加入WTO后的新疆农业和农村经济：发展战略与对策研究，本文主要内容关键词为：新疆论文,农村经济论文,发展战略论文,对策研究论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加入WTO后的新疆农业：比较优势与比较劣势
偏远的地理位置和长期形成的不发达的社会经济基础使新疆在迎接加入WTO的挑战中处于不利地位，但是，新疆也有许多独特的竞争优势。认真分析这些优势和劣势，对于我们理清思路，有针对性地制定对策是一项十分重要的基础工作。优势与劣势是相对而言的，一个产业是否具有竞争优势，只有通过比较才能确定。那么，加入WTO之后，新疆农业是否真正具有市场竞争力，关键要看农业的比较优势。
（一）加入WTO之后新疆农业的比较优势
1.农业资源优势。新疆幅员辽阔，属于内陆干旱区，光热充足，水土资源丰富，宜农荒地占全国的28％。较为稳定的雪山水资源供给及独特的绿洲灌溉农业，使新疆拥有发展农业的光热水土资源优于国内大多数省区和国外一些农产品生产大国。新疆粮食自给有余，从而为棉花、番茄、瓜果等经济作物的商品基地建设和大规模种植经营提供了可能。新疆是以农业为主的资源省区，农业产值占工农业总产值的36％，以农产品加工为原料的企业占轻工业的78％，产值占轻工业总产值的89％。
2.特色农业优势。一是品种优势。新疆地理和气候资源变化差异大，造就了众多独特的生物物种资源和特色农产品，农业生产中可供选择开发的品种多、余地大。二是品质优势。几乎所有农产品尤其是瓜果园艺和特色产品在新疆独特的气候条件下内在品质都优于国内其它省区。近年来，一批从内地和国外引进品种产品质量也明显高于原产地，如阿克苏红富士苹果、砀山梨、番茄、枸杞、红花、日本香型啤酒花等等。三是独占优势。新疆有相当多的农产品属本地独有，只宜在新疆或少数西北干旱区开发利用，如巴旦杏、开心果、哈密大枣、库尔勒香梨和地产药材等等，在国际竞争中具有不可替代性。四是特色产品的生态、保健、营养优势。新疆独特的条件有利于发展保健和营养食品，如红花、枸杞、大芸、甘草、核桃、巴旦杏、杏、石榴、大蒜、胡罗卜汁等等。特色农业已成为新疆最有发展潜力的产业。
3.绿色农业优势。新疆干旱、炎热、多风及“三山夹两盆”使众多大小绿洲被戈壁沙滩分割等独特的气候地理条件使新疆农作物致病菌（虫）生长发育繁衍受到很大限制，各类病害、虫害的发生和危害程度都较其它省区甚至国外一些农产品主产地少得多，农药用量也相对较少。新疆许多传统特色瓜果如杏、核桃、巴旦杏、石榴、李子等全年不施农药，葡萄生产在华北、华中、黄河流域每年防治病虫害每亩费用达150—450元，长江以南则达500元以上，而新疆在整个生长期中几乎不喷施农药，只有个别年份北疆部分产区施用少量农药。瓜果产品的农药和其它重金属污染物及含量残留也较低，符合国际上对绿色食品和有机农业、生态农业发展的要求和大潮流。另外，新疆工业相对落后，工业污染少，放牧牲畜多以天然饲草为原料，肉、乳等畜产品保持了纯天然品质。为此，新疆已有一大批农产品获得了国家绿色食品认证，从而获得了加入WTO之后进入国内外市场的通行证。
4.出口农业优势。特色农业和绿色农业为新疆农业出口创汇提供了市场机会。农产品及其加工产品是新疆较早进入国际市场的产品，在新疆外贸出口份额中，农产品和以农产品为原料的加工产品出口占到75％以上。特别是棉花及其“三棉”出口不断增加，年出口总值1亿美元以上。长期以来，新疆的棉花、香梨、干果、羊毛、肠衣、皮张、地毯、啤酒花等传统特色农产品已打开和进入了许多国家和地区市场，占有比较稳定的市场份额，形成了固定的出口市场。近年来，新疆又开拓了番茄酱、木纳格葡萄、精河枸杞等一些新的出口产品和市场。番茄酱已打入东南亚、日本、中东、美洲和欧洲市场；木纳格葡萄出口巴基斯坦数百吨；轮台杏脯出口澳大利亚25吨；精河枸杞近年来不断开拓国际市场，已取代宁夏传统市场，连续7年创造了面积、总产、质量、出口四个全国第一，出口创汇达406万美元。90年代新疆畜产品开始进入国际市场，1990年首次出口牛肉2000吨，1991年底、1992年初又向哈萨克斯坦出口肉用活畜27.5万头（只），创造了我国一次出口活畜最高纪录，对中东活羊出口也获成功，1995年前后各类畜产品出口曾达到2000万美元。新疆地处我国最西部，与8个国家接壤，有21个陆路口岸，第二座亚欧大陆桥横贯新疆出境，南疆喀什出境铁路即将实施启动；新疆和乌鲁木齐以其地处亚洲中心，成为我国与中亚及亚欧各国联通的桥头堡和西出的国际通道，近年来，日益扩大的乌洽会使新疆正在成为中亚的商贸中心。农产品流通潜力很大，优于西北其它省区甚至其他中部内陆省区。加入WTO之后，新疆进一步实施向西开放，大力发展出口农业在国内有着不可替代的竞争优势。
