WTO与中国关税政策，本文主要内容关键词为：关税论文,中国论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济全球化时代，关税的地位与作用非常重要。关税被WTO视为合法的调控和保护手段，而非关税措施受到WTO严格的限制，数量限制被WTO视为非法，这就凸现了关税政策的重要性。WTO成员国都充分运用关税政策促进本国经济发展。中国的关税政策一直是WTO及其成员国关注的焦点。如何正确制定中国未来的关税政策关系重大。理论界对这一问题已有一定的探索，也达成了一些共识，但从制度变迁的角度，并结合WTO规则深入剖析中国关税政策变化趋势的仍不多见，本文试图通过深入研究中国关税政策变迁，结合WTO规则和中国现状，在总结发展中国家经验的基础上，对中国关税政策变化趋势进行剖析。
一、WTO与中国关税政策变迁(1986～1999)
1986年7月，中国政府正式向GATT提出恢复我缔约国地位的申请，开始“复关”谈判。中国申请恢复GATT缔约国地位和申请加入WTO的历程可分为三个阶段：一是1987年至1992年的资格审查阶段；二是1992年至1995年的复关议定书谈判阶段；三是1996年以后的入世谈判阶段。在这整个历程中，中国关税政策经历了多次以降低关税水平为核心内容的调整。也就是说，自1986年以来，中国关税政策变迁与中国申请复关／入世的历程是对称的。
（一）WTO与中国关税政策变迁过程(1986～1999)
由于中国关税政策较大程度的调整主要发生在中国申请复关／入世之后，故本文着重考察1986年以来中国关税政策的变迁情况。
第一阶段：1986～1992年。
从关税水平看，1986年至1992年中国先后调整进口税率18次，其中调低83个税号的税率，1992年中国关税简单算术平均税率为43.2%，加权平均税率为32.7%；从关税结构看，进口税率中除免税外，普通税率为8%～270%（共24个差别税率），优惠税率为2%～220%（共24个差别税率），出口关税税率为10%～100%，共9个差别税率，经差为10%；从关税优惠政策看，1990年9月在上海外高桥建立了第一个保税区，接着又先后建立了12个保税区与保税仓库，投资者在保税区生产的商品销往境外，可免除进出口关税；从关税征管看，1986年12月参照国际通行的原产地制度，采用通行的完全生产标准和实质性改变标准。
第二阶段：1992～1995年。
在这个时期，按照GATT/WTO规则，中国关税政策进入了规模和范围更大的改革阶段。从关税水平看，1992年开始采用为世界各国广泛采用的协调制度目录，并开始大幅度降低关税水平，取消了进口调节税，降低了3371个税号的关税税率，将算术平均关税率降至39.9%，1993年12月又调整了2898年税目的商品进口关税税率，使算术平均关税率降至36.4%；从关税结构看，1992年对一些重点商品进行了降税，包括国内需要长期进口的原材料、国内不能生产的先进技术产品（制光导纤维用的石英玻璃由12%降至9%）、产于发展中国家的若干产品（如药材）和国内在国际市场上已有一定竞争力的商品（如服装、鞋帽等），1992年12月1日实施的《海关出口税则》中，对47种商品征收10%～100%的出口税，征税商品包括生丝、绸缎、有色金属等，1994年对农药等234种商品，在原有优惠税率的基础上进一步降低关税税率，同时，还进一步降低了小汽车的进口关税税率（税率由200%～180%降至150%～110%）；从关税征管看，1992年根据WTO估价协议完善了海关估价制度，基本上放弃了布鲁塞尔价格概念，原则上接受了GATT海关估价协议中的“实际成交价格”概念，并于同年进一步对原产地签证秩序进行了规范。
第三阶段：1996～1999年。
自1996年开始为适应加入WTO的要求，中国关税政策进入了一个历史转折期。从关税水平看，1996年进一步对4944个税号商品进行大幅度关税削减，使算术平均关税率降至23%，降幅达36%，1997年再次较大幅度降低4874个税号商品的进口关税税率，使算术平均关税率降至17%；从出口关税看，1997年出口税则中规定对涉及15个税号的商品征收出口关税，如铜及铜材、铝及铝材、锌、锑等，出口关税实行从价税，其税率从20%至50%，共分5级，从关税优惠政策看，1996年除保留了国际上通行的减免税作法外，全面取消了减免关税的优惠政策，只是对特定地区进口自用物资和技术改造项目进口设备以及三资企业引进的设备的减免税政策实行2～5年的过渡政策。
