城市经营管理模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,管理模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市经营是城市发展中的崭新课题，是现代城市管理模式的深化与发展。但对于城市经营的内涵和功能，人们却存在着多种认识。其中，比较流行的观点认为，城市经营就是通过市场运作，对城市所有的资产进行积聚、重组和营运，最大限度地挖掘这些资产的潜力，使城市资产滚动增值，从而形成城建资金投入产出的良性循环。虽然，这种将城市经营理解为城市建设筹资思路的认识与我国城建资金短缺的现状相适应，多少有其产生的必然性，但我们认为，为城市建设筹集资金只是城市经营的表面征象，在更深层的意义上，城市经营是在新的城市发展环境下政府职能的变革，是一种新的城市治理模式。
一、我国城市经营的现行模式
近年来，我国的许多城市大胆探索城市经营的方式、方法和切入点，并在不同程度上取得了经营的效果和经验，归纳起来有以下几种主要模式。
（一）实施治理环境改变城市面貌的经营模式
大连市以整治城市环境为突破口，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强了城市的吸引力与辐射能力，走上了国际市场成为名牌城市，是实施环境经济经营城市的先进范例。大连有着得天独厚的区位优势，但在计划经济时期，只是一个传统的工业城市。到上个世纪90年代初，随着对外开放和经济体制改革的深化，大连市政府认识到，在社会主义市场经济条件下，必须冲破传统观念，用全新的视角来确定城市的功能。在制定城市的总体发展战略时，就明确提出：“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。为改变城市面貌其主要措施是美化城市，实现城市的“绿、透、通”；其一是进行城市的绿化，铺草地、栽大树，使街道成为绿色的长廊，居住区内都有了街心花园，全市的绿化率达到了40％；其二是拆除大院的围墙，装上通透的新式栏杆，庭院绿地与沿街绿地连成了绿化系统；其三是拆除棚户与临时建筑，清理马路市场，使道路通畅，改变了脏、乱、差的市容面貌；其四是把老市区的工厂迁至郊区，通过设备更新和技术改造，使老企业蓬勃发展；其五是老市区上百万居住拥挤的市民，迁进花园式的小区，提高了生活质量。
通过大量城市土地功能的置换，市政府手中有了土地——本属于城市政府的“金饭碗”，利用级差地租以地生财，政府获得了大量的城市基础设施建设资金，从而就能改善投资环境，“巢”筑得好，“凤”就蜂拥而至了。通过招商引资，使大连的工业、港口、交通都得到了发展；更为突出的是建设了一大批高档的旅游宾馆、贸易中心、展览馆等公共设施，增强了城市对外开放的功能。现在大连市的城市综合实力已跃居全国第八位，成绩斐然。
（二）建立土地储备中心盘活存量资产的经营模式
我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但是，由于管理体制的滞后，各个城市都存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营，造成国有资产的严重流失。那些拥有城市土地的村镇、工厂、机关和学校，都可以随意定价，卖地生财。城市土地成为单位所有，城市政府控制不住，也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的买卖权，也就难以控制每块土地的实际使用功能，因而造成城市建设布局的混乱。杭州市政府有鉴于此，进行了城市土地管理制度的创新。1997年建立杭州市土地储备中心——由市政府授权成立经营土地的公司。市政府先行注入一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，市政府完全垄断城市土地的一级市场。这种城市土地使用制度的创新，其效益是多方面的。其一，“金饭碗”内的“油水”不再流失，市政府真正实现了以地生财。其二，为实现城市规划确定的用地功能提供了保证。其三，通过垄断土地的一级市场，就可以控制城市土地周转的总量，并提供每年可出售的各类土地的数量。根据供需的均衡制定合理的土地价格，可以防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症；同时，因城市资产升值而产生的级差地租，也由储备中心替市政府及时收回。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略，受到国土资源部的重视，并因此在2001年被确定为全国土地资本运作的试点城市。
（三）实施名牌产品战略占领国际市场的经营模式