5.棉花市场的份额优势。某种农产品所占的市场份额越高，对市场的调控能力就越强，由于中国在世界棉花市场中所占的比重很高，因此，中国的棉花生产、需求、库存和进出口情况也反过来对世界市场起着重要的影响。事实上，国际权威棉花机构——国际棉花咨询委员会在进行世界棉花市场行情分析和预测时，将世界棉花的库存量和中国棉花的进出口数量作为最重要的参数。其中，新疆棉花的丰与欠对世界棉价的影响是较为明显的。据对近20年来国际棉花市场价格的研究，世界棉花价格的发展趋势与中国棉花的净出口表现出很明显的反向变动关系，也就是说，当中国进口棉花时，世界棉花市场价格就升高，而当我国转为出口棉花或者停止进口棉花时，世界棉花价格就降低。新疆棉花产量占中国棉花总产的30％以上，新疆棉花的外销量约占全国省际间流通量的70％-80％，所以，新疆棉花的丰与欠将直接影响到中国棉花的进口与出口。这意味着，由于新疆棉花对国际棉花市场的反作用和对价格的影响力与控制力，从动态的角度分析，加入WTO之后新疆棉花所受到的实际影响和冲击要比预计的小一些。
6.旅游农业优势。新疆农林牧区广阔，农村旅游资源在全国排在前列。独特的自然人文景观和浓郁的民情民俗对国内外游客的特殊吸引力，使新疆旅游农业开发拥有巨大的潜力和很强的竞争力。如吐鲁番的葡萄沟、乌鲁木齐县的水西沟、尉犁县的罗布人村寨及新上的一批观赏旅游农业项目对游客有着特殊的吸引力。
（二）加入WTO之后新疆农业的比较劣势
1.交通运输劣势。农产品运输要求条件高、成本费用大。区内乌鲁木齐至各地州平均运距为743公里，县（市）间平均运距112.4公里。新疆货物运输平均距离200公里以上，而全国只有50公里。若以乌鲁木齐为中心，东至连云港，铁路运距3651公里，距天津港3911公里，至广州港4697公里；至全国务省区市首府平均铁路运距3844公里；南过喀喇昆仑到巴基斯坦卡拉奇港，运距为3800公里；西经独联体、东欧至鹿特丹铁路运距7800公里。因此，新疆许多特色优势农牧产品，尤其是鲜活农产品及低附加值原料产品经过漫长运输，支付很大的运输费用和损耗费用，便失去了应有的竞争力。（《新疆农牧产品市场培育与地方政府行为》，新疆人民出版社，P8）。
2.产业化进程劣势。地理环境的分割、分散以及长期自给自足生产方式，使得新疆多数农牧产品尚难以形成商品批量和市场规模，大多数农产品尤其是特色农产品还处于分散生产和小规模经营的不经济状况。近年来，全国农业产业化发展迅速，新疆才刚刚启动，产业化组织发展迟缓，兵地条块分割，尚未在市场经济和产业化的运作中融为一体。目前，能够成为新疆农业产业化龙头的大型企业还不多，对农民的影响和带动还很有限，农村中介服务组织缺乏，农民各类协会和研究会数量小、覆盖面窄，交通、通讯滞后，农村信息网络建设尚未起步，不通电话的行政村还占较大比重，绿洲分割闭塞，距离遥远，降低了信息传播的辐射和时效性。以信息服务为重点的农村社会化服务体系不健全，农牧民的市场意识很淡薄，对市场竞争的适应能力和应变能力均很差。农产品加工增值率低，加工业规模小、布局分散。目前，新疆还处于基本初级农产品生产为主的状况，农副产品加工转化利用率低，低值、易损、体积大的农产品缺乏竞争力，特别是新疆特色优势果品的现代加工业几乎为零，基本处于原料上市阶段。我们知道，用葡萄干加工成的巧克力等风味食品可增值5—8倍，杏干加工成杏脯增值10倍以上，瓜果加工果汁饮料增值6-9倍。目前，新疆农产品加工转化率仅占农产品总量的10％-20％，只占进入市场农产品的25％-30％，远远低于发达国家80％的水平，这对新疆优质农产品进入国际市场形成了障碍。另外，新疆农产品加工业缺乏科学统一的规划布局，许多小加工企业重复建设，包括粮、棉、油、糖等大宗农产品加工都存在大批中小企业，生产规模小，布局密度高，相互争原料、争市场，开工不足，生产周期短，无力技术改造，综合加工利用能力低，生产成本难以降低，低层次的内部恶性竞争大大降低了新疆特色农产品在国内、国际市场的竞争力，加之储藏、保鲜、加工和反季节栽培等方面的不配套，产品供给不均衡，断档周期长。一些市场波动大的农产品存在一哄而上、一哄而下，缺乏稳定的基地和长期购销关系及合同订单。国有外贸企业独家垄断经营，缺乏竞争活力，自身机制转换缓慢，8大外贸公司全面亏损，由于出口与生产与农民脱节，出口利益独享，缺乏整体战略和长远观念。为此，努力培植一批产加销一体化的外向型民营、合资、独资龙头企业参与国际竞争已势在必行。
