加速立法进程，促进依法治监——《监狱法实施条例》的立法进程及主要内容，本文主要内容关键词为：进程论文,主要内容论文,监狱论文,实施条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记在党的十五大报告中，从建设有中国特色社会主义政治的高度，第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本方略”郑重地提了出来。这是对邓小平民主法制思想的继承和发展，标志着中国的法制建设将进入一个新的阶段，对监狱工作实施依法治监提供了前所未有的、十分良好的历史机遇。就监狱工作本身而言，加强监狱法制建设，全面真正地实现依法治监，仍有很长的路要走。而“有法可依”是依法治监的前提和基础。《监狱法》的颁布实施标志着监狱管理工作进入了依法治监的新时代，但是，随着新情况、新问题的不断出现，急需制定相应的配套法规，进一步完善监狱法律体系，保障《监狱法》的贯彻实施。本文拟从对《监狱法实施条例》（以下简称《条例》）的进展状况、定位及需要解决的问题入手，探讨监狱法制建设的有关问题。
一、《监狱法实施条例》的立法进程
到目前为止，《条例》的起草过程大致经历了三个阶段。
第一阶段：起草调研阶段（1994年4月至1996年10月）。 早在《监狱法》颁布前的1994年4月， 司法部监狱管理局就成立了监狱法实施细则起草小组，5—6月组织了由本局、基层实际部门、教学及科研单位部分同志组成三个调研小组分片进行调查研究，并分别在辽宁、江苏、四川召开了三个研讨会，广泛听取基层同志的意见，在此基础上形成了《细则》（注：这是初期的法名）的初步框架。1994年10月，调研小组起草出《细则》第一稿，共15章324条。1995年10月13日， 司法部正式成立了由张秀夫副部长任组长，监狱管理局、法制司、部长办公室领导为副组长的立法领导小组，下设由监狱管理局、法制司、部长办公室有关同志组成的立法工作小组和监狱管理局及基层实际部门、教学与科研单位的部分同志组成的《细则》起草小组，正式启动了《细则》的起草工作。此后，《细则》几经研究修改，到1996年9月， 《细则》第四稿正式移交部法制司。
第二阶段：征求意见阶段（1996年10月—1997年12月）。 1996 年10月，司法部以司发通〔1996〕121 号文件下发了司法部关于印发征求《中华人民共和国监狱法实施细则（征求意见稿）》意见的通知，部监狱局也专门下发通知，要求各地积极组织座谈征求意见，到1997年2 月，部法制司与监狱管理局在对各地反馈意见收集整理的基础上，组织专门人员对《细则（征求意见稿）》进行了修改（即第五稿），3月6日，又就《监狱法》配套法规立法可行性问题同国务院法制局政法司领导交换了意见，通过沟通，我们了解到国务院行政法规总的立法原则，即：要解决真正是部门解决不了需要通过国务院行政法规来解决的问题，不追求配套法规形式上的完整性；再一个就是在《监狱法》之下同时搞几个配套法规的可能性不大。那么，《监狱法》的配套法规究竟如何搞？（注：因为按照我们的规划，是在《监狱法》之下制定三个配套法规，即《监狱法实施细则》、《未成年犯管理教育条例》、《监狱组织条例》。对此，部监狱管理局与法制司进行了专门的研究，并征得部领导同意，决定先制定《细则》，《未成年犯管理教育条例》中涉及与外部协调的内容放入《细则》，其他通过部门规章来解决。《细则》在内容上侧重于调整外部关系和《监狱法》需要进一步明确的内容，突出重点，但这样，局限性很大，即《细则》无论在体例还是内容上都不能超出《监狱法》太多，否则，名不副实，到了国务院也难以通过。基于此，从解决监狱工作的实际问题出发，在10月、11月监狱局与法制司对《细则》第五稿进行修改时，经过认真地研究，决定将法名改为《监狱法实施条例》，因为《条例》无论从内涵还是外延，都比《细则》要宽泛一些，具有相对的权威性、独立性，能较全面地规定监狱机关内部和监狱与其他机关、部门的关系， 而不仅仅拘泥于对《监狱法》的阐释。 并于11月中旬正式上报部党组。
