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〔中图分类号〕G522.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2007)06-0042-05
公用经费短缺是制约我国农村义务教育发展的关键问题，特别是税费改革以后，该问题更加突出。2005年12月24日发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出要建立新的农村义务教育经费保障机制。新机制的运行不仅减轻了农民负担、降低了辍学率、提高了农村中小学公用经费的保障水平，而且不仅抑制了教育乱收费，并在一定程度上提高了学校的管理水平。然而正如周济部长在十届全国人大常委会第二十一次会议上所指出的，农村义务教育公用经费依然存在着问题。那么，农村义务教育的公用经费到底存在什么问题？如何通过积极的政策安排来走出这一困境，这是目前所有农村中小学校长、教师和学生家长们密切关注的问题，也是有针对性地推进和深化农村义务教育经费保障机制改革必须研究的重要课题。
一、农村义务教育公用经费的概念
（一）农村义务教育公用经费的内涵
农村义务教育公用经费是保障学校正常运转所需要的公用性经费，而非“人员经费”，是旨在保证农村中小学正常运转而在教学活动和后勤服务等方面支出的费用[1]，包括满足学校教育教学活动的正常进行以及整个学校的正常运转而消耗的物力、人力所产生的费用。
（二）农村义务教育公用经费的支出范围
公用经费的支出范围涉及到公用经费的去向，即公用经费用在何处，它是确定农村义务教育公用经费标准的前提。依据《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》（财教[2006]5号）的规定，公用经费开支范围包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电，仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等。公用经费不能用于人员经费、基本建设投资和偿还债务等。教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排，用于教师按照学校年度培训计划实施培训所需的差旅费、伙食补助费、资料费和住宿费等开支。
（三）农村义务教育公用经费的重要性
首先它是实现农村中小学校正常运转的前提保证。任何事情的开展都要建立在一定的物质基础之上，农村中小学的正常运转同样如此。学校对公用经费的需要如同人对氧气、食物、水和血液的需要一样，没有他们就没有生命，没有了公用经费学校也就无法“生存”；其次它是提高农村义务教育质量的基础条件。农村中小学的正常运转是农村义务教育质量提高的前提，而农村中小学的正常运转又必须以农村义务教育公用经费的保障为条件。农村义务教育公用经费可以说是农村义务教育质量提高之“基础的基础”；再者它是促进农村中小学教师专业发展的重要保障。教师只有通过专业发展才能不断提高自身的素质，教师培训则是教师专业发展的主要途径，而教师培训费正是公用经费的重要支出项目。
二、新机制实施后农村义务教育公用经费的现实困境
（一）全国性标准的欠缺使得农村义务教育公用经费配置难以实现均衡
《中华人民共和国义务教育法》第四十三条规定，“学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定，并根据经济和社会发展状况适时调整”，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”[2]。按照新义务教育法的规定，应先制定国家标准，然后各省再依据国家标准和自身的实际情况制定自己的标准。这样既有利于公用经费标准满足各地学校的实际需要，又有利于实现教育资源的均衡配置。虽然《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）指出中央将适时制定全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，并给出了明确的时间表①，然而从当前各省制定的生均公用经费标准的实施情况看，有的地区制定的标准过低，无法满足学校正常运转的需要，有的地方制定的标准则较高，甚至对教师津贴都给予了专项保障。例如上海市小学生均公用经费的标准是520元，甘肃小学生公用经费补助标准却是每生每年174元（包括150元的免除学杂费补助和24元的公用经费补助）②；有的地区公用经费落实较好，而有的地区则落实不到位。2007年前四个月，一些地区就出现了到位总量不够、拨付不及时的现象，天津、吉林免除学杂费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30%；黑龙江、安徽、河南、湖北等省份补助公用经费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30%[3]，这显然不利于农村义务教育的均衡发展。