3.成本费用劣势。成本是决定农产品国际竞争力的基本要素。以棉花为例，不科学的过度投入使新疆植棉业在全国主要产棉省区中的比较效益优势下降，价格的竞争力明显减弱。新疆棉花单产在国内外均属于高产水平，但由于资源利用率、劳动生产率、机械化水平和生产规模都低于发达国家，因此，国际竞争力极为有限。与国内其它产棉省区相比，棉花的生产成本也缺乏强劲竞争力（见下表）。由国家物价局提供的2000年《全国农产品成本收益资料汇编》可以清楚地看到，2000年新疆棉花与内地主要产棉省相比已失去了以往明显的比较效益优势。2000年新疆棉花抽样调查单产为92.7公斤/亩，而棉花的每亩纯收益却不如平均单产只有76公斤/亩和79公斤/亩的河北、山东。如果从单位产品纯收益的角度看，新疆棉花每担纯收益比平均单产只有53.4公斤/亩的河南还要低50.1元/担。目前，新疆棉花单位产品的纯收益率与全国平均水平已基本持平，价格的竞争力已没有更大的优势可言。油料加工技术和转化增值落后；甜菜制糖成本为吨糖3311元，高于南方蔗糖2400-2500元的水平，比进口糖2000元/吨左右的成本高出1300元。粮食价格方面，我国平均比国际市场高10％-70％，新疆又比全国高出20％左右。目前，由于成本价格过高，新疆粮食已逐年退出了中亚市场。
2000年新疆与全国及主要产棉省区陆地棉生产成本、收益与价格对比分析表
注：①资料来源：国家物价局《2000年全国农产品成本收益资料汇编》；②人工成本按地区工价测算。
4.产品质量监控劣势。农产品由于缺乏统一有效的国家和地方及行业标准，使同一产品不同年份间、不同地区间、不同品种、不同栽培模式、不同批次的产品质量差异太大，大大削弱了在国际市场的竞争力。如棉花近年来由于各种原因造成三级以上品级变动率在20％-90％之间，各类果品质量合格率不到1/3。香梨一级品率和符合出口标准的只占30％左右，吐鲁番葡萄符合鲜食外销标准的不到30％，鲜奶可供加工的只占总量的20％，哈密瓜作为新疆最早打入国际市场的农产品，1990—1992年出口量曾达到0.7—0.8万吨，由于缺乏质量监督，劣质不甜的产品大量入市，影响了市场声誉，加之病害及检疫问题等，出口量曾一度降至0.3—0.4万吨，近几年经过努力又重新呈上升趋势。总之，产品质量标准化程度低，产量、品质不稳定；优劣混杂、商品性差，这些都对新疆特色农产品出口声誉和市场竞争造成了冲击和损失。
5.农业劳动者素质劣势。发达农产品生产国农业劳动者文化素质远远高于我们。据全国第一次农业普查资料，在新疆491万户农村家庭从业人员中：小学及小学以下文化程度者占70％以上，文盲半文盲占15.72％。从事非农行业的仅占7.2％。文化素质不高导致就业领域小、流动性差、兼业比例低。农业兼业化程度，许多国家在50％—70％，我国平均为37.2％，新疆仅占11.3％。农业从业人员97％在本乡从业。劳动力剩余170万人，占农村劳动力总数的37.4％。
（三）加入WTO对新疆农业与农村经济的综合影响
客观地看，我国加入WTO对新疆农业经济与农村社会发展的影响是多方面的，有利也有弊。
正面影响：1.促进了新疆农业产业结构的调整、优化进程。关于调整新疆农业产业结构的话题由来已久，但是由于认识方面存在误区，新疆农业守着棉花经济求发展的路越走越窄。中国加入WTO后，面对挑战必须认真反思。经过反复比较分析，自治区党委和政府在新疆农业未来发展战略构想的问题上终于达成了共识：提出稳定提高棉花，大力发展畜牧业，发展特色农产品的生产、加工、出口基地建设和实现特色产品产业化的产业结构调整思路。这一战略的出台得到了各级政府和广大农牧民和新疆实力强劲的民营企业的全力支持。2002年，新疆畜牧业的发展有了良好的开端。具有优势的牛羊育肥业和乳品业率先起步，畜牧业产业化、市场化强劲发展势头已经显现。
2.促进了政府职能转变。为了适应加入WTO之后可能出现的各种变故和复杂局面，自治区党委和政府加大了改革力度。加入WTO不仅要求我们在农业贸易政策和生产结构方面进行一些根本性的改变和调整，而且要求各级政府管理部门从根本上转变职能，改变思维方式，增强市场经济观念，更加尊重法律法规，以法调整经济与社会发展的长远战略。2002年是我国加入WTO的第一年，在自治区级政府机构改革告一段落之后，酝酿多时的新疆地州及县、乡三级政府机构改革的步伐明显加快，政府机构精简，办事效率提高，公务员廉洁自律的制度建设到位，为民服务的责任心和素质大大提高。同时，农村领域的各项改革力度加大。农村税费制度改革也已正式提上了议事日程，调整农业结构、增加农民收入、减轻农民负担的新思路通过试点也即将全面推开。
