试论民国初关于国家体制的一场争论——《大中华杂志》与联邦制之争，本文主要内容关键词为：联邦制论文,之争论文,大中华论文,民国论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034 文献标识码：A 文章编号：1007-4074(2006)06-0076-04
《大中华杂志》由中华书局出资于1915年1月20日，在上海创刊，1917年1月因经济原因停刊，前后共出版两卷，共24期。它是民初中华书局的“八大杂志”之一，梁启超担任主任撰述，还有一批名家为其执笔，“为欧战后之重要出版物”。[1](P223)《大中华杂志》对于“联邦制是否适合中国”、“中国应该采用何种国家体制”等展开了激烈讨论，并提出了独到的见解。这些讨论和见解在今天看来也有借鉴意义，而国内研究对其关注不够，本文试做一些探索。
一、联邦论的兴起和高涨
联邦制思想的产生由来已久，可以追溯到距今3000多年的希伯来人的部落联盟时代。[2](P2)而直到200多年前，美利坚合众国的成立，才使得联邦制有了现代意义。在中国联邦制是舶来品。19世纪中叶，魏源、徐继畲等思想家最早以美国为例介绍了联邦制。1894年，伟大的革命先行者孙中山先生把“创立合众国”作为兴中会的誓词，就是渴望建立一个美国式的联邦制国家。当时流亡海外的改良派代表人物梁启超也对联邦制表现出了极大的热忱。1902年，他在《新民丛报》上发表了“民约钜子卢梭制学论”，介绍了西方的联邦制。他认为联邦制是美国政治的一大特色，是“共和政体所以实行持久之原因也”。[3](P450)辛亥革命爆发以后，各省纷纷要求独立，采用何种国家结构形式组建新的国家成了当时最为紧迫的问题。独立各省长期蛰伏于中央专制的压制之下，趁着满清独裁政府行将崩溃之机，多有拥兵自重，扩大地方权力，以防止中央专制荼毒的愿望。因此，他们纷纷提倡地方分权，倡议联邦制的言论风行一时。1911年11月7日，响应起义的山东各界代表提出八项主张，其中第五项即为：“宪法须著明中国为联邦制政体。”[4](P33)有一些独立省区公开提出建立联邦制，如贵州独立文告就宣称：“本省与各省同意组成联邦帝国，以达立宪之目的。”[5](P19)当时远在欧洲的孙中山在一次演说中也宣称：“组织联邦共和政体尤为一定不易之理”。[6](P560)
然而联邦制的声势并没有持续多久。1912年1月1日，中华民国正式成立。而民国的建设却面临着一系列的问题，外则列强未予承认，蒙藏问题危机叠起；内则各省都督专权跋扈，中央政体被架空，中央权力萎缩，行政效能低下，社会动荡不安。因此，深受“大一统”思想影响的知识分子纷纷高唱中央集权，主张建立一个效能的强有力的中央政府。不利于建设中央权威的联邦制开始遭到否定。梁启超指责联邦制是“自求劣败”。而章太炎在演说时说：“至美之联邦制，犹与中国格不相入。”[7](P8)孙中山就任临时大总统后，也不再提联邦制。袁世凯即位大总统后，就借中央集权和社会对强有力政府的呼声大肆推行专制主义中央集权措施，阴谋复辟帝制。这时，人们渐渐发现袁世凯要建立的强有力的政府竟是“不见有国家，不见有国民，只见有一人”的“中华官僚国”、“中华总统国”。[8](P397)失望之余，人们开始重新审视南京临时政府成立前后的联邦制，认为联邦制有利于分权，有利于遏制袁世凯复辟帝制。于是，联邦论作为反袁专制的理论又开始受到时人的热切关注，在民国三年再度高涨。首先，出现了多种鼓吹联邦论的报刊。1914年创刊的有，进步党的《正谊》（1914年1月创刊）和《中华杂志》（1914年4月创刊），欧事研究会的《甲寅杂志》（1914年5月创刊），中华革命党的《民国杂志》。1915年10月创刊的《新中华》更是一个以鼓吹联邦制为唯一职志的刊物，该刊曾就联邦制开展过广泛的征文活动，借以宣传联邦制。其次，涌现了一批鼓吹联邦制的代表人物和代表作。章士钊是当时力主联邦制的代表人物。他在《甲寅杂志》第一卷第四号发表了署名为“秋桐”的《联邦论》。该文介绍了张东荪和丁佛言鼓吹联邦制的文章——《地方制度之终极观》和《民国国是论》，借以向世人介绍联邦制。