第三阶段：上报审议阶段。1997年12月，部党组对《条例》进行了专门审议，原则通过。在对个别问题进行修改后，司法部于12月12日将《条例（送审稿）》以〔司发报（1997）033 号〕文件正式上报国务院。从现在开始，国务院将对《条例（送审稿）》进行审议、修改，直至颁布。
二、《监狱法实施条例》的指导思想及应把握的几个关系
（一）指导思想
《条例》如何定位，其指导思想是什么，《条例》以什么样的体例出现等，都是起草初期遇到的一些问题，也是起草《条例》争议较多的问题之一。一种观点认为，既然是《监狱法》的实施条例，就应涵盖监狱工作的方方面面，越细越具体越好，象1982年《监狱劳改队管教工作细则》那样；一种观点认为，《条例》是由国务院颁布的行政法规，而不象1982年《监狱劳改队管教工作细则》属部门规章，因此，要站在国家的角度，不能只强调部门具体利益，应把立足点放在协调规范外部关系，强化内部关系上，规定必须由法规予以规定的问题，至于内部的一些具体工作，可以通过部门规章来解决。经过听取各方意见，分析研究，并与国务院法制局有关领导交换意见，了解国务院行政法规立法精神，立法领导小组明确了《条例》的定位是国务院颁布的行政法规，具有从属性，是附属法。确定了起草《条例》的指导思想是：以《宪法》为母法，以《监狱法》为主体法，对《监狱法》进行细化、延伸、解释、补充、完善。所谓细化是指对《监狱法》规定比较原则的部分予以具体化；所谓延伸是指对《监狱法》中涵盖的内容但又没有明确的予以明确化；所谓解释是指对《监狱法》中一些易产生歧义的概念进行界定；所谓补充、完善是指根据《监狱法》立法精神和监狱工作实际，在不违背立法精神的前提下，对法进行必要的补充。基于这一指导思想，起草小组在大量调研的基础上确定了《条例》的体例（框架结构）与《监狱法》基本一致，同时根据监狱工作的实际情况，对《监狱法》总则关于监狱经费和监狱生产的有关规定在《条例》中设专章予以规定，这样，使监狱经费具体化、法制化，监狱生产的法律地位予以明确；将罪犯劳动从“教育改造”一章中独立出来，单独成章；取消了“对未成年犯的教育改造”一章（因为《未成年犯管理教育条例》正在起草中）。最后，《条例（送审稿）》共9章，116条。
（二）《条例（送审稿）》的框架和主要内容
《条例（送审稿）》共9章15节116条。
第一章：总则，共8条。主要规定了制定《条例》的依据、 监狱工作方针，监狱人民警察的权利、义务，监狱的两级管理体制等。
第二章：监狱，共5条。规定了监狱的设置、撤销、迁移， 监狱分类及工作机构。
第三章：监狱人民警察，共4条。 规定了监狱人民警察执行公务受法律保护，监狱人民警察的教育、待遇、安置及子女的安排等。
第四章：刑罚执行，共5节28条。规定了收监，对罪犯申诉、 控告、检举的处理，对罪犯的监外执行、减刑、假释及释放和收监等。
第五章：狱政管理，共8节43条。规定了对罪犯的分押分管， 警戒，戒具、警具、武器的使用，会见、通信、邮汇，生活卫生，考核奖惩，狱内侦查和狱内犯罪的处理。
第六章：罪犯教育，共11条。规定了罪犯思想教育的内容，文化、技术等级证书，教育的种类，出入监教育及心理矫治、监区文化等等。
第七章：罪犯劳动，共4条。规定了劳动改造的原则， 劳动报酬及劳动时间。