3.各级政府的忧患意识和农民的市场竞争意识明显增强，对农村经济与社会发展形成了积极的推动作用。加入WTO之后，国际化、市场化的趋势不可逆转，小麦、棉花、水果、乳制品等进口农产品将大量进入国内市场。由于降低关税、取消出口补贴，使得大宗农产品及其加工品都不得不直接面对国际竞争，从而迫使新疆农民及政府官员的市场观念和竞争意识明显增强。调整结构、降低成本、加强核算、开拓市场已经成为农村干部和百姓的热门话题和自治区上上下下普遍关注的焦点。
不利影响：由于地处边疆少数民族地区，与沿海及内地经济发达地区相比，新疆经济与社会发展仍处于相对落后状态，加之长期以来新疆农业基本仍在计划经济的管理模式之下运行，农业结构问题突出，农业产业化尚未全面建立并形成体系，农业的经营方式落后，农产品成本高、附加值低，单位面积盈利能力差，市场竞争力不强。农业的劳动生产率较低，农民的收入水平普遍低于全国平均水平。因此，就不利影响而言，新疆应当是我国加入WTO之后受到不利影响最为突出的省区之一。主要原因是：
1.中国加入WTO，新疆农业在失去以往的政策性保护之后将面临国际农产品进入国内市场的巨大竞争压力，尤其是棉花的市场竞争。新疆是我国的商品棉基地，我国政府关于棉花的承诺对新疆农业经济和农民收入的影响和冲击是不可低估的。棉花的配额进口量：2002—2004年由81.85万吨增至89.4万吨，关税仅为1％。其中，国有贸易企业的进口份额为30％；非配额进口的棉花，2003年12月31日关税为61.6％，2004年1月1日起关税调整为40％，没有数量限制，等等。政府承诺取消对各种农产品的出口补贴，这又在一定程度上降低了新疆农产品尤其是棉花的出口竞争力。像新疆这样的大型棉花基地和出口棉供货基地在得不到出口补贴的情况下，棉商的利益将受到更为直接的影响和冲击。今后，如果新疆棉花的生产经营成本继续居高不下，则在价格缺乏竞争优势的情况下，进口棉将成为新疆植棉业发展的主要竞争对手。而新疆则是全国植棉业受其影响最为直接的一个棉区。
2.新疆农民收入的地区差距将进一步拉大。农业是我国加入WTO受冲击比较严重的几个行业之一。而新疆由于农业比重大，棉花受到的冲击又比较严重，所以，在我国加入WTO之后，新疆应当是我国受到不利影响最为突出的省区之一。新疆是我国的棉花基地，近年来新疆棉花产量约占全国的1/3左右，棉花播种面积约占新疆农作物总种植面积的30％，而且棉农的种植专一性很强，棉花是许多农民的主产品乃至全部产品，非农收入的比例也比较低，这些因素都会加重对新疆的不利影响。因此，新疆农民受到的影响远大于内地一般省区。据自治区物价局提供的资料，2001年由于每担棉花价格降低了40元/担，新疆棉农每亩棉花减少收入187.88元/亩。仅此一项新疆农民共减少收入28.53亿元，相当于1223万农村人口人均减少收入231.5元/人，地处南疆棉区的棉农人均收入降低的幅度更大。此外，新疆的甜菜也受到不利影响，因为按农民人均生产糖的数量，新疆位居全国第4位，人均生产糖44千克。每千克糖的价格下降1元钱，新疆农民人均收入减少44元/人。棉花和糖的影响加起来造成的收入下降是一个不小的数字。需要指出的是，价格降低一方面会导致收入减少，另一方面也影响到生产投入。因而，新疆农民纯收入的降低幅度可能要低于上述简单计算得出的结果。但是，影响的确是显著的。
二、加入WTO后新疆农业和农村经济发展的对策和措施
（一）借鉴发达国家经验，利用WTO规则，实施合理的农业保护政策
1.农业保护是各国农业政策的本质。从美国为代表的世界主要发达国家的农业保护政策的实践可以看到，农业保护始终是各国农业政策的典型特征。尽管进入90年代以来，在世贸组织农业协议的外在压力和各国财政预算的内在压力之下，各国都先后实施了一定的改革措施，造成农产品贸易扭曲的关税、国内支持和出口补贴有了一定程度的降低，但并没有改变其农业保护政策的实质。在1996—1998年期间，生产者补贴等值日本还有63％、欧盟有39％、美国有17％。平均每个专业农民所获得的生产者补贴等值日本达到2.3万美元，欧盟和美国分别为1.7万美元、1.4万美元。尤其是今年5月美国出台的新农业法更说明了这一点。因此，我国应该切实从根本上加强对农业的保护。