（二）WTO与中国关税政策变迁的特点
1.自1986年以来，中国关税政策变迁既具有强制性变迁的特点，又具有诱致性变迁的特点。站在WTO的角度，中国关税政策历次变迁都是诱致性的，因为相对于WTO集合而言，中国关税政策历次变迁都是中国在响应关税政策不均衡引致的获利机会所进行的自发性变迁。然而，中国关税政策历次变迁（大幅度削减关税）都是自主性的，都是由中国政府法令引起的，同时又符合WTO“强制性”的市场准入原则，因而又都是强制性的。这说明，中国政府加入WTO的态度始终是积极的。中国加入WTO，能获得更多的获利机会，符合本国利益；同时，中国加入WTO，能给WTO各成员国提供更多的获利机会，因而又符合WTO各成员国的利益。这种“混合式”的变迁模型体现了中国关税政策变迁是一个世界范围内资源配置“帕累托改进”过程，即不以损害他国利益为代价。
2.中国关税政策变迁过程是一个不断向WTO“游戏规则”迫近的过程。WTO市场准入原则要求各成员国减让关税，相互承诺约束部分产品和全部产品的关税税率。为了加入WTO，中国按照WTO市场准入原则，已经多次大幅度削减关税。从表1可以看出，自1992年以来，中国关税水平一直呈递减趋势，农业、采掘业、制造业等部门关税税率呈递减趋势。而且中国参照WTO规则，在关税优惠和关税征管方面也进行了改革。通过多次变迁演变至今的现行关税政策是中国关税政策不断向WTO“游戏规则”迫近的结果。从关税水平看，中国现在的进口关税算术平均税率为17%，表1说明了中国近几年关税水平下降的情况；从关税结构看，目前大排量小汽车的进口关税税率为100%，小排量小汽车为80%，摩托车为60%，电视机为35%～50%，空调器为25%，聚乙烯为18%，聚丙烯为16%，表1从部门角度显示了中国关税结构的调整状况；从关税优惠政策看，目前，中国关税优惠政策主要有法定、特定、临时三种类型，法定减免主要包括进口货样和广告品的减免税、无代价抵偿货物的免税、外国政策（国际组织）无偿赠送物质的减免税和中国缔结或参加的国际条约规定的减免税等，特定减免主要包括保税区内的减免税、科教用品免税等，临时减免主要包括发展边境贸易而必需进口成本过高的货物等；从出口关税看，目前，中国只对铜及铜材、铝及铝材等国家控制出口的商品征收出口关税，税率为20%～50%。从关税征管看，目前采用了GATT海关估价协议中的“实际成交价格”概念，实行和规范了原产地规则。
表1 历次关税调整的名义关税税率结构(%)
时间1987
1992.12后 1993.12后 1996.4后 1997.10后
总算术平均关税率 43.1
39.9
36.4
23
17
农业名义关税率 37.7
34.5
34.4
27.2
17.2
采掘业名义关税率 2220.2
20.4
6
3.4
制造业消费品名义关税率
65.8 63.9 60.5
35.5
25.3
制造业资本品名义关税率
29.5
36.2 32.9 21.6
17.2
制造业中间投入品名义关税率28.8 21.7 29 17.1 15.1
3.中国关税政策变迁过程始终伴随“制度目标”与“制度效果”之间的较大差异。由于存在大量的加工贸易和关税减免等，中国的名义关税率与实际征收率之间存在较大差异，中国的关税征收水平低于其名义水平，例如，1994年，中国关税征收率为3.3%，1995年为2.7%，1996年2.6%，呈持续下降趋势。各部门的名义税率和实际税率的差异也明显不同，例如，汽车的名义关税率较高，但实际关税税率在28%左右。因此，中国关税政策变迁的“制度目标”（名义关税率）与“制度效果”（实际关税率）之间存在较大差异。这种差异反映中国实际关税率远低于名义关税率。
（三）中国现行关税政策与WTO规则的差距