第八章：监狱经费与监狱生产，共2节12条。 规定了监狱经费的具体内容，监狱生产的法律地位，国家对监狱生产在计划、资源配置、投资、税收、流通、国有资产管理方面的特殊优惠政策。
第九章：附则，共1条。规定了《条例》的时间效力。
（三）正确处理几个关系
在制定《条例》时，正确处理好与相关法律、法规的关系，把实践中确实需要通过法律予以明确的问题进行明确，把实践中成熟的做法通过法律的形式予以规范化，使《条例》成为更具指导性、操作性、实用性以及与《监狱法》的配套性于一体的行政法规。
1.与《监狱法》的关系。《条例》是《监狱法》的配套法规，是附属于《监狱法》而存在和发挥作用的。因此，制定《条例》，首先要吃透《监狱法》，明确《监狱法》已解决了哪些问题？哪些问题提出了原则需要《条例》予以细化？在实施过程中遇到了哪些问题，需要通过《条例》来解决。因为《条例》是《监狱法》的配套法规，所以在内容上不强求自身的全面完整，而更多的是从对《监狱法》的细化、解释、延伸、补充和完善上下功夫，以与《监狱法》配套使用。
2.与修订后的《刑法》、《刑事诉讼法》的关系。《刑法》、《刑事诉讼法》作为国家重要的刑事基本法律，作为刑事法律体系的母法，对《监狱法》具有一定指导意义。由于《监狱法》颁布在前，《刑法》、《刑事诉讼法》修订在后，有关刑罚执行的一些新的立法精神需要《条例》来吸收。因此，制定《条例》应当对修订后的《刑法》、《刑事诉讼法》中有关刑罚执行的新精神、新内容进行吸纳。比如，修订后的《刑事诉讼法》取消了免予起诉，监狱对狱内犯罪案件侦查终结后的免予起诉意见书也应予以取消，以与刑诉法相一致。此外严格假释适用条件、对无期徒刑罪犯不得暂予监外执行、对取保候审保证人收取保证金等等。这在一定意义上讲，也是弥补《监狱法》不足的一个重要渠道。
3.与《人民警察法》、《国家赔偿法》、《教育法》等相关法律的关系。监狱工作的多样性与复杂性决定了《条例》涉及的内容包括方方面面。因此，在制定《条例》时，注意研究相关法律，首先保证不与之相冲突；其次，注意吸收、借鉴。比如，《人民警察法》中关于警察权利、责任及待遇的有关规定等等。
4.在制定《条例》过程中，对以往一些司法解释、部门规章及政策性文件中的规定实践证明是可行的，而且有必要在《条例》中予以明确化的内容，《条例》对此也作了规定。比如，最高人民法院关于减刑、假释的司法解释；国务院（95）4号文件中有关内容； 《监狱法》颁布后司法部与有关部委就贯彻实施监狱法的联合发文等等。
三、制定《监狱法实施条例》需着重解决的几个问题
《条例》要解决的问题，应是《监狱法》没有解决而实践中又迫切需要解决且不违背《监狱法》立法精神。《监狱法》颁布实施已经三年，作为配套法规的《条例》为什么迟迟未出台，除了一些客观上的因素我们无法把握外，还有一点就是想使问题暴露得更充分、更深刻。这样，《条例》通过法律手段来解决更具指导性、操作性。通过对《监狱法》贯彻实施三年的情况调查，笔者认为，《条例》应侧重解决以下问题：
（一）财政保障体制的制度化、程序化、科学化问题
《监狱法》第8条原则规定了监狱经费保障制度， 这是《监狱法》的历史性突破。在此之后的国务院（95）4号文件对监狱的财政、 投资保障也作了规定，如何使监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费等以及监狱投资保障具体化、明确化、程序化、法律化，不因领导人的变化而改变，是《条例》应予以解决的。《条例（送审稿）》规定监狱经费由中央和地方负责（第72、109、110、112、 115条），并分别将各项经费所含的费用具体列出（第104条至110 条），以利于监狱经费的保障落实以及监狱所需经费和各项经费的依法使用。