经营名牌产品对加强市场竞争能力、扩大城市经济实力与提升知名度起着重要的作用。一个城市要想在国内、国际市场上有一定的知名度，关键在于经营名牌产品，在竞争中占有一席之地。我国目前最突出的实例是青岛市。
青岛市下大力气培育了海尔、海信、青啤、澳柯玛、双星等一批享誉海内外的名牌企业。国家公布的57个“中国名牌产品”中，山东省共有12项，其中青岛市就拥有10项。特别是青岛市的“海尔”家电产品更是驰名世界，在13个国家建立了分厂，在160个国家和地区销售“海尔”产品。青岛的名牌产品生产已成为城市的支柱产业，带动了二产、三产的全面发展，已形成互动的产业链。青岛市实施名牌产品战略，构建了城市强有力的总体美誉度，名扬海外，极大地提高了城市的吸引力。世界500强企业纷纷登陆青岛，仅2002年上半年就有海外投资的1000多个项目签约。
（四）实施创新战略为中心城市服务的经营模式
地处北京市北部山区的密云县，为保护首都的水源密云水库，工业长期不发达，经济增长一直处于北京市所属区县的末位。近几年密云县的领导班子制定了为首都服务，走环境立县、科技兴县、依法治县的创新战略，取得了突出的业绩，经济增长、城镇建设跃居北京所属各县之首。主要的举措是：把困难留给自己，为投资者提供服务，将县政府30多处分散的办公楼、县委招待所等拍卖给投资者；招标拍卖街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑的冠名权；用盘活这些存量资产所得的30亿元资金，整治环境、建设基础设施，引进高科技，从而吸引来30多个省市的投资者，资产增量共达120多亿元。密云快速发展的核心在于创新，无论是经济发展、环境治理都有新思路、新举措，并且善于经营和推销该县的优势。
（五）大力发展非公有制经济的经营模式
河南省的长垣县，在既无外资又无国有投资的情况下，大力扶持非公有制经济的发展，在短短的6年时间里，就建成一座环境优美、市容整洁、具有现代气息的新县城，称为河南的“小温州”。全县现有个体、私营、股份制企业1000多家，个体和私营业主的投资在全县的固定资产投资中已占60％以上；在新城区建设的总投资中占98.9％，成为主力军。县政府还对该县外出经商务工的人员，特别是富裕大户和经济技术能人，动员其回乡创业，创办“回归工程”；为其引进资金、技术、项目、信息创造条件。现已建成“回归”企业580多家，仅2000年就有新上的投资在100万元以上的项目59个，从而使长垣县形成了经济发展和城镇建设互动的良好局面。
（六）凭借大交通发展大市场的经营模式
河北的衡水市，这几年抓住京九铁路穿越该市、贯通南北的机遇，经营建设大市场。一方面组织专门队伍到各地招商引资，很快就使衡水成为北京、天津、重庆、广州等地大公司的投资热点；另一方面制定政策鼓励农民进城务工经商，使城市经济活跃、人气旺。为改变城市面貌，市政府还请来专家进行城市设计。近几年老城区全面改造的总投资高达23亿元，其中98％的资金是通过经营大市场获得的。
（七）突出城市特色经营文化名城的经营模式
山东曲阜市利用孔子故里和历史文化名城的特色优势，把城市个性、城市文化作为城市重要的无形资产来经营。围绕孔庙、孔府、孔林文化古迹建设富有特色的城市街区，吸引世界各地的游人；建立孔子研究院，邀请世界各地教育家来此办学、举行学术活动；组建以孔子系列书籍为主要内容的出版事业，从而形成了城市的特色，提高了文化品位，也吸引来各方投资者。
二、我国城市建设与管理中存在的主要问题
目前，我国城市建设与管理过程中仍存在诸多问题：一是城市趋同较为严重。在城市快速发展中，尤其是中小城市的发展，表现在城市形态、产业结构、建设方式的趋同化较为突出，重复建设严重，导致土地资源的浪费和资金的浪费。城市个性和特色不突出。二是城市结构不合理。50多年来城市得到了快速发展，但东中西部发展很不平衡，城镇结构也很不合理。东部地区城市以及小城镇都比较发达，基本上形成大中小配套和衔接的城镇网络体系。而中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而在西部地区大中城市多数处于省会。三是在城市发展中“大而全小而全”的思想严重。缺乏区域协调和分工协作精神，如有的地区在不足500平方公里范围内，各个城市都建设机场，导致效益低下，利用率不高，土地资源浪费严重。加之部分城市产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强，城市管理水平亟待提高等等问题。因此，迫切要求进一步提升经营城市水平、提高城市竞争力。
三、对今后城市经营的几点建议
21世纪，中国城市化将步入快速发展的时期，预计到2010年及21世纪中叶将分别达到45％和60％左右，要在城市间激烈的竞争中赢得主动权并始终处于领先和优势地位，就必须科学把握城市发展大势，以经营城市的理念优化城市环境，增强城市整体实力，不断提升城市的综合竞争力。