为了让国人更加了解联邦制，章士钊在《甲寅》杂志第一卷第五号上发表了《学理上之联邦论》。章引文据典，对联邦制的若干问题从学理上作了探讨。主要有三个方面：（一）组织联邦，邦不必先于国；（二）邦非国家，与地方团体相较，只有权力程度之差，而无根本原则之异；（三）实行联邦，不必革命，所需者舆论之力而已。[9](P394)戴季陶是当时另一位主张联邦制的重要代表人物。1914年7月，戴季陶在《民国杂志》上发表长文《中国民国与联邦组织》。他认为联邦制之于单一制有五利五弊，根据两害相权取其轻，两利相权取其重的原则，中国应实行联邦制；从联邦制的运用范围和中国的历史情况与现状来看，联邦制也适用于中国。最后，戴氏认为：“中华民国非组织为联邦不可。”[10](P787)除此之外，张东荪的《予之联邦组织论》和《吾人统一的主张》、钟谷秀的《地方制度答客问》、曼公的《大一统论》、圣心的《联邦立国论》等文章的发表更加壮大了联邦论的声势，扩大了联邦论的影响。在民国三年至五年，随着袁世凯帝制阴谋日益暴露，中央集权的国家体制受到质疑，联邦制作为反袁专制的理论受到推崇。联邦论者认为中国地广民众，民情风俗各异，各个地方情况千差万别。只有实行联邦制才能照顾到各地的具体情况，因地制宜，把本地的政治搞好。联邦制是发达地方自治，巩固地方基础，对抗中央专制势力，巩固宪政的良好途径。在反袁斗争得风暴中，联邦论再度高涨。毋容讳言，这一时期的联邦论缺乏实际内容，对联邦论的理解还比较浅薄，只是作为反袁的一种手段。但是其实际效用和影响却不容低估，主要体现在揭起反袁旗帜、联络反袁力量、造成反袁舆论及明确反袁阵线等方面，这使得联邦论具有了积极的革命因素。
二、《大中华杂志》与联邦制之争
联邦论再度高涨后，各种报刊杂志纷纷加入了讨论。在大多数报刊杂志都支持联邦制的情况下，《大中华杂志》发出了不同的声音，它认为中国当时不宜实行联邦制。综合《大中华杂志》的观点和言论，可以概括为以下三点：（一）联邦制不适合中国国情。首先，《大中华杂志》考察了当时世界上主要的联邦制国家，发现大多数联邦制国家如美国、德国、瑞士、加拿大等都是“先有邦而后成国”，即“先分后合”。中国是“数千年一统之国”，如实行联邦制必要先裂造帮而后成国，这种“先合后分”的方式有悖于世界上联邦制国家的形成顺序。对此联邦论者认为这并不能说明中国不能实行联邦制。他们以南美诸国邦国同时造成的例子力证“组织联邦，邦不必先于国”，也可以，“先立国而同时造邦”。而《大中华杂志》指出，在世界联邦制国家中“先邦而后国者，其治常一成而不易，先国而后邦者，常颠倒错乱，历数十年而后定”。[11]而南美诸国实行联邦制有一定的“势”与“因”。南美诸国大都是西班牙和葡萄牙的殖民地，在拿破仑称霸欧洲之后，才相继与其宗主国脱离关系，建立新的国家，因此南美诸国大都“无一统深远之历史”。加上其比邻美利坚合众国实行了联邦制，且强盛了起来，它们“相与规慕之而唯恐之不肖”。联邦制纷纷在南美诸国建立起来，而结果却不尽人意，“倾侧扰攘，至今不宁者，非一二国矣”。并认为：“斯削足适履之过也”。[12]由此可见，世界上任何国家“必有其国之本”，“斯本焉不可易且不许易也”。中国数千年来皆统一的单一制国家，忽而变联邦是毁其国本，悖其国情，必须“禁之使不行”。[11]其次，从现实情况看，中国不具备实行联邦制的条件，根据美、德、瑞士等国德经验，实行联邦制必须具备三个条件，这就是省或州宪法的厘定、省或州主权的确定和省或州自治基础的形成。而就中国的实情来看，这三个条件无一具备。首先，中国当时正处于北洋军阀统治时期，军阀割据一方，不听中央号令。在此情况下，中央不会轻易将立宪权许之地方，即使许之，“各省是否有定此之组织法之能而不至陷全国于混乱”也有疑问。另外，“省权向不在省民，省民亦无自握省之能”。因此，即有省宪法，也难免不为“豪暴所利用所蹂躏”。其次，省主权的确立需要两个条件：一，省民与省议会的威信能够驱策一省之官吏；二，一省官吏又能鞠躬尽瘁，不待督促而能自举一省之政。而现实是省议会甚至国家议会时常被轻而易举的解散，毫无威信可言，何谈驱策省吏？而各省官吏只知道升官发财而不知政务为何物。因此，真正属于省民的省主权也很难确立。再次，联邦制国家邦为国基，而邦之下又有城镇乡，“惟城镇乡早具自治之基，故邦易以建设于其上，亦惟以邦久享独立之实，故国易以构成于其上”。而中国的城镇乡为军阀割据和家族势力所控制，根本不具备自治的基础。因此无何凭借“以为建筑联邦之基”。[11]所以，《大中华》认为联邦制不适合中国历史的和现实的国情，在中国行不通。
