我国房地产税制度改革研究，本文主要内容关键词为：地产税论文,制度论文,国房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国开征房地产税的重要性和紧迫性 (一)有利于促进房地产业健康发展。 房地产业作为中国当前和今后一段时期的经济增长点，它的健康发展，对我国经济社会的稳定和发展具有重要作用。目前我国城镇化进程正处于快速推进时期，2011年年底，我国城镇化率首次突破50％，达到51.3％，到2015年已超过54％，预计2020年我国城镇化率将提高到60％左右，到2030年达到65％左右。城镇化推进会增加城镇人口规模和比重，将为我国房地产市场提供强有力的需求支撑。近些年来，我国房地产市场的波动性较大，国家为了促进房地产市场健康发展，在不同时期出台了多项调控政策，从政策导向来看，逐渐由解决房地产市场短期状况向促进房地产市场长期发展转变，政策手段也日益丰富，从简单的增减土地供给和货币政策向金融、财税、土地和住房保障等多项政策综合运用发展。然而从目前市场状况来看，房地产价格虽有所回落，但仍远远高于普通居民消费能力。应当看到，我国房价过高与市场过度炒作，与房地产税收制度不合理不无关系。目前房地产领域“重交易、轻保有”的税负结构，造成了房地产交易环节税负大量转嫁到购买者身上，抬高了房价，而保有环节税负偏轻，持有房地产的税收成本低，加剧了购房者投机性购房需求和房地产开发商囤地行为。因此，开征保有环节的房地产税，有利于引导房地产消费预期，减轻市场投机行为，促进土地集约合理利用，从而对房地产市场健康发展起到积极作用。 (二)有利于调节收入和财产差距。 改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，居民收入差距也在不断扩大。从基尼系数来看，1978年我国的基尼系数为0.317，从2000年开始超过了国际上0.4的警戒线水平，此后继续上扬，到2008年达到最高值0.491。自2009年起基尼系数开始回落，2013年基尼系数为0.473，为十年来最低，但仍远高于0.4的警戒线水平。收入分配不公、贫富差距巨大已经成为社会关注的焦点。 收入差距扩大，很大一部分原因来自于房地产等存量财富的分布不公上。随着居民收入水平的增加，房地产已经成为居民存量财富的主要表现形式之一，随着房地产市场的不断升温，房价呈快速上升态势，居民投资房产所得的财产性收入成倍增长，而现行房地产税的缺失，导致对财产性收入无法进行有效的税收调节，形成“贫者越贫、富者愈富”的马太效应，加剧了居民收入差距扩大。因此，针对房地产等存量财富开征房地产税，加大对居民财产性收入的调节力度，有助于加大对存量财富的调节、缓解居民收入差距扩大。 (三)有利于构建地方税体系。 1994年的分税制改革确定了中国政府间税收划分制度的总体框架。近年来，中国稳步推进地方税制度改革，适当调整政府间收入划分，简化了地方税体系，优化了税种结构，促进了税负公平，地方税体系建设取得了一定成效。1994年以来地方税收收入增长较快，规模不断扩大。但是，这一体制运行到现在，也积累了不少矛盾和问题，表现在地方税体系不完善，地方主体税种建设滞后，地方政府缺乏稳定、持续的收入来源。此外，营改增等税制改革的深入推进，也进一步倒逼中国加快地方税体系建设步伐。为此，党的十八大报告提出“加快改革财税体制，构建地方税体系”，党的十八届三中全会决定提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”，要求做好顶层设计，完善分税制财政体制，在中央和地方税权设置和收入划分上实现根本性安排。 从理论和国际经验来看，房地产税天然地具有适合作为地方主体税种的属性：地域性强、税基不流动，纳税面广，收入稳定，扭曲性小，且具有明显受益性，因此对不动产课征的财产税几乎无一例外地成为各国省以下地方税收的主要税种，如美国、加拿大、澳大利亚、日本等国。目前，我国工业化和城镇化加速推进，市县两级房地产已具有相当规模，从长远来看，开征房地产税，可以成为地方的一种持续稳定的财源，有利于加快形成地方税收体系，增强地方治理能力。 二、中国与房地产相关的财税制度现状和主要问题 (一)土地出让收入制度。 土地出让收入，是指政府有偿转让一定期间内国有土地使用权的收入，包括土地出让金、续期土地出让金、合同改约补偿金。中国实行土地公有制，《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在20世纪80年代之前，中国城镇土地实行单一的划拨制度，从80年代起，开始了土地使用制度改革试点，使用权由过去的无偿和无限期使用转变为有偿和在一定期限内使用，土地出让形式采用协议、拍卖、招标等形式。1988年国家决定在全国城镇普遍实行土地使用费制度，即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。为此全国人大修改了《宪法》，明确“土地使用权可以按照法律的规定转让”。