WTO有关关税政策的规则主要有最惠国待遇原则、关税约束原则、海关估价原则、关税统一性原则和消除非关税限制原则。对照这些规则，中国现行关税政策主要还存在三个方面的差距。一是关税水平方面的差距。1994年GATT第28条附加第1款规定，各成员国“在互惠互利基础上进行谈判，以大幅度降低关税和进出口其他费用的一般水平，特别是降低那些使少量进口都受阻碍的高关税”。目前，发达国家关税算术平均水平为4.7%，发展中国家为13%～15%。而中国目前关税水平（在名义上）仍高于发展中国的关税水平。因此，按照WTO关税约束规则，中国加入WTO必须逐步将关税水平降到发展中国家的水平，并将最高关税约束在15%以下。二是关税化程度方面的差距。1994年GATT第11条规定，“不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施，以限制或禁止其他缔约方领土的产品的输入，或向其他缔约方领土输出或销售出口产品”。据统计，世界上各种非关税措施已从原来的800多种增加到2000多种。乌拉圭回合谈判中对各种非关税壁垒规定了“维持现状和逐步回退”的原则，在谈判结果中要求各参加方拿出基本取消的时间表。按照这条原则，中国关税化程度必须进一步提高（目前，中国仍对约380项产品实施数量和许可证管理）。三是关税征管方面的差距，中国现行海关估价制度与WTO规则基本相符，但仍存在一些差异。中国海关估价制度未完全采用WTO《估价协议》，如对成交价格应具备的条件未作具体规定，采用进口货物的相同或类似货物在国际市场上公开的成效价格的规定违反WTO《估价协议》中关于海关不得采用货物向进口国之外的国家出口的货物价格的规定等。
二、WTO与中国关税政策变迁趋势
WTO宗旨与中国关税政策目标函数是一致的，中国关税政策变迁趋势与WTO密不可分。这可以从中国已经发生了的关税政策变迁中得到证明。中国未来的关税政策将显现四个方面的趋势。
（一）关税水平继续递减，达到符合WTO要求的发展中国家水平，实现关税政策与投资政策均衡
根据未来发展趋势看，中国关税水平到2001年将降至15%，至2005年将降至10%。图1反映了关税水平的变化趋势。
这里隐含四层意思：一是中国的关税水平达到WTO的要求需要一个过渡期，也就是说，在这个过渡期内，中国产业体系还需要一定的关税水平进行保护；二是中国的关税水平必然呈递减趋势，不会出现“波浪形”；三是中国关税水平将会达到WTO对发展中国家要求的水平；四是中国需要大量引进外资，在关税水平逐步削减的同时，需要找到一个最佳关税水平支点，来支撑关税政策与投资政策的平衡。
中国在今后继续削减关税水平是加入WTO的需要。加入WTO是中国面向经济全球化的必然选择。从世界经济发展的状况来看，世界经济全球化和国际贸易自由化是当今世界经济发展的大趋势和主流，这种趋势和主流与WTO运行机制是一致的，这就使中国申请加入当前世界各国唯一采用法律体系以规范全球经济一体化进程的WTO，成为唯一正确的选择。通过运用一般均衡(CGE)模型分析中国加入WTO的情况，结果表明中国加入WTO的净效应是正的，在2005年，中国GDP和以Hicks均等差异度量的社会福利收入将分别提高1955亿元人民币和1595亿人民币（1995年价格），占当年GDP的1.5%和1.2%（李善同等，2000）。而中国现行关税水平与WTO所要求的关税水平有一定差距，因此，中国继续削减关税水平成为中国加入WTO的一个必要条件。
按照一般的原理，过高的关税水平会阻碍经济扩张，影响关税收入。所以降低关税水平，在某种条件下会产生引致效应，成为经济发展的动力；同时，降低关税水平也有一个限度，也就是这里涉及到一个关税政策与投资政策的均衡问题。因为关税政策和投资政策都是政府宏观经济政策的组成部分。进一步的问题是必须找到关税政策与投资政策组合的无差异曲线，这实际也是最佳关税水平的确定问题，哈利·G.约翰逊(Harry G.Johnson,1967)、巴格瓦蒂(Jagdish N.Bhagwati,1973)、利查·A.布莱歇尔和卡洛斯·F.戴茨—亚力山德鲁(Richard A.Brecher andCarlos F.Diaz-Alejandro,1997)等人对此也作过分析，他们以充分就业或市场出清(Market Clearing)为基本假设，得出了这样的结论：当关税保护引致外国资本流入进口部门时劳动力也会由出口部门向进口部门转移，从而在扩大进口部门生产的同时使出口部门的生产缩减，贸易量减少，资本流入所创造的边际产品全部为外国投资者获取，从而导致福利损失。因此，理论上存在一个关税政策与投资政策的循环悖论，即资本输出与投资建厂（对于中国而言是引进外资）的动力之一绕过关税进入对方国家的市场，过低的关税水平不利于引进外国资本，但过高的关税水平反过来又会阻碍经济扩张。因此，作为一个大量引进外资的国家，必须注意关税政策与投资政策的均衡问题。
