仪征市国土资源局江苏仪征 211400
摘要：现阶段，我国已进行两轮土地利用总体规划，两轮规划都具有很强的计划性、传统性，但其中的生态用地理念并不充分，规划重点放在了土地数量的配给、调整上，而对土地质量、土地利用效率的关注度并不高。在新一轮的总体规划中需要顺应经济发展方式以及建立友好型、资源节约型社会的大环境，将促进节约集约用地为核心，实现土地经营方式与利用方式的转变，使土地资源利用效率得到不断地提高。
关键词：土地；利用规划；节约用地；集约用地
当前我国耕地面积为18.3亿亩，人均耕地面积仅为1.35亩，所占比例低于世界人均水平（40%），加之我国处于城镇化、工业化与现代化的快速发展阶段，各地的建设与发展都涉及到用地，并且用地需求量日益增加，无可避免的使一些数量的耕地被占用。但另一方面，为了确保国家粮食安全与经济持续发展，我国人多地少的国情并不允许耕地过多的占用。因此，在有效的土地资源情况下，为缓解这种土地之间的矛盾，保障发展用地，节约集约用地是唯一的途径，实现原有土地粗放、浪费向节约集约的转变。尽管“十二五”期间我国对耕地红线意识有了明确的规定，对土地节约集约予以了高度的重视，但就当前经济发展进入新常态以及面临的严峻用地形势，笔者认为土地利用规划中如何落实节约集约用地是十分紧迫的任务，必须加大力度将节约集约用地贯穿到“十三五”土地利用规划中，并且节约集约型土地利用规划的编制也迫在眉睫。
一、节约集约用地的内涵
节约集约用地指的是土地的节约集约利用，通过合理增加土地投入、降低土地资源消耗以及对土地利用和布局的优化，达到提高土地利用率，实现经济、社会与生态环境效益。概括起来，节约集约用地主要包括了三个方面的意思：第一，节约用地，就是各种建设用地中需要尽可能的对土地节省利用，采取所有可行措施少占或者不占耕地；第二，集约用地，对建设用地投入产出强度必须提高，实现土地集约化程度的全面提升；第三，对土地投放数量、节奏进行合理地安排，对建设用地的结构、布局进行改善，实现土地配置与利用的高效率。
二、土地利用规划与节约集约用地间的关系
第一，土地利用规划与节约集约用地之间是一种协调和被协调、落实和被落实、调整和被调整、规范和被规范的关系，二者的目的都是为了缓解土地供需之间的矛盾，确保社会经济能够健康、稳步与可持续发展。规划是建设的前提，土地利用则是建设的具体过程，为实现节约集约用地，土地利用规划则起到了引导和制约的作用。在土地利用总体规划中，对建设用地规模的控制是一项核心内容，对节约集约用地起到促进的作用。
第二，土地利用并不是一个静态的过程，还受到多种因素的制约。土地利用规划可对土地合理利用进行引导，通过土地用途和空间上的管制，对土地使用用途变更进行限制、许可，同时通过土地利用规划控制指标的适当变更，可促进土地合理使用。在土地规划中可做出相应的明确限制和鼓励措施对土地的利用做出引导，进而促进土地利用方式的转变，让节约集约土地具有更强的数量、性质、空间和时间上的限制。
第三，节约集约土地对土地利用规划发挥着反馈和监管的作用，并且信息反馈是节约集约用地控制的基本手段。通过对土地利用规划进行动态的监测，以及根据规划信息的内容来判断土地的利用是否是规范有序的，是否是满足节约集约土地利用方向的，由此可见节约集约土地是起着十分重要的监测作用的。同时，在土地规划的制定与实施中，可对当前采取的措施是否能够保障土地节约集约利用进行判断，做出反馈，通过反馈的结果及时地对规划实施措施做出变更、强化，对一系列用地目标和政策做出调控，达到促进土地稳定、有序、可持续利用发展的目的。
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三、基于节约集约用地的土地利用规划修编原则与内容
在土地利用规划中必须将节约集约用地作为核心内容，将促进土地利用方式转变、经济增长方式转变为目的，并在土地利用规划中对节约用地、集约用地更深一步挖掘内涵，提高土地利用效率；对节约集约用地模式积极探索，制定出盘活存量用地、有效控制建设用地扩张的规划方案。同时，要根据我国社会发展与国民经济发展的目标机战略，充分体现五个统筹下的土地利用空间布局、利用结构。笔者认为在土地利用规划编制中应从以下几个方面来进行考虑。