图1 2003～2013年我国基尼系数 资料来源：国家统计局网站。 虽然土地使用制度开始实行有偿转让，但是一开始其方式主要还是采用协议转让的方式，拍卖的市场方式规模非常小。而且地方政府为了招商引资发展经济，将土地这种重要资源要素几乎以零地价的出让给投资者和房地产商。这种几乎免费的土地转让方式不仅滋生了“寻租”、腐败行为，也造成了土地利用的低效率。为了维护国家利益、推动房地产市场化发展，2006年8月，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，规定自2006年9月1日起，所有土地转让必须采取招标、拍卖、挂牌的方式。 土地出让收入最初由中央和地方政府共享，并专项用于城市土地开发建设。1994年税制改革之后，土地出让收入作为地方财政的固定收入全部归地方政府所有，土地出让收入的使用由各地自行确定。此后，随着土地出让收入规模的日益庞大，土地出让收入成为地方政府收入的重要来源。 土地出让收入的规模一开始并不大。从1998年开始，我国实行了城镇居民住房制度改革，居民住房需求得到充分释放，房地产业快速发展，对土地的需求也日益增加，土地出让收入的规模随之进入急速膨胀的时期。2007年土地出让收入纳入地方财政预算外资金，按照政府基金收入管理办法进行管理，并开始对外公布年度土地出让收入金额数据。当年全国土地出让收入7285.1亿元，相当于该年度地方本级财政收入的30.9％。随着全国房地产市场的活跃和住房价格的持续快速上涨，土地出让收入的上涨趋势也在持续，规模不断膨胀。2014年，全国土地出让收入规模高达42940.3亿元，相当于该年度地方本级财政收入的56.59％。 (二)房地产交易环节税收制度。 目前中国针对房地产交易开征的相关税收主要有营业税、契税、土地增值税和城市维护建设税。 1.营业税。现行营业税于1994年1月1日起施行。该税涉及对土地使用权转让和销售不动产行为的征税，因此是与房地产相关的税种。如发生转让土地使用权和销售不动产行为时，对转让方或销售方按交易金额的5％征税。为促进房地产市场的健康发展，财政部及国家税务总局不断调整商品房交易的营业税税收政策。最近的一次政策调整是2015年3月30日财政部和国家税务总局发布的《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》(财税[2015]39号)，该文规定，自2015年3月31日起，个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买2年以上(含2年)的非普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买2年以上(含2年)的普通住房对外销售的，免征营业税。 2.契税。契税是因不动产买卖、典当或交换而订立产权转移变动契约时向产权承受人征收的一种税，开征于1997年10月1日。契税的纳税人为转移土地、房屋权属的承受人，包括各类企事业单位和个人。计税依据为：出售土地使用权和房屋的按成交价征收；赠与土地使用权和房屋的按市场价格核定；交换土地使用权和房屋的按交换差价征收。契税实行3％～5％的幅度比例税率。与营业税一样，针对个人商品房交易的契税政策近年来也在不断调整中，如2010年财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部联合发布的《关于调整房地产交易环节契税、个人所得税优惠政策的通知》(财税[2010]94号)规定，自2010年10月1日起，对个人购买普通住房，且该住房属于家庭(成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女)唯一住房的，减半征收契税。对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1％税率征收契税。
3.土地增值税。土地增值税开征于1994年1月1日。这是为加强房地产开发企业的管理，规范房地产交易市场秩序，调节土地增值收益，维护国家权益而出台的一个新税种。纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物并取得收入的单位和个人，以转让房地产所取得增值额为课税对象，实行30％～60％的四级超率累进税率。 4.城市维护建设税。城市维护建设税开征于1985年，目的是为了加强城市的维护建设、扩大和稳定城市维护建设资金来源，城市维护建设税以增值税、消费税、营业税等三税实际缴纳的税额之和为计税依据，附加征收。城市维护建设税实行差别税率，按城市规模不同，税率分为7％、5％、1％三档。我国对转让土地使用权和销售不动产行为征收营业税，在征税的同时，也一并附加征收城市建设维护税。 从2006～2014年间上述四税的收入情况来看，除了2008年受国际金融危机和政府对房地产行业宏观调控政策的影响使得税收收入增速有所下滑外，我国房地产交易环节的各项税收呈现逐年增长的态势，占全国税收收入总额和地方财政收入的比重也逐年提高，已经成为全国税收收入中不容忽视的一部分和地方财政的重要收入来源。2014年，房地产交易环节税收总额占全国税收收入的比重达到11.86％，占地方财政收入的比重高达18.63％。 (三)房地产保有环节税收制度——兼上海、重庆试点状况分析。 目前，我国在房地产保有环节只针对单位纳税人课征了房产税和城镇土地使用税。对个人自住住宅，仅在上海市和重庆市试点征收房产税。