2.各国都在增加农业政策补贴的绝对数额。由于经济发展水平的差异，各国农业获得的支持大相径庭。以欧美为代表的发达国家和地区，以每年2510亿美元的巨额补贴扶持其农产品向世界各地倾销。在经合组织（OECD）国家，每年政府向本国农业部门提供的支付超过非洲国家的GDP总值。美国、欧盟、日本对本国或本地区农业的支持占到了世界总额的80％。以美国和菲律宾的玉米补贴为例，美国每个农民从农业补贴中得到的收入近乎等于菲律宾玉米生产者的100倍。有关资料显示，发达国家和地区不仅在农业补贴资金上遥遥领先于发展中国家，而且补贴的方式和补贴品种趋于多样化，补贴领域趋于细分化。
目前，我国农业补贴每年投入约1500亿元人民币，受财力限制，我国农业补贴的力度还很不够。特别指出，我国农业的基本国情，如农户规模狭小、农民素质较低以及地方政府管理水平不适应等，在很大程度上降低了我国农业补贴的效率。我国农业补贴在补贴环节和方式上存在诸多不合理之处：一是对农业投入品的补贴涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少区分地区和人群。二是农业补贴资金过多沉淀在粮棉流通领域，但因为流通环节多，补贴资金流失大，最终到达生产环节和农民手中的补贴很有限。三是农业补贴政策涉及财政、农业、外经贸等多个部门。政出多门，协调困难，抬高了交易成本。此外，农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，这些都使农业补贴效率下降。
各国农业保护政策已由传统的直接价格支持、生产补贴转向间接的支农、扶农。在WTO框架下，对农产品出口的补贴将逐渐被取消，没有限制的绿箱补贴将成为各国提高农产品国际竞争力的主要手段。当前发达国家和地区实行的农业补贴政策主要包括：一般政府服务、收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济支付、为粮食安全目的的公共储备、结构调整援助、环境计划等绿箱政策以及黄箱中的“微量支持”政策等等。各国还有自己特殊的绿箱政策。比如，日本有大米转作补贴和对山区、半山区的地区援助计划，美国有生产灵活性合同补贴和反周期补贴政策等等。而每一项政策，各国所采取的具体措施也不尽相同。以“一般政府服务”为例，欧盟实行了严格的农业企业主和农场主的培训考核制度；提供了农业咨询服务；开展“政府搭台、农民唱戏、扩大内需、促进出口”的宣传活动。日本则加强了交通设施建设；积极推广利用通讯网络和通讯手段。因此，我国应明确将价格支持转换为直接补贴农民的政策，不断增加各种绿箱政策支出。根据WTO协议测算，中国农业绿箱政策的支持水平占农产品生产总值平均值的比重很低，更远远低于美国、欧盟和日本等发达国家；黄箱政策的补贴水平平均为负值，不存在减让义务。因此，从总体上说，中国的农业支持力度还有很大上升空间。因此，我国可以扩大农业技术推广的资金补贴额度；加大农产品检验服务的支持力度；增设市场营销服务专项资金；增加国内粮食援助补贴；进一步加大自然灾害救济、环境保护与贫困地区的资金补贴力度；要有选择地引入绿箱中的收入补贴制度，如：建立农业保险补贴制度；设立结构调整专项补助资金；加快农业管理体制改革步伐，成立区域性的农业行业协会；充分利用微量标准允许的黄箱补贴，重点加大特定产品的补贴力度等。
由于我国农业补贴资金有限，优化补贴结构就显得尤为重要，要重点补贴优质化、专业化农产品、绿色农产品以及精深加工的农产品生产；农业投入品以良种和节水型灌溉中的水电费补贴为主；对受冲击的粮油棉糖等敏感性农产品主产地的中低收入农户进行补贴；以贴息贷款和直接补贴农产品基地建设的方式，重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。虽然我国承诺加入WTO后不再对农产品出口实行补贴，但我们在出口补贴方面可以借鉴韩国。韩国突出而有效地利用了“发展中国家用以鼓励农业和农村发展的措施”的黄箱特例。
3.充分利用WTO《农业协议》“绿箱”政策，强化农业国内支持措施。根据WTO《农业协议》规定，政府对农业科研、培训、推广与咨询、服务、病虫害控制、市场促销、基础设施服务、结构调整和环境与资源保护以及自然灾害救济等方面的“绿箱”支持政策都可免予减让。据有关专家测定：加入WTO后，在绿箱政策措施的框架下，中国财政预算内农业补贴每年可达到500亿元，比过去增加200多亿元。可见，我国农业的国内支持还有很大空间。因而，充分利用WTO《农业协议》“绿箱”政策，强化农业国内支持措施，扭转对农产品（特别是粮食）负保护的局面，鼓励农产品生产者积极投入生产，增加粮食的自给能力，是提高我国农业竞争力所迫切需要的。