（二）联邦制不利于国家统一。首先，从军事方面看，遍观当时的联邦制国家，除德意志帝国外，皆“不以武力著称于世”。这是因为联邦制国家“每以不信任中央为前提，因而于中央之军事活动，必设种种条文以制限之”。结果造成中央不设常备军，如瑞士；或者常备军人数很少，如美国——当时规定不得超过十万人；练兵养兵之权则属于地方。这种体制不适合中国。一方面，当时帝国主义势力遍布中国，尤其是日本帝国主义趁“一战”激战正酣，欧洲列强无暇东顾之机，加紧了侵略我国的步伐。因此，“不蓄重兵，不采极灵敏统一之编制”无以应付外人；另一方面，如果地方拥有练兵养兵之权，中国本来尾大不掉的局面将会更加恶化，地方窃据兵柄，盘踞一方抵制中央也有了唐璜的借口。因此，《大中华》认为中国实行联邦制，只会造成既无力应付外来侵略，又导致地方拥兵割据，陷国家于分裂的局面。其次，从税收方面看，联邦制国家中央财政的税源大抵限于数者，如美德之中央税源只有关税和国内物产税，其他所有的税源都属于各州。而当时中国的财政年年入不敷出，只有靠大举外债度日，各省省吏不仅中饱私囊拒不上交税收，而且还急催中央拨款拨饷。在统一体制下，中央尚不能有效地监督地方，假使实行联邦制，“则各省自护之术益工，而可藉口之处益甚……中饱之弊，甚于前清”。因此，《大中华》认为：“此百弊丛生之局，而谓可以建设联邦，非便掊见则图分裂耳。”[11]再次，从外交上看，中国当时是弱国，只有建立强有力的中央政权，才能集合全国的力量去维护国家的利益。如果实行联邦制，“国家内部之单位益分”，则“外人觊觎之来愈易”。[11]而且我国如果“先自裂为邦”，他国欲借联邦之名分裂我国，中央政府在外交上将无力应付。在当时的情况下，“若蒙若藏若满，乃至本部之所谓势力范围，皆将以联邦之名而附于外人，则中国乃华离破碎”。[12]
（三）省长民选弊大于利。与联邦制“相关系之制度”中，“省长发生问题为至关重要矣”。大多数联邦论者认为应实行民选省长制，并要求将省制大纲写入宪法。《大中华》不赞同此种观点，它认为民选省长弊大于利。第一，民选省长，有选举运动之弊。当时中国民智甚低，未解选举之深意，不能正确地使用其权力。加之“民德坠坏，于今为极”，于是“威胁利诱之事无地无之”，选举人之受金钱运动，被选举者之以金钱与其他势力协人，使得民选亦非真正的民选。结果则是“纵横捭阖之家，飞长流短之士，竟其智力，奋其心思，视选举为奇货，以人民为傀儡，自好者流，且望而却步焉，而顽钝无耻之徒，乃骧首而上遂”。[13]因此民选省长容易被豪暴所操纵，难得贤吏。第二，民选省长，有党派猎官之弊。如果省长出自民选，则被选者，必于其选举人之中有多数之党援，此多数之党援不能不有所报酬，于是猎官之弊以起。第三，民选省长，难保行政之统一。民选省长出于一省之议会，而“省会议员常先其省之利害而后一国之利害”，所以“全国行政之统一必致破坏”。[13]另外，任命与监督民选省长皆是省议会，这样的监督形同虚设，因为，民选省长既有省议会选出，“议会中半数有势力者，与其人有非常之感情。其选任乃能通过，此民选之长吏，既有地方议会之后援，即政治废弛，法纪堕坏，亦安见地方议会能用其弹劾权”。[14]省长不能被有效地监督，一省之政治难保高效地运转。第四，民选省长，会导致国家动荡。当时议会选举时，往往“朋党比周，相与竞争”将会场变成战场，“省议会议长之难选，则省长可以想见，呜呼，以一总统选举之固，全国上下，魂梦为劳，若更益二十二省长，则全国可以终年捣乱”[11]，社会将连年动荡不已。