（二）公用经费标准偏低无法满足学校的正常需要
农村义务教育经费保障新机制的实施虽然在一定程度上提高了农村义务教育公用经费的保障水平，但是从目前各个省制定的标准来看，总体偏低，难以满足学校的正常需要。以甘肃某小学为例，该校有214名学生，甘肃省小学生公用经费补助标准是生均每年174元（包括150元的免杂费补助和24元的生均预算内公用经费补助），如果按照这个标准，该校一年公用经费收入为37236(214×174)元；该校每年的基本开支是：取暖费10500（350元／吨×30吨）元，电费5000（500元／月×10月）元，教师用书1400元，办公用品4000元，远程教育维护费4000元，网络费2000元，校舍维修费6000元，电话费1000元，差旅费3000元，学校自己资助贫困生500元，总计37400元[4]。这样下来，非但学校公用经费没有足额，还将会亏空164元，而且这种算法也是较为保守的算法，并没有将教师培训费等正常开支纳入其中。目前各个省制定的农村义务教育公用经费标准是按照原“一费制”标准制定的，并没有考虑到物价上涨等因素的影响，因此很难满足农村学校的正常需要。
（三）定员定额的拨款模式使得农村小型学校难以正常运转
所谓定员定额是指按事业机构规模的大小或事业的需要合理地确定各种编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度、器材的储备量[5]，即依据规模的大小或发展的需要来确定一所学校的经费数量。在校学生数是衡量学校规模及学校发展所需公用经费的重要参照量，政府对农村义务教育公用经费的划拨都是以生均公用经费为标准，按照学生数进行的。新古典经济学派认为，企业存在一个“最小有效规模”，只有超过这一规模水平才存在规模经济，学校在一定程度上也具备这一特性。小规模学校由于学生数量少，获得经费总量就低，无法达到“最小有效规模”，其办学成本相对较高，然而作为独立的基层教学单位，正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，其各项开支“一个都不能少”，难免出现收支不平衡和入不敷出的情况，造成学校正常运转受阻。我国农村义务教育阶段小规模学校不少，很多研究证明小型学校对学生学习成就的提高是非常有益的，取消这些小型学校完全是杀鸡取卵的做法[6]，所以对农村中小学校仅仅按生均成本进行拨付经费是不科学的。
（四）公用经费管理自主权的缺失抑制了学校发展的积极性
实施农村义务教育经费保障新机制后，财政部、教育部要求对农村中小学实行“校财局管”，学校按规定应将获得的收入都要统一集中到县财政专户，各项支出通过财政专户、学校零余额账户进行支付，实现国库集中支付、收支两条线。该制度虽然对遏制挤占、挪用、截留教育公用经费现象起到了一定作用，但是财政管理权上移的同时也带来了学校公用经费管理自主权的削弱。财务是学校管理的一项重要内容，但实施“校财局管”后，有的地区要求学校一切预算外收入都要纳入财政专户，使用时必须提出申请，要经过教育局审核、财政部门的同意方可，而且资金还不能下发到学校，要直接划拨给劳务、商品的提供者[7]。这套复杂的操作程序往往导致急需的经费不能及时到位，学校的经费申请是否合理，县财政部门很少下到学校考察核实，平添了一道手续，不仅增加了经费管理成本，而且也不利于学校经费的有效使用。按照经济学的规律，经费的管理可能出现四种情况，即花自己的钱办别人的事时，只讲成本不讲效果；花别人的钱办自己的事时，只讲效果不讲成本；花别人的钱办别人的事时，既不讲成本也不讲效果；花自己的钱办自己的事时，才既讲成本又讲效果。削弱学校公用经费管理的自主权，不仅是对学校的极大不信任，容易打消学校自主发展的积极性，而且破坏了经费有效使用的机制。
（五）公用经费支出范围规定欠妥