1.房产税。现行房产税开征于1986年，在城市、县城、建制镇和工矿区征收，由产权所有人缴纳。房产税按照房产原值一次减除10％～30％后的余值缴纳。依照房产余值计算缴纳的税率为1.2％，依照房产租金收入计算缴纳的税率为12％。2009年1月1日，《城市房产税暂行条例》废止，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《房产税暂行条例》缴纳房产税，建立了内外统一的房产税制度。目前房产税全部为地方政府收入。 2.城镇土地使用税。城镇土地使用税开征于1988年11月1日。开征此税的目的是为了保护土地资源的合理利用和开发，调节土地级差收入，提高土地的使用效益，加强土地管理。征税范围为城市(包括市区、郊区)、县城、建制镇、工矿区。纳税人为在以上范围内使用国家所有和集体所有土地的单位和个人。该税实行四档幅度定额税率，按年征收。该税的纳税人专指国内的单位和个人，外商投资企业、外国企业和外国个人不缴纳该税。2007年2月，国务院颁布实施了《关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》，对1988年发布施行的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》做出修改：提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍；将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。目前城镇土地使用税全部为地方政府收入。 从房产税和城镇土地使用税的收入规模来看，两税开征以来，在很长一段时期内收入规模很小，增长也很缓慢。在2005年之后，随着房地产业的快速发展，两税特别是城镇土地使用税的增速明显加快。但总体来看，两税收入的增长步伐慢于税收收入总额的增长，2014年两税收入占税收收入总额的比重大致为3％左右，占地方财政收入的比重在5％左右，比重不高。
3.上海市、重庆市房产税试点。2010年，在房价持续上涨的形势下，国务院要求发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。2010年12月，国务院召开常务会议，同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省份人民政府制定。随后，重庆市、上海市分别颁布了《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》和《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，自1月28日起开展房产税试点。两地具体政策规定如下： (1)征税对象。上海房产税政策的征税对象主要有两类：第一，上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房；第二，非上海市居民家庭在本市新购的住房。 重庆市房地产税政策的征税对象主要有三类：第一，个人拥有的独栋商品住宅；第二，个人新购的高档住房。高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以上的住房；第三，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。 (2)计税依据。上海市计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值，评估值按规定周期进行重估。试点初期，暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据。房产税暂按应税住房市场交易价格的70％计算缴纳。 重庆市房产税的计税依据是房产交易价。条件成熟时，以房产评估值作为计税依据。 (3)税率。上海市税率暂定为0.6％。应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍(含2倍)的，税率暂减为0.4％。 重庆市税率分为两类：第一，独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5％；3倍(含3倍)至4倍的，税率为1％；4倍(含4倍)以上的税率为1.2％。第二，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套(含第二套)以上的普通住房，税率为0.5％。 (4)税收减免。