4.充分利用“微量允许标准”、“蓝箱”政策、“特殊和差别待遇”等规则，实施合理的农业保护。《农业协议》规定：低于“微量允许标准”措施、“蓝箱”政策措施，符合“特殊和差别待遇”的措施都可免于减让。我国加入WTO承诺，黄箱补贴中的“微量支持”不超过该产品农业生产总值的8.5％。但就是8.5％的微量支持，我国也还没有用足。据统计，以1999年为基期，我国用于黄箱政策特定产品的支持为459亿元人民币，非特定产品补贴约为793.6亿元人民币，尚有很大空间。我们应该认真研究并充分利用这些规则以求在WTO允许的框架范围内，最大限度地对我国农业实施合理的保护。
5.充分利用WTO的保障措施及各种例外条款，实施合理的农业保护。我国作为世界贸易组织成员可援引《1994年关贸总协定》保障条款、《保障措施协议》、《农业协议》规定的特殊保障措施和发展中国家的特殊优惠待遇等措施对我国农业实施合理保护。
（二）新疆农业和农村经济结构战略性调整的实质和基本方向
1.农业和农村经济结构战略性调整的实质。一是这次结构调整的着眼点不是数量方面的调整，而是品种、质量方面的调整。二是作为战略性调整，可以做一些过去想做但没条件做的大事情。比如说，《纲要》明确提出要使畜牧业的产值在农业总产值中提高到35％，同时要扩大对初级农产品的转化和加工，说明农产品除了保障人们的直接消费之外已经有大量剩余了，已经有条件用比较大的力度来发展畜牧业和农产品加工业了。
2.新疆农业和农村经济结构调整的方向。新疆农业、农村经济结构的调整主要有四个大的方向：
第一个大方向，就是要全面优化农产品品种，普遍提高农产品质量。不管是从事哪类农产品的生产（包括种植业、畜牧业、水产业、林果业）都要以优化品种、提高质量、增加效益作为自己的调整方向。
第二个大方向，就是要扩大对初级农产品的转化和加工，这对于新疆农业今后的发展意义会越来越重要。随着收入水平的提高，居民用在吃的方面的支出比重会越来越少，恩格尔系数下降，食品的收入弹性下降，这对农民来说是很严峻的挑战，因此，必须通过转化和加工让人们消费更高档的食品才能扩大农产品市场，农民收入才有增长的可能性。发展农产品加工业要改变两个观念：一是不能认为食品加工业是个科技含量很低，不需要多少投资的产业。二是必须明确，供加工用的原料应当是专用的农产品，如专用小麦、专用葡萄、专用番茄等等，它们在品种上就和直接食用的农产品不同，因此，要从品种开始调整，才能使得农产品的转化和加工取得更高效益。
第三个大方向，就是要发挥新疆农业的比较优势。很多国内专家研究认为，我国以土地密集型为主的农产品，如粮、棉、油等在国际市场上很难有优势。但以劳动密集型为主的农产品在国际市场上是具有比较优势的，如畜禽产品、水产品、园艺产品（瓜果蔬菜、鲜花盆景）等。如何在国际市场竞争中扬长避短，充分发挥我们的优势，这是加入WTO后必须认真考虑的问题，也是需要解决如何更好地发挥新疆农业比较优势的问题。
第四个方面，就要大力发展非农产业和继续支持乡镇企业的发展，同时，要积极稳妥地加快城镇化的步伐。促进农村富余劳动力向二、三产业转移，农业人口向小城镇转移，这是解决农民收入问题的重要渠道。农业和农村经济发展最大的难题是农业资源少、农民太多。庞大的农村人口基数降低了人均农业资源占有量。即使农业产生很高的回报率，但由于规模上不去，农民收入也难以有较多增加。因此，增加农民收入必须做好增加非农收入和减少农业人口这两篇文章。一方面，要继续大力发展乡镇企业，特别是发展以农副产品精深加工为主的乡镇企业，推进农业产业化经营，为农村劳动力创造新的就业机会。小平同志当年讲大力发展乡镇企业，目前全国乡镇企业给农民提供了将近1亿3000万个就业岗位，这是一个了不起的功绩。《纲要》指出，要引导乡镇企业进行结构调整和体制创新，促使其进一步健康发展，为农民的扩大就业、提高收入做出更多的贡献。另一方面，加快小城镇建设，促进乡镇企业相对集中，带动农村第三产业发展，引导农民向小城镇转移，逐步减少农业人口。这两篇文章做好了，不仅农民收入可以大幅度增加，农民生活质量也可以不断提高，农村社会面貌必将大大改观。城市化是一个国家现代化过程中的必然过程和一般规律，加速城镇化是新疆现代化建设中的一项重要任务。新疆的城市化严重滞后于工业化，农业产值占国内生产总值比重为21％左右，但农村人口却几乎占70％。这是农民增收的一个主要约束，也是在目前的生产和消费水平上出现工业品过剩和农产品卖难的主要原因。因此，从长远看，增加农民收入，必须在开辟多种增收渠道的同时，逐步减少农村人口。“十五”《纲要》提出积极稳妥地推进城镇化，实际上就是要走出一条大中小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城镇化的道路，中小城市要发展，区域性中心城市要进一步建设好，大城市要充分发挥它的辐射带动功能。但是，如果从转移农村人口这个角度来看，发展小城镇就有更加现实的重要意义。发展小城镇需要解决的问题很多，最突出的问题就是一定要搞好规划。搞不好规划，一哄而起，遍地开花，那么小城镇建设就会变成一场灾难。