实施农村义务教育经费保障新机制，中央政府通过《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》（财教[2006]5号）对农村义务教育公用经费的支出范围重新进行了规定，虽然明确了农村义务教育公用经费的内涵，并突出强调了教师培训费用的比例，但它在对农村义务教育公用经费范围的界定上却是欠妥当的。首先是界定比较笼统。农村义务教育公用经费涉及业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的各种费用，而且每项费用又可划分为各种具体的支出项目。《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》（财教）[2006]5号）对农村义务教育公用经费支出范围的规定较为宽泛、笼统，既没有分类，也没有详细划分，很可能对下级政府确定公用经费支出范围及公用经费数量产生不利影响。其次是范围不全面。以科研经费为例，高等教育的公用经费将其作为一项重要开支，但农村义务教育公用经费支出范围的规定却没有将其纳入其中，然而科研对学生、对教师、对学校发展的重要性是不言自明的，而且学校在实际运转中也确实存在这笔开销，这同样会对学校正常运转产生一定消极影响。再者个别支出项目选择不恰当。《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》明确将教师培训经费纳入学校公用经费的开支范围，并且规定要占到公用经费总额的5%，然而当前农村中小学教师的素质现状决定了学校用于教师培训的实际费用远远超过了这一规定，5%对于农村教师的实际培训需要来说只是杯水车薪。
三、化解农村义务教育公用经费困境的出路
（一）加快制定全国农村义务教育公用经费基本标准
全国性标准的欠缺不仅很难实现农村义务教育公用经费的均衡配置，而且也使农村义务教育公用经费的最终落实受阻。因此，加快全国农村义务教育公用经费基本标准的制定就成为急迫的要求。
确定农村义务教育公用经费标准，至少要考虑以下几方面的因素：一是经济发展水平。据国家统计局公布的统计数据，2006年我国人均GDP达到2042美元，全国财政收入达到3.93万亿元，经济实力比过去有了显著增强。政府有能力保证公共财政的阳光照到农村学校的公用经费上。二是社会对教育质量的要求。知识之中蕴藏着财富，接受高质量的教育就意味着未来有高质量的生活。同在一片蓝天下，农村儿童有权力享受与城市儿童大致一样的高水平的教育。三是政策因素的影响。例如煤炭有偿使用及煤电价格联动政策的出台使得煤电价格上涨，造成农村中小学办学成本上升，这就要求公用经费标准做出适当调整。
考虑到以上影响因素，应该建立一种“经济发展水平＋绩效＋弹性指数”的农村义务教育公用经费标准核定方式。首先随着社会经济发展水平及对教育质量要求的逐步提高，教育公用经费投入也应随之不断增长，而且作为发展中国家，“为了加速现代化进程，促进经济起飞，必须增加教育投资，采取增长教育投资比例原则，使教育投资比例随着经济增长而增长”[8]；其次，应通过绩效监测实现效率的提高，达到“开源”与“节流”并重；再者建立农村义务教育公用经费标准的弹性指数，以应对物价水平及政策的变动。
（二）完善农村中小学预算制度
预算在一定程度上决定着学校能够获得经费的数量，可以说是保障农村义务教育公用经费的先决条件，也是确保新机制顺利实施的关键环节。就现状而言，一些地方对农村中小学校的预算不够重视，要么根本没有预算，要么预算编制较为粗糙，而且县级的相关培训较为简单，效果不理想，财务人员的专业素质也较低，这为保障农村义务教育公用经费埋下了隐患。扭转这一现状要求各地领导应高度重视农村中小学预算编制，认真部署预算编制工作，而且应建立预算的各项规章制度，使学校预算编制有章可循、有章可依。其次还应提高培训的质量，特别是应保障培训师资的水平及相关教材的可读性与适用性。更为重要的是应进行充分的调研，科学论证。应派专人深入学校，对学校的各项经费开支进行彻底的调查，在充分调研的基础上，还应组织各个相关部门的业务骨干进行论证，以保证预算的科学性与合理性。
（三）改革公用经费的拨款方式
20世纪60年代约翰·维泽(J.Vaizey)就将统计数据的缺陷归为教育计划失败的重要原因，“可以说教育成本的计量是教育经济学中至今尚未解决的世界性难题”，丁小浩认为，学校和事业单位一样，实行的是首付实现制，要确切的核算成本比较困难[9]。依据我国目前仅以学生数为标准的农村义务教育公用经费拨款模式很难反映出学校的实际运行成本，难免会使得小型学校的公用经费捉襟见肘。农村学校公用经费拨款方式的改革方向应致力于建立一种多维政策参数的“综合定额”拨款模式，不仅包括学生数，还应包括校舍、设备等反映学校运行实际成本的多种政策参数。为确保综合定额的公正性与合理性，应建立由政府、学校、社会共同参与组成的拨款中介组织，由其确定综合定额，并从规模、质量、效益三个维度，对学校公用经费的使用进行评价。