（二）监狱管理机关的法律地位问题
监狱管理机关的法律地位在《监狱法》中没有明确规定而在刑罚执行的具体章节中又出现了省（区、市）监狱管理机关的概念，那么，监狱管理机关应处于什么样的法律地位，《条例》中应明确监狱两级管理体制。
（三）对监狱性质的具体化问题
监狱，是人类社会国家文明的产物，对其性质的认识，包括三个基本层面，即：基本属性、阶级属性和法律属性。因而，我们讲，监狱是国家机器的重要组成部分，是人民民主专政的工具，是国家的刑罚执行机关，是国家刑事司法活动的主体。因此，它的执法活动应受到法律保护，依法使用的土地、矿产资源也应受到法律保护，《监狱法》第9 条对此作了原则规定，但实践中还存在许多问题，因此，《条例》应对《监狱法》第九条予以细化，即地方政府、有关部门应负什么责任，以保障监狱土地、财产不受侵犯。
（四）监狱分类问题
监狱分类问题在《监狱法》中没有涉及。过去，我们对罪犯按性别、刑期、年龄分别在监狱、劳改队、少年犯管教所服刑，《监狱法》颁布后，司法部也专门发文将全国关押罪犯的场所统称为监狱，取消了劳改队的称谓。各地在新收分流罪犯时有些也考虑到罪犯的刑期、犯罪性质、恶习程度等因素，但由于全国没有统一的监狱分类标准，执行中也较为混乱，而监狱分类是监狱管理的一个重要方面，因此，为了有利于对罪犯进行针对性管理，提高改造质量，根据监狱管理实践经验，借鉴国外监狱管理的有效做法，《条例》对此应作专门规定，比如：以戒备程度分一般戒备、中度戒备、高度戒备监狱，这不仅对管理罪犯有利，而且还可大大减少监狱投资上的不必要的浪费。
（五）监狱人民警察执法保护及待遇问题
我国大多数监狱地处偏远地区，生活不便，信息不灵，条件艰苦，教育手段落后，工作危险性大，从为了更好的使监狱人民警察更好的履行职责，从权利义务一致性的角度而言，《监狱法》对监狱人民警察的职责、义务、纪律规定的很具体，比如第14条规定了“九个不准”，而对执法保护及待遇没有具体规定， 《条例》对此应根据《监狱法》第5条加以延伸。为此，《条例（送审稿）》设专章规定了监狱人民警察的教育、待遇、安置、子女的安排等。
（六）刑罚执行方面的问题
1.在收押问题上，对《监狱法》第17条“严重疾病”“社会危险性”的界定上，由于法律没有具体解释，监狱与公安存在分歧，以致常常为一个罪犯能否收监需要上层协调。对此，应予以明确化，以利于操作。
2.对监外执行、假释罪犯的监督考察，按《监狱法》规定，由公安机关考察。但在市场经济形势下，人、财、物大流动，户籍制度已不象过去计划经济条件下对人的约束力，加之《监狱法》对监督考察的具体内容没有规定，公安派出所警力紧张，工作又很繁忙，常常使监督考察落不到实处。能否借鉴新修订的《刑事诉讼法》对取保候审规定保证人、保证金的做法，要求监外执行罪犯提供保证人，缴纳保证金，从法规上加大保证人的保证责任。当然，经济困难的，可酌情减免。此外，对监督考察的具体内容也应作规定。
3.在减刑、假释方面，《监狱法》规定减刑的条件为确有悔改或立功表现，根据监狱考察结果可以减刑。那么，何谓“确有悔改”？何谓“立功表现”？《条例》应予以明确。
4.对罪犯服刑期间又犯罪问题。罪犯服刑期间犯罪大致有这样几种情况：一种是在监狱内作案；一种是在监狱外作案；一种是内外勾结作案，作案地可能在监狱内，也可能在监狱外，监狱只对罪犯在监狱内犯罪有侦查权，对其他社会公民及罪犯在监狱外作案，监狱没有侦查权，《条例》应予以规范。
（七）狱政管理方面存在的问题