（三）未来新疆农业和农村经济结构战略性调整的重点和对策
1.新疆农业和农村经济结构战略性调整的重点
加快发展和促进新疆农业和农村经济结构的战略性调整，应突出抓好以下几个方面的重点工作：
（1）切实加强草原建设和保护。草原建设和保护是新疆生态环境建设和保护的重要内容。由于大量开垦草原、过度超载放牧等原因，草原退化日趋严重，已越来越严重地威胁着广大农牧民的生存和发展。加快草原建设和保护已成为新疆经济发展、生态环境改善的当务之急。
加强草原建设和保护，一要大力开展草地建设和改良，抓好牧草良种繁育和草地生态环境预警等保障体系建设，巩固完善并新建一批草地自然保护区。二要大力推行草地承包经营，充分调动广大农牧民建设和保护草地的积极性。三要加大《草原法》执法力度，依法保护草原。力求经过几年的努力，初步遏制新疆草原生态恶化的趋势，制止对草地植被的破坏，对已开垦的草地逐步还草，有效保护和合理利用草地资源。
（2）大力发展特色农业和农产品加工业。新疆地方特色农产品生产历史悠久，棉花、糖料、瓜果、蔬菜、中草药等经济作物产品品质好、产量高，具有非常突出的发展优势。从近年来的实践看，新疆发展“绿色农业”、“旱作农业”、“生态农业”等潜力很大、效益很好。充分利用新疆地区光、热、水等资源优势，在保持传统优势产品生产的同时，加快发展优质高效农产品的生产，面向东、中部地区和国际市场，重点抓好优质棉花、糖料、蔬菜、花卉、水果、中药材等特色农产品生产基地建设。
在加强生产基地建设的同时，改变过去只提供廉价初级农产品的做法，大力发展农产品加工业，实行农业产业化经营，把特色初级产品变为特色加工产品，实现特色农产品的多次转化增值，形成区域经济支柱。通过努力，在新疆建立具有地方特色和民族特点的农产品加工体系。
（3）稳步推进退耕还林还草。退耕还林还草是新疆生态环境建设的一项重要措施，要全面规划、统筹兼顾、先行试点、逐步推广。新疆地广人稀，应通过综合治理，因地制宜地发展经济林果或种草。
退耕还林还草是一项系统工程。首先要尊重自然规律，坚持实事求是的方针，因地制宜，宜草则草、宜林则林。切实纠正在退耕还林还草试点工作中存在的重林轻草、硬行规定林草比例等违背自然规律的做法。同时要尊重经济规律，注意调动广大农牧民的积极性。通过把一些生产条件较好的耕地建设为稳产高产基本农田、调整农业结构、发展高效经济林果、加强草场改良和基本草场建设等办法，确保他们在退耕后生活水平不下降，经济收入有来源，能够安居乐业。
（4）积极发展旱作节水农业和生态农业。新疆属干旱地区，干旱缺水和水资源利用不科学，是制约新疆农业发展和造成生态环境恶化的主要因素。解决新疆水资源紧缺矛盾的根本出路，在于大力发展经济成本相对较低、水资源利用率高的早作节水农业。
大力开展新疆生态农业建设，发展农村可再生能源，营造生态家园。推广生态农业技术，发展无公害农产品、绿色食品。充分发挥新疆地区旅游资源优势，发展旅游观光农业。在有条件的地区，积极发展高效生态型水产养殖业。
（5）加快发展畜牧业及畜产品加工业。新疆是发展畜牧业的优势地区，应调整畜群品种结构，改变养殖方式，提高畜牧业发展水平。推广生长快、肉质好、饲料利用效率高的肉牛、肉羊等优良品种，加快发展优质细毛羊、奶牛生产，逐步实现奶业产业化。牧区畜牧业的发展应做到草畜平衡，实行舍饲与放牧相结合，建设基本草场，实行划区轮牧；农区畜牧业的发展应在稳定生猪生产的基础上，利用农区丰富的秸秆资源，发展秸秆养牛、养羊；在有条件的地方，发展特色禽类饲养；继续加强畜禽良种体系和动物疫病防治体系建设。大力发展畜产品加工业，提高畜牧业经济效益。