中国是一个发展中国家，因而按照WTO的规则可以享受发展中国家的待遇，按照WTO对发展中国家的要求削减关税水平是不违反WTO规则的（目前，发展中国家水平为13%～15%）。布鲁诺(Bruno,1987)认为，贸易自由化在长期内会由于引进竞争而改善资源配置效率，促进经济增长，使单位成本下降而有利于广大消费者；但是，贸易自由化在短期内则可能由于被保护部门受损而付出分配成本或由于进口的迅速增长而付出国际收支平衡恶化成本。这个理论可以用来解释发展中国家在贸易自由化进程中，充分利用关税来保护本国产业，在加入WTO过程中降低关税水平都有一个过渡期这样一个事实。
（二）优化关税结构，按WTO要求约束最高关税税率，实现关税政策与产业政策均衡
根据中国政府1998年4月在日内瓦提出的方案，中国工业品关税算术平均水平将降至10.8%。目前在中美双边谈判中，中方提出的方案使2005年工业品关税率降至10.56%，在2006年之前，把汽车保护关税由目前的80%～100%降至25%，把汽车零件关税降至10%，这样，到2005年，在5669个工业品税号中，有60%的工业品的名义关税率在10%以下，30%左右的工业关税率在10%～20%之间，仅有2.5%的工业品税率在25%以上；在2004年1月之前，将农产品关税平均降至17%，对美国优先农产品降至14.5%（其中，大豆3%，肉类和水果10%～12%，乳制品12%～19%，红酒20%）。中国优化关税结构总的原则是：实现关税税率由上游产品向下游产品合理“关税税率升级”机制，进口原村料的关税税率低一些，进口制成品的关税税率高一些；适度运用关税保护国内在边际上有发展潜力的产业、幼稚产业，对国内成熟的产业进一步降低关税。
根据有效保护理论，在生产过程是多元阶段的情况下，一个生产部门的贸易保护程度不仅要受最终产品关税课征的影响，而且还会受到因中间投入的被征进口关税及其中间投入系数大小的影响，这就使关税的有效保护率不同于名义关税率，它是对某种产品生产增加值提供的一种保护率，是某一产品相对于自由贸易下单位增加值提高的比率(W.M.Gorden,1966)；有效保护率(ERP)是最终产品名义关税率、进口投入名义关税率和投入产出系数三个变量的函数。因此，中国关税纵向结构优化的方向（形成由上游产品向下游产品的“关税税率升级机制”）是合理的。例如，中国将在2006年之前，把汽车保护关税降至25%，而把汽车零件关税降至10%。从中国已经发生了的关税政策变迁的经验分析来看，中国基本上也形成了这样一种关税保护结构（金祥荣、林承亮，1999）。1997年10月中国关税政策调整后，有效保护程度形成了高、中、低三类程度不同的有效保护结构：一是ERP＜17%的低关税有效保护部门，包括采掘业、造纸及文教用品制造业、电力、石油加工业、化学工业等。其中，金属矿采选业、其他非金属矿采选业和电力行业处于ERP＜0的负保护状态；二是17%＜ERP＜30%的中等关税保护部门，包括农业、木材加工及家具制造业、建筑材料及其他非金属矿物制品业、金属制品业；三是EPR30%的高关税保护部门，包括交通运输设备制造业、缝纫皮革制品业、食品制造业、纺织业、电气机械及器材制造业。
在国际经济学中，按照贸易大国模型，进口国对某产品征收关税会改变进口国的国际贸易条件；根据斯托尔帕—萨缪尔森定理(Stolper-Samuelson Theorem)，对某产品征收关税会导致进口国国内该产品价格提高，从而刺激进口国国内该产品的生产增加，并导致该产品投入品价格随之提高。因此，依据大国模型理论，中国适度运用关税提高自外国进口商品的销售价格来保护本国幼稚工业或弱小工业（计算机、录像机、小汽车等）的建立与生存是合理的选择，也是必然的选择，因为这有助于中国的工业化进程。
