正式建立提供了重要依据。 在总结各地试点经验的基础上，2007年8月31日，财政部与国家人口计生委联合颁布《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，要求各省区逐步建立独生子女伤残死亡家庭扶助制度，其主要内容是政府向女方年满49周岁且未领养或者再生育子女的失独夫妇发放每人每月不低于100元的特别扶助金，直至失独夫妇亡故为止。考虑到失独家庭的实际困境，2011年12月14日，财政部和国家人口计生委联合颁布《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制的通知》，要求各地以农村居民家庭年人均生活消费支出增长幅度为依据对特别扶助金进行调整，自2012年元旦起，失独家庭扶助金调整为每人每月不低于135元。为了更加有效地帮扶失独家庭，2013年12月18日，国家卫计委等五部委联合颁布《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，要求各地加大对失独家庭的扶助力度，自2014年元旦起，城乡失独家庭扶助金调整为每人每月340元和170元，并逐步建立动态调整机制，同时还提出要做好失独夫妇的养老等工作。 从失独家庭扶助制度的发展轨迹可以发现，政府对失独家庭的扶助工作逐步重视，扶助内容逐步拓展，扶助力度不断增强，经历了从无到有、由弱到强的发展历程。 2.失独家庭扶助制度的实施现状 自从独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点通知颁布后，各地纷纷以此为蓝本并结合本地实际开始探索建立失独家庭扶助制度，但是由于扶助标准偏低和政府不够重视等原因，导致制度的覆盖面有限且效果不佳。[8]不过，自从2013年底五部委联合发文要求各地进一步做好失独家庭的帮扶工作以来，各地政府逐步重视，各地的扶助标准也快速提高，有效地缓解了部分失独群体的生存困境。据不完全统计，截至2015年3月底，全国已有22个省份颁布并实施了关于进一步做好失独家庭扶助制度的方案。这些实施方案进一步细化了失独家庭扶助制度的扶助标准和筹资等内容，而且各地的实施方案存在一定的甚至是较大的差异。因而，笔者将以这22个省份的失独家庭扶助制度实施方案为依据，对这一制度进行具体剖析。 二、各地失独家庭扶助制度存在的问题 1.扶助内容狭窄，重物质扶助轻精神关怀 近年来，随着新闻媒体相关报道的增多、失独群体维权意识的增强和社会公众关注度的提高，政府对失独家庭扶助工作愈来愈重视，扶助内容逐步增多，已经由基本生活救助拓展到养老和医疗等内容。然而，从失独父母的救助需求来看，当前的扶助内容仍然偏窄，主要是以货币形式给付的物质救助为主，而相对地忽略了对失独父母的精神关怀。即使一些省份在失独家庭扶助制度实施方案中提到了精神关怀，也只是一带而过而已，并无具体实施内容。 2.保障水平偏低，城乡差异较大 失独家庭扶助制度是运用经济手段解决社会问题的一种制度安排，保障水平的高低决定着其能否有效地解除失独父母的后顾之忧。从表1可以看出，尽管22个省份中有19个省份的失独家庭扶助金标准远远高于国家标准，然而从其保障水平来讲，大多数省份失独家庭扶助制度的城镇保障水平在15％～25％之间，全国平均值为20.21％，保障水平较低。与此相对应，22个省份失独家庭扶助制度的农村保障水平在30％～60％之间，全国平均值为49.28％，远远高于城镇的保障水平。不过，考虑一些失独父母可能由于为子女生前治病而债台高筑，一些失独父母在失独后无心工作，经济收入可能急剧下降，因而可以判断当前失独家庭扶助制度的保障水平仍然偏低，无法有效地缓解失独父母的后顾之忧。 特别值得关注的是，通过表1还可以发现，全国22个省份中有多达18个省份实行的是城乡统一金额的扶助金，考虑当前我国城乡之间的物价水平和生活成本差异较大，可以发现这实际上是一种形式上的公平而非实质上的公平。因为相同金额的扶助金会造成失独家庭扶助制度的城乡保障水平差异较大，主要表现为农村失独家庭享有的保障水平要远高于城镇失独家庭。其中差异最大的是广西，农村失独家庭享有的保障水平要比城镇失独家庭高出107.69％，差异最小的是湖北，其农村失独家庭享有的保障水平比城镇失独家庭仅高出5.2％，全国平均相差29.07％。这就在同一群体、同一扶助制度内制造了新的不公平，人为地给城镇失独父母造成了“二次伤害”。