（一）加强农村建设用地集中集体节约利用
从规划的角度，合理规划农村居民集中区布局，通过土地整理开发项目、城乡建设用地增减挂钩项目的实施、同一村镇建设用地综合整治等有效辅助手段，加快推进农村宅基地建设用地集中到居民集中区，挖掘农村建设用地潜力，实现农村建设用地的集中集约节约使用。仪征作为江苏省城乡建设用地增减挂钩试点最为成功的县级市，十二五期间，共实施土地整理开发项目65个，整理开发土地面积8645亩，实施城乡建设用地增减挂钩试点项目117个，建设农民集中区42个，实现建设用地集约节约面积940亩。
由于农村建设用地的总量巨大，因此是节约集约用地的主要潜力，并且需要加大力度进行农村土地开发整理力度，提高其土地利用率。在农村建设用地的规划中，需要对现有建设用地进行充分地利用，对村里的空闲地、闲置宅基地等存量建设用地进行充分利用；针对农村新增的建设用地，应尽可能的对“四荒地”、低丘缓坡地进行规划利用，做好不占或者少占农用耕地。在有条件的地区，对新农村建设实施整体规划建设，根据法律法规引导村民进行集中式建房，以达到促进节约集约用地，提高土地利用率的目的。同时，针对道路、田埂、零星闲散地、废弃池塘和水沟等进行综合整治和规划，进而提高耕地面积与耕地质量，减少闲置土地，减少农村土地污染和水土流失，实现农村土地的生态化利用。同时，可引导农民改变传统农业经营模式，实现可持续发展，如建立生态农业示范园区等。通过生态农业示范园区的规划建设，积极向农民推广现代化农业生产技术，指导农民进行科学种植，多种经营，走绿色农业、生态农业之路，促进农民生活水平、生产条件的提高，增加收入，促进土地的集约化经营，并改善农村生态环境。
（二）城镇建设用地合理配置
避免城镇规划用地规模的盲目性，重视对城镇内部土地的挖掘。一是要充分考虑城镇旧城区的用地潜力，将闲置土地盘活，加大对旧城区进行改造。通常情况下，城镇建设用地首先考虑上述挖掘潜力，而对大型线性工程等重点设施另作其他考虑，严格按照国家的产业政策进行项目的安排，对国家与省级重点工程项目优先安排空闲与闲置土地，在此过程中需要注意纠正随意圈占土地的行为。规划搬迁中，占地大、效益低的企业，将其腾出的土地用于发展高效益行业，如服务、商贸和金融业等，可避免土地严重浪费，对建设用地结构进行优化，并促进城镇建设用地的集约利用。二是要严格控制城镇外延扩张过程中的建设用地指标。现阶段我国城镇化发展处于高峰时期，城镇的规模也在不断地扩大，这也就造成了耕地或者其他土地的占用，所以在土地利用规划中要对新增建设用地规模、土地总体容积率、建设密度做出严格的控制，同时要将非农用地、闲置土地规划到新增建设用地中，加强对耕地的保护。
（三）工业用地集约化利用
加强对工业用地的规划，提高工业用地效益，统一布局工业用地，推进大型工业园区的建立，促进企业的适当集中，形成企业的集聚效应与规模效益；针对现有闲置的工业用地，应将其纳入到新增土地利用规划中进行规划；针对低效益的工业用地，须进行整理、改造、进行规模上的集中，提升土地利用效率。
此外，还应加大力度进行土地的整理复垦，土地的整理复垦要以提高农业生产力为核心内容，补充耕地数量、提高耕地质量，并实现从单纯保护耕地向保护与提高耕地生产力的转变，提高耕地产出效益。
结束语
在整个土地利用管理中，土地利用规划是核心内容，而节约集约用地是缓解土地供需矛盾的必然选择，在土地利用规划中贯穿节约集约用地理念有利于实现土地的可持续利用，促进节约型社会的建设。
参考文献
[1]王振毅,陈进发,徐剑波.基于土地规划分类和节约集约的建设用地需求量分类预测[J].安徽农业科学,2010,(38):10176-10178.
[3]何亚芳.“十三五”土地利用规划中节约集约用地的几点思考[J].浙江国土资源,2015,(11):35-37.
论文作者:毛志根
论文发表刊物:《基层建设》2016年10期
论文发表时间:2016/8/3
标签：集约论文; 土地论文; 节约论文; 土地利用论文; 建设用地论文; 耕地论文; 城镇论文; 《基层建设》2016年10期论文;