（一）应建立市政债券发行制度
在城市基础设施领域引入市场机制并不是说将所有的基础设施都推向市场，由于基础设施的公共物品性质，对于建设周期长收益低难以市场经营的基础设施、不宜市场化的特殊基础设施和对城市发展有重要影响的基础设施，应仍由政府投资和提供，政府依然应是城市基础设施的投资主体。而单一的财政资金和有限的资金来源，限制了政府该项职能的发挥。如何拓展城市建设的融资渠道、支持政府城市基础设施建设成为目前一个急需探索的问题。作为主要用于城市基础设施融资工具的市政债券给我们提供了解决这一问题的有益思路。市政债券作为地方政府包括城市政府发行的用于地方基础设施融资的主要工具，在西方国家已有了100多年的历史，并已成为债券市场的重要组成部分。而在我国市政债券的发行是不被允许的，我国《预算法》明确规定地方财政不许有赤字，也不许举债。但城市化的快速发展对城市基础设施的旺盛需求和城市政府的一定财权和事权的获得对市政债券的发行提出了要求。另外，巨额的居民储蓄所蕴藏的巨大的投资需求也给市政债券的发行提供了资金支持，这表明发行市政债券的条件已基本成熟。因此，应该及时修改相关法规，准许城市发行市政债券以进一步拓展城建筹资渠道。
（二）应加强法律法规建设，规范政府行为
由于城市经营是在城市政府的主导下进行的，所以，难以避免受长官意志左右，这很容易导致对政绩或经济利益的片面追求。另外，城市经营是在我国经济体制转型的背景下出现的，在政府依然对经济有相当大的影响力的情况下，一些部门为了本部门的利益在城市经营中人为设租从而导致寻租和腐败现象发生。有鉴于此，一方面要制定城市的整体规划并在执行中保证城市规划的严肃性，另一方面要制定相应的法律法规，建立责任追究制度，对城市经营中出现的失误和违法行为进行责任追究和法律制裁。通过法律法规的建设使城市经营切实作到有法可依、违法必究，从而保证城市经营的顺利进行。
（三）应合理界定城市经营的范围
城市经营是对城市资源的整体经营，但它的范围应限于城市中可经营的资源，对于不宜市场化经营的资源，如消防设施、福利设施、文物、重要的城市标识等应由政府直接经营。另外，有一种观点认为，企业是城市经济的载体，是城市收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的重要内容。我们认为这种观点值得商榷：如果城市政府直接干预企业的融资、投资、经营等活动，这是否会导致新的政企职责不分，是否与我们一直呼吁的政府职能转换相违背。另外，这种政府对企业行为的干预极易导致新的地方保护，对企业的发展和要素的跨地区流动都是十分不利的。因此，我们认为城市经营的内容应为城市的软硬环境，企业应被排除在城市经营的范围之外。
（四）城市经营应考虑成本与效益的问题
在现代城市经营过程中，城市化率水平不断提高，其进程是否适度，取决于多种因素的作用和变化。一般来说，适度的城市化会产生较高的综合效益，但在城市化过程中，人口和各种要素的聚集不是无限制的，当这种聚集发展到一定程度，由城市化带来的边际聚集效益便呈递减趋势，而边际聚集成本则逐步上升，当二者接近或相等时，城市化便达到理论上的适度。适度的城市化应该是经济繁荣，功能强劲，社会祥和，环境优良，运行有序。因此，城市政府在经营城市中应考虑投入与产出（物质的，精神的）的效益问题，使城市经济功能日益强盛，财富日益增多，为城市可持续发展提供经济基础。
（五）城市经营只是一种暂时性的城市治理模式
城市经营模式是一种具有中国特色的城市治理模式，它产生于我国经济体制转型和城建资金短缺的特殊历史时期，因此，具有一定的阶段性，其未来的发展方向应是顾客导向的城市治理模式。虽然，引入了市场机制，但城市经营是在政府的宏观把握下逐步产生和发展起来的，在很多情况下体现的是“长官意愿”，它是以政府为中心的。城市经营虽然拓宽了城市建设的资金来源，推动了政府职能由经营企业向经营城市的转变，但其并没有真正实现政府组织效率的提高和服务意识的增强。随着城市主体地位的进一步加强和城市之间的竞争的不断加剧，在城市硬环境逐步趋同的情况下，城市之间的竞争更多地表现为城市政府之间的竞争，要吸引“用脚投票”的要素，就必须将其视为客户或顾客（城市利益相关者）对其提供高效优质的服务。而要提高政府的服务水平增进城市顾客的满意度，首先，要从思想上认识到城市顾客对城市发展的重要性；其次切实实现政府工作重心向城市顾客转移；再次，进行政府组织再造。这种以顾客为导向的城市治理模式是西方新出现的城市治理模式，它通过提高城市顾客的满意度来增强顾客自身的效益，并最终通过城市顾客价值的提高来提升城市的价值。随着我国市场化程度的不断加深和城市竞争的不断加剧，顾客导向的城市治理模式应是我国可以借鉴的新的城市治理模式。