（四）增强学校公用经费管理自主权
财务管理是学校管理的重要部分，也是校长的一项不可缺少的权利，没有财权的校长，很难想象其管理工作的正常进行。虽然对学校公用经费的使用进行监督十分必要，它防止公用经费的滥用、保障公用经费的充足，但是“监督不等于堵死”，如果在加强了监督的同时却削弱了学校公用经费的管理自主权，从而影响了学校自主发展的积极性，显然是得不偿失的。在农村义务教育经费保障新机制实施的过程中，应保障学校公用经费管理的自主权，既包括编制预算的自主权，也包括公用经费依法使用的自主权，这不仅是学校应有的权力，也是保障学校正常进行、提高公用经费利用效率的必要条件。因为只有赋予学校预算的自主权才能使学校预算反映学校经费的实际需求，只有保障学校使用的自主权才能使公用经费用到真正需要的地方，而这都是保障学校正常运转并提高公用经费使用效率的前提。
（五）实行教师培训经费单列制度
教师培训是促进教师专业发展的主要渠道，然而经费问题却一直困扰着教师培训的进行。甘肃的一位校长反映，在参加新课程培训时候，有时需要学校自筹资金，到兰州参加3-4天的培训，每人每次至少需要400元，这对于施行“一费制”以后的学校财政来讲实在是相当困难：“……本来学杂费是用来补充政府投入的，但农村地区政府对教育的投入本来就为0，‘一费制’后，学杂费被用作学校的主要开支来源。现在小学的收费是春季70元，夏季60元，全年只有130元，每年除去彩图版教材费用和正常办公费用、粉笔、清洁用具、水电、维修等，供学校‘自由’开支的也就不过2000多元”[10]，显然这无法满足教师培训的需要。实施农村义务教育经费保障新机制后，各省虽然对农村义务教育公用经费进行了补贴，然而补贴仍然是按照“一费制”的标准划拨的，因此农村义务教育公用经费依然是不够充足的。虽然国家规定了教师培训的费用应占到公用经费的5%，但是有的地方还以工会费的名义向学校收费（有的地方高达公用经费总额的六分之一），对于本来就微不足道的公用经费而言，更是雪上加霜，学校在迫不得已的情况下只有挤占有限的教师培训费用。
随着国家对农村教育投入的不断加大，农村学校的办学条件逐渐改善，师资质量问题越发凸显，成为制约我国农村义务教育质量提高的瓶颈。现有的教师培训费用与学校对教师培训经费的需求之间存在较大差距，鉴于这种情况，应该实行农村中小学教师培训经费单列制度，将其单独纳入预算，以实现教师培训经费的足额到位，满足教师发展的需要。
（六）加强监督，防止挪用和挤占公用经费现象的出现
监督是落实政策不可缺少的环节。正如孟德斯鸠所言：“一切用权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到限度，绝不休止……”，不论何种情况下，这种权力的滥用都会导致政策执行力的弱化。农村义务教育经费保障新机制的实施虽然在一定程度上确保了农村中小学校的正常运转，提高了农村义务教育公用经费的保障水平，但是一些学校为教师提供的奖励津贴失去了来源，频繁的检查又使得招待费用攀升，面对种种压力，如果不加强监督，难免会造成公用经费被挪用、挤占现象的发生，必然会影响农村中小学校的正常运转。
（七）拓展农村义务教育公用经费的筹资渠道
教育经费的数量同教育经费的筹措有着直接的联系，不同的筹措方式，获得经费不同，最终教育发展的速度也就不同。“经济状况相同的国家或地区，由于采用了不同的教育经费筹措方法，结果教育发展速度却大不相同”[11]。农村义务教育公用经费应在拓宽政府财政这一主渠道的基础上实行多渠道筹资的方式。一方面要开辟农村义务教育公用经费的税收来源，另一方面鼓励社会各界的捐资助学，再者应尝试发行教育彩票来增加农村义务教育公用经费的数量。
注释：
①《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）规定2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，2010年农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。
②详见上海市《关于贯彻<财政部教育部关于确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知>的实施意见》（沪财教[2006]6号）和教育部网站《甘肃省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》。
〔收稿日期〕2007-10-20
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