总之，《大中华杂志》认为，由于条件不具备，在美、德、瑞等国行之有效的联邦制，不可能像章士钊、张东荪等人主张的那样，能作为改良中国政治的良药。这就像民国建立以后，从西方移植而来的责任内阁，议院监督、司法独立、预算同意等制度不能改良中国政治一样，假如不顾条件具备与否，硬要生搬硬套的话，结果必然是画虎不成反类犬。
《大中华杂志》在反对实行联邦制的同时，也反对当时一些人提出来的废省集权的主张，它认为这两种主张都是立于极端。联邦说是“以极端各省之自由望各省，此非今之各省所能任”。而废省说是以极端之中央望中央，此亦非中央所能者。因为，自清末民初以来，政府威信久已失坠。不独集权之论，为人所厌弃，即如统一行政如军财二者，世犹怀疑。则举全国之省政，而授之中央，其为国人所不容，又何待论？加上中国幅员辽阔，交通落后，一旦取消省的建制，将监督州县的权力归于中央，中央根本无法对州县实行有效的监督，结果不仅不会加强中央集权，相反还有可能使全国成为一盘散沙。因此《大中华杂志》认为中国当时既不能实行联邦制，也不能废省集权，而只能“仍以省为省，而确定其在国法制地位而已”。[11]为了确定省在“国法之地位”应采取以下四项措施：（一）设置省长和省议会，以确定省之法人地位；（二）规定省长只负责本省之责，不涉及中央事务，中央亦不能以自己的好恶变更省长的地位，以确定省之行政权；（三）规定省内立法决于省议会，凡属省议会之权，中央不得干涉，以确定省之立法权；（四）划定省税与中央税的界限，以确定省税和财产权。处理中央与省之间关系，并不能以牺牲中央对地方的领导权和监督权为前提，也不能以废省为前提。由此可见，《大中华杂志》所主张的这种国家体制是一种既非联邦制，亦非严格意义上的中央集权的政治制度。[15](P51)这种新体制“集权之度，不必俄法。分权之方，大异夫德美”，它既有利于国家的统一，又能实现各省的自由发展。
三、对这场争论的评价
在20世纪，中国经历了两次有关国家结构形式的重要选择。一次是1912年中华民国的成立，另一次是1949年中华人民共和国的成立。每次新政权肇建，关于国家结构形式都会产生一场激烈的争论。民初，关于中国是否采取联邦制曾掀起了轩然大波，对其展开的讨论对后世产生了重大影响。这场关于联邦制讨论的参加者主要有两类：一为政治人物，一为知识分子和学者。前者对联邦制的立场和态度是与政治斗争紧密相连，是政治策略和政治实践的要求。而后者主要是从现实国情出发，探讨我国的国家结构形式尤其是联邦制是否适合中国，更多地表现为一种学术和理论上的探讨。《大中华杂志》关于联邦制的讨论，主要是学理层面的探究。首先，《大中华杂志》开创了学理上反对中国采用联邦制的先河。民初，袁世凯、梁启超、章太炎等对联邦制的批评是出于政治上的需要，并不是属于学理探究。《大中华杂志》对联邦制的研究虽然也是出于对中国现实政治的关注，目的也是“经世致用”，但政治倾向性并不强，在本质上仍属于学术研究和理论探讨的范畴。《大中华杂志》考察当时主要的联邦制国家如美、德、瑞士等的历史和现实，参照中国当时的国情，认为联邦制不适合中国。中国的国情并不仅仅是地广人众，一贯的政治习惯和观念也是国情的一个方面。我国是“数千年一统之国”，“国家统一”的观念在人们心中根深蒂固。联邦制分权主张有分裂国家之感不符合国人的政治愿望。在民初，缺乏地方自治基础，军阀割据的情况下实行联邦制“不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障”。[16]《大中华杂志》对于联邦制和中国国情理性的考察和思考，有助于国人正确地认识联邦制和当时的国情。其次，在批评联邦制的同时，《大中华杂志》驳斥了另一种极端学说“废省集权”，而主张实行一种新的政治制度。它主张在尊重中央权威的情况下，允许地方拥有一定的自治权。这种体制既能确保中央的集中领导，维护国家的统一，又能因地制宜发挥地方的积极性。有学者认为这是一种“既非联邦制，亦非严格意义上的中央集权的政治制度。”这种新体制已经奠定了我国当代国家结构形式的学理基础。再次。在当时大部分报刊都支持联邦制的情况下，《大中华杂志》依然坚持自己的看法，这不仅显示了其可贵的独立办刊精神，而且丰富和充实了当时联邦制的讨论，使得这场讨论更为深入、全面、有意义。