（6）切实加强以基本农田建设为主的农业基础设施建设。粮食是新疆开发的基础，也是搞好生态环境建设的前提和保障。新疆发展粮食生产的主要目标是保障口粮自给，主要在粮食生产条件较好的地带，完善农田水利和土肥设施，建设稳产高产基本农田，提高粮食生产能力，建立粮食区域平衡基地。同时，继续加强良种繁育体系、农业技术推广体系和动植物保护体系建设，推广农业机械化技术，提高农业科技服务水平。加快农产品产地批发市场和农业市场信息体系建设，建立健全农业质量监测体系和农业标准体系，逐步建立农业生态环境监测网络。
（7）以城镇化为突破口，结合乡镇企业的转型，大力发展非农产业，推进农村经济结构的战略性调整。通过发展建设小城镇，推进新疆农村的城市化进程，是促进和带动新疆农村经济发展、提高农民收入的根本途径。
一是将乡镇企业的结构调整与积极发展小城镇结合起来。“十五”期间以至今后相当长的一段时期，乡镇企业仍将对吸纳新疆农村剩余劳动力发挥不可替代的重要作用。但是，必须根据变化了的市场条件，加快乡镇企业的体制创新和科技创新，调整乡镇企业的产品结构和产业结构，调整乡镇企业的空间布局，以此来提高乡镇企业的整体素质和效益。要把发展乡镇企业与发展小城镇两大战略结合起来。
二是将本地转移与异地转移结合起来。农民的就业问题不可能囿于农村范围全部解决，必须连接城乡，以城镇化带动农村就业结构的大调整。有序引导农民外出打工，拓宽农民就业门路，积极推动农村剩余劳动力的转移。
三是大力促进新疆农村非农产业的发展，增强其对农村剩余劳动力的吸纳能力，推动农业剩余劳动力向非农产业的转移。非农产业不仅可以吸纳农村剩余劳动力，更重要的是在农业增收空间已很有限的条件下，非农产业的发展是增加农民收入的重要途径。与此同时，为配合农村非农产业的发展和农村剩余劳动力的转移，要鼓励农户进行土地使用权的有偿转让，积极发展土地的适度规模经营。
2.农业和农村经济结构调整的措施
（1）从长计议，进行科学规划。加快发展新疆地区农业和农村经济是一项长期任务，要有长期奋斗的思想准备。新疆应研究制定本地区农业和农村经济发展规划，因地制宜确定发展重点，编制建设规划。加强对西部大开发中涉及农业和农村经济发展重大问题的研究，及时提出对策措施。
（2）加快科技兴农步伐，大力提高农业科技含量。加快新疆农业发展的关键在于科教兴农。当今世界以生物技术为代表的农业高新科技迅猛发展，为新疆农业实现高起点、跨越式发展提供了可能。要大力推广应用农业新科技、新成果，提高农业科技含量。建立农业科技示范园，集中力量研究、引进和推广一批适合新疆地区特点的农业优良新品种和先进实用的生产技术。大力推广人工种草、设施农业、保护性耕作、旱作节水等先进生产技术。加强草原生态系统建设和资源管理的科学研究。深化农业科研体制改革，加快农业科技创新，实现农业科技产业化。大力开展农民技术培训，建立和完善各类农业科技培训体系，逐步提高农民的科学文化素质和生产技术水平。
（3）积极培育龙头企业，大力推进农业产业化经营。发展农业产业化经营，能够打破长期以来形成的新疆地区提供原料，东部地区搞加工的传统二元结构的生产力布局，新疆地区可以立足于当地的农业资源优势，大力发展农产品加工业和贮藏、运销等服务业，延长农业产业链，提高农业经济效益。应加快培育加工企业、批发市场、中介组织等多种形式的农业产业化龙头企业，形成一批按现代企业制度运行、带动农户能力较强的龙头企业。同时积极探索龙头企业与农户的利益联结机制的有效实现形式，建立稳定的购销关系，稳步推进农业产业化经营的健康发展。
（4）转变观念，创造良好的发展环境。要转变传统思维方式，逐步树立适应市场经济要求的科技、市场、人才、资源等观念。从新疆的实际情况出发，研究制定扶持农业和农村经济发展的政策和措施，创造良好的发展环境，吸引社会资金和先进技术，通过合资、合作等多种形式改造传统农业，调整农业和农村经济结构。
新疆与蒙古、俄罗斯以及中亚的多国接壤，发展边境贸易和出口创汇农业具有优势条件。要充分发挥地缘优势，大力改善投资环境，积极开展农业招商引资和合作；积极发展特色和优势农产品出口创汇基地以及外向型农产品生产基地，大力开展边境贸易；积极适应加入世界贸易组织的要求，提高农产品质量和国际竞争力，扩大优势农产品的出口。
（5）增加资金投入，加大扶持力度。除国家在实施西部大开发战略以及实施积极的财政政策中，应切实加大对新疆地区农业的投入外，新疆各级财政应围绕农业和农村经济发展重点，调整支出结构，加大支农投入。有关金融机构应加大信贷支农力度，研究制定为农户提供生产性贷款的切实可行的办法，加大对农业产业化龙头企业的信贷扶持力度；积极争取利用国外资金及国外的长期低息贷款。
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