1.武装警戒问题。监狱的武装警戒是保证监狱安全的一项重要工作。由于管兵用兵不统一，近年来，在监狱武装警戒的实践中出现了一些问题。比如；押犯在500人以下的，武警不负责看押； 外劳点武警不看押等等。监狱系统农业单位占一定比例，而农场劳作区都在大田里，武警不负责看押，一旦出现罪犯脱逃、暴动等问题，后果不堪设想。而武警方面则认为：国务院、中央军委（1988）国发79号文件《关于中国人民武装警察部队内卫执勤任务范围的规定》中没有监狱劳作区看押任务，《监狱法》对此也未作规定。这是一项实践中大量存在，急需协调解决的问题。
2.脱逃罪犯追捕问题。《监狱法》第42条规定，罪犯脱逃，监狱应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。而事实上，近年来，追捕脱逃罪犯仍是监狱一家的事，当然，这与《监狱法》规定得太原则有关。因此，“即时”的含义、通知何地公安机关、监狱配合的内容、各自的职责等都需要《条例》予以规定。
3.监狱周围警戒隔离带问题。监狱周围设警戒隔离带，一方面是预防罪犯脱逃，另一方面也是为了狱内秩序的安全稳定，同时，还为了保证监狱周边公民及单位的安全。实践中，尤其是城市监狱警戒隔离带得不到保障的情况时有发生。《监狱法》对监狱周围设警戒隔离带做了规定，司法部部门规章对警戒隔离带的范围作了规定，但部门规章只对本系统有约束力，因此，需要在《条例》中对此进行规定。
4.罪犯委托、会见律师问题。这一问题在《刑事诉讼法》、《监狱法》中都有原则规定，《律师法》对此也作了规定。但罪犯毕竟不同于一般的公民，虽然有委托、会见律师的权利，但由于他的罪犯身份，又受到一定局限，如何保障罪犯这一权利得到有效行使，又有利于维护监狱改造秩序的稳定，需要《条例》予以规定。
（八）监狱生产的法律地位
《监狱法》对罪犯劳动必须的生产设施和生产经费的规定比较原则，在监狱生产实践中缺乏可操作性，不利于监狱生产的正常开展，《条例》有必要进一步规定监狱生产的法律地位、作用和国家及有关部门应负的职责。监狱生产是监狱工作的重要组成部分，是改造罪犯工作的基本载体，是组织罪犯劳动改造的基本途径，而不仅仅是单纯为生产而生产，因此，应明确监狱生产的法律地位，并在计划、投资、税收、国有资产管理以及监狱经济运营组织方式等方面给予特殊政策。
四、依法治监，大力加强监狱法制建设
依法治国，建设社会主义法治国家是一场深刻的变革，又是一个渐进的历史过程。同样，我国的各级监狱机关，要实践依法治国方略，全面推行依法治监也不是短期内能完成的，需要一个较长的时期，需要做大量艰苦的工作。《监狱法》颁布三年来，由于各级领导的高度重视，广泛宣传、学习、贯彻、执行《监狱法》，广大干警的法治意识、执法水平有了明显提高，为依法治监奠定了良好的基础。但是，还必须清醒地看到，在一些地方、部门和监狱，有法不依，有章不循，执法不严，违法不究的情况仍然较为严重，与建设社会主义法治国家和创建现代化文明监狱的要求相距尚远。时代和人民要求我们每一名执法者更应做出努力，坚定不移地实施依法治监，朝着依法治国，建设社会主义法治国家的目标迈进。
目前，《条例（送审稿）》已正式上报国务院，相信在不久的将来将会公诸于世。而依法治监，加强监狱法制建设并不仅仅是建立完善的监狱法律体系，它更是指监狱人民警察必须时时、事事、处处严格按照有关法律、法规来管理监狱。因此，依法治监还应包括严格的执法和执法检查，以及有一支高素质的执法队伍。笔者认为，监狱要真正实现依法治监，应做到以下几点：