从发展中国家加入GATT/WTO的经验来看，发展中国家在加入GATT/WTO时都采用了较高的关税税率，对在价格、数量或质量上占优势的外国商品设置壁垒。印度在加入GATT/WTO后，给予汽车保护10年的关税保护期，同时几乎完全禁止整车进口，对整车的时口关税曾高达350%。韩国加入GATT/WTO时，也在一定的保护期内运用高关税保护本国生产的轿车、钢板、纸张等商品。因此，按照发展中国家的做法，中国加入WTO在一定期限内运用较高的关税对汽车、电子等产业进行保护，然后待这些产业具备一定的竞争力后再降低关税是合理的选择，是一种必然的趋势，也是不违背WTO规则的。
（三）加快提高关税化速度步伐，建立符合WTO要求的关税保护制度，实现关税政策与进口贸易政策均衡
这里的关税化隐含两层含议：一是按WTO要求逐步取消非关税壁垒，实现关税壁垒对非关税壁垒的替代；二是清理关税减免政策。按照WTO要求，中国已于1993年底、1994年6月、1995年7月、1997年10月分批取消3862个税号的非关税措施，较大地提高了关税化程度。根据未来的发展趋势，中国将在现有清理关税优惠的基础上，进一步清理关税优惠，逐步向国际惯例靠拢；将在5年内分阶段取消配额和其他数量限制。中国将取消现有的美国优先配给（例如光纤电缆）进入中国市场的配额限制，并将逐步取消剩余的配额，时间大致在2002年之前，但不迟于2005年。汽车配额将在2005年前逐步取消。按照WTO《农业协议规定》，中国将为小麦、玉米、棉花、大麦和米之类大批商品的进口建立一个关税配额制度，取过去3年实际进口量的平均值和实际消费量3%中的较高者作为基准市场准入机会，并保持一定的增量机制。
从理论上说，非关税壁垒透明度不如关税，难以量化，从而不利于资源的优化配置。安妮·克鲁格教授(Krueger,1974)建立了一个理论模型对这一问题进行了研究并提出寻租理论，得出的结论是从资源配置的角度看，政府使用许可证等非关税措施确实会诱使企业从事不必要的非生产性活动，从而使一国的经济福利降低。从发展中国家加入GATT/WTO的经验来看，发展中国也采取了逐步用关税替代非关税、提高关税化程度的方式。从中国已经采取的几次削减非关税措施的结果来看，确实提高了资源配置效率和社会福利水平。清理歧视性关税优惠是提高关税化的另一措施，歧视性关税优惠政策的存在，不符合WTO规则，造成名义关税与实际关税相差悬殊，严重侵蚀了税基，造成国家财政收入流失，因此取消歧视性关税优惠是合理的选择，也是必然的趋势。
（四）关税收入趋势将呈抛物线形，全面实行符合WTO要求的海关估价办法，实现关税政策与财政政策的均衡
随着中国关税水平逐步递减（可称为关税水平“下梯子”过程），关税结构的优化，中国经济增长水平将不断提高，进出口贸易水平不断扩大，这为关税创造了稳固的税源，因此，在今后一段时期时，中国关税收入将有一个递增趋势（表2反映中国关税收入的变化情况，中国从1992年以来，关税收入是递增的，这种态势还会持续一段时间）。但随着关税财政功能的弱化，在经历一段增长的时期后，会逐渐呈递减趋势。但这里有一个前提条件：海关估价办法必须得到完善，因为关税收入是计税价格的函数，如果计税价格不合理，一方面会造成财政损失，另一方面也会阻碍贸易发展，影响经济增长，而且，按WTO规则完善海关估价办法也是中国关税政策改革的重要组成部分。
表2 中国关税收入、财政收入变化情况表（亿元）
年度GDP
财政收入各项税收收入
关税
198711962.52199.352140.36 142.37
198814928.32357.242390.47 155.02
198916909.32664.902727.40 181.54
199018547.92937.102821.86 159.01
199121617.83149.482990.17 187.28
199226638.13483.373296.91 212.75
199334634.44348.954255.30 256.47
199446759.45218.105126.88 272.68
199558478.16242.206038.04 291.83
199667884.67407.996909.82 301.84
199774462.68651.148234.04 319.49
199879395.79875.959262.80 313.04
资料来源：《中国统计年鉴(1999)》。
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