1.切实增强依法治监的思想观念，即法治观念。我国有着很长的封建社会历史，过去又长期实行高度集中的计划经济体制，凡事按领导人意见办的习惯比较根深蒂固，法治观念比较淡薄。作为监狱来讲，许多干警也长期受这种影响，习惯于凭经验、按政策办事，习惯于按领导指示办事，加之远离社会、缺乏监督，因而法治意识不强、依法治监观念淡薄的问题至今仍没有得到很好的解决。对此，要实行依法治监，必须首先树立“法治”而不是“人治”的观念。要经常教育广大干警，任何时候都必须无条件地遵守法律，服从法律的权威性，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。作为一名监狱人民警察更应该自觉地确立法治观念，用法律规范我们的言行，指导我们的行动。
2.以健全的监狱法律体系为基础。即以《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》为龙头（基本法），辅之以《监狱法实施条例》等行政法规，以及监狱部门规章，组成监狱法律体系。从目前的情况而言，《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》已经颁布实施，《条例（送审稿）》已上报国务院，近年来，已出台监狱工作的法规性文件31件。但是，还有一些需要通过行政法规或部门规章解决的。比如，对未成年犯的管理教育、监狱生产管理、监狱组织、监狱分类、监狱警察的录用、辞职、辞退、教育培训等都应有专门规定，有一些过去行之有效的现在根据变化了的情况需要修改补充。比如，司法部、最高人民检察院、公安部《罪犯保外就医执行办法》等。
3.以严格的执法和执法检查为手段。依法治监，关键是必须把依法管理活动落到实处。严格依法办事是现代法制的真谛。没有完备的法律，是法制不健全的表现，而有了法律，得不到遵守和执行，也是法制不健全的重要表现。早在1957年，董必武同志就指出：“目前我们法律方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守，这两者哪一种现象较严重呢？应该说，有法不守的现象较严重。”就监狱工作而言，近年来，加强了立法工作，《监狱法》的颁布实施；一系列法规性文件的出台，实施条例的起草，都使监狱法制建设迈出了可喜的一步。但在实践中，“有法不依，执法不严，违法不究”的现象依然存在，严重损害了法律的尊严，是依法治监的最大障碍。可以说，在依法治监这一问题中，有章不循、执法不严是监狱法制建设的当务之急，因此，要采取措施，强化依法治监的监督机制，要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，要把党内监督、法律监督、群众监督结合起来。要突出执法检查、监督的重点；加强对《监狱法》、《人民警察法》、《监狱法实施条例》实施的监督，维护监狱法制的严肃性和统一性；加强对党和国家及司法部制定的方针、政策、措施贯彻的监督，保证政令、警令畅通；加强对监狱机关各级领导干部的监督，防止滥用权力；加强对干警违法违纪案件查处的力度，自觉纠正行业不正之风。
4.以建设一支高素质的执法队伍为保障。立法是基础，执法是手段，加上一支高素质的执法队伍做保障，才能真正实现依法治监的目的，从而实现国家的长治久安。要培养高素质的执法队伍，就必须加强监狱机关党的建设和各级领导班子建设，大力加强干警的文化程度、专业素质和执法水平，要适应社会主义市场经济的新形势，改革人事制度，建立竞争激励机制，调动广大干警的工作积极性和创造性，从而使监狱人民警察真正成为政治上坚强可靠，忠实于宪法和法律，廉洁公正，铁面无私；业务上过硬，精通法律，善于执法，有较高的执法水平。只有这样，依法治监的目标才会早日实现。
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