上海市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房的，合并计算的家庭全部住房面积人均不超过60平方米的，其新购的住房暂免征房产税；人均超过60平方米的，对属新购住房超出部分的面积，计算征收房产税。 重庆市居民家庭可对一套应税住房扣除免税面积。纳税人在本办法施行前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米；新购的独栋商品住宅、高档住房，免税面积为100平方米。纳税人家庭拥有多套新购应税住房的，按时间顺序对先购的应税住房计算扣除免税面积。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人的应税住房均不扣除免税面积。
(四)不动产产权制度和登记制度。 清晰的不动产产权制度和登记制度是开征房地产税的基础条件。不动产是指土地，附着于土地的建筑物及其他定着物、建筑物的固定附属设备。我国《物权法》中具体规定了三大类的不动产产权，即房地产物权、土地物权和其他自然资源物权，这三大类不动产物权又都涉及所有权和使用权，二者可以是合一的、也可以是分开的。2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》进一步明确了十类主要的、需要登记的不动产产权，具体包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权，抵押权和法律规定需要登记的其他不动产权利。 不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。2007年颁布实施的《物权法》明确规定了“国家对不动产实行统一登记制度”，但这一规定几年来一直没有得到实施，导致《物权法》无法落地。在很长一段时间内，我国的不动产登记分散在多个部门，如建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门登记，房屋所有权等由住房和城乡建设部门登记，林地所有权和使用权由林业部门登记，水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门登记，海域使用权则由海洋部门登记等，导致不动产登记多头管理、信息混乱，不动产交易安全缺少保障。
为保护权利人合法财产权、维护产权交易安全，2013年11月20日召开的国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。2015年2月，国务院正式颁布了《不动产登记暂行条例》，从2015年3月1日起正式实施。根据条例规定，我国将实施以土地为核心的不动产统一登记制度，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享。目前，不动产统一登记机构整合工作正在进行当中。 (五)现行房地产相关财税制度存在的主要问题。 1.税收结构失衡：重交易、轻保有。我国针对房地产开征的税种主要集中在房地产交易环节，包括营业税、土地增值税、契税、城市维护建设税等，与之相关的税种还包括印花税、教育费附加、个人所得税等，而保有环节开征的税种只有房产税和城镇土地使用税。而且房产税和土地使用税还存在大量的税收优惠，税负低，免税范围大，通常情况下只对一部分企事业单位征收，私人拥有住房一般无须缴税。这使得房地产税制在结构上呈现出典型的“重交易、轻保有”的格局。从相关税种的收入来看也清晰地体现了交易环节税负重、保有环节税负轻的特点。如表2和表4所示，近年来，随着房地产交易规模和价格的提高，营业税等交易环节税收收入占全国税收收入总额的比例在2014年已经达到了11.86％，而长期以来，保有环节的房产税和城镇土地使用税税收占全国税收收入总额的比重仅为2％～3％左右。 “重交易、轻保有”的税收结构，造成了严重的税负不公，同时也不利于发挥税收的调控作用。一方面，房地产交易环节税负过于集中，在房地产处于卖方市场时，卖家很容易通过提高价格的方式将税收转嫁给买方，从而带动市场价格上扬。另一方面，保有环节税负轻，这就造成了房地产行业不卖不征税、不租不征税，一旦交易数税并征的现象，助长了房地产投机行为和市场泡沫，也造成了大量房地产闲置、浪费严重。 2.试点的房产税调节作用有限：尚不是完整意义的房地产税。如前所述，我国长期以来在个人住房保有环节并没有征收房地产税。上海、重庆试点的个人住房房产税是在房价暴涨的背景下出台的，其目的主要是调节收入分配，引导居民走向合理的住房消费，促进房价合理回归。从实际运行情况来看，试点在调节收入分配和筹集保障房建设资金方面发挥了一定的作用，在完善税制和征收管理等方面进行了有益探索，取得了一定成效，积累了一些经验。但另一方面，两地试点的调节作用有限，对调控房价的作用不是很明显。此外，由于税制要素设计不甚合理，试点房产税在筹集地方财政收入方面仅仅具有象征意义，无法起到应有的作用。 一是征收范围过小。两地的改革试点，征收范围过于狭窄，仅限于二套以上新购房和高档别墅等增量房，不是对社会存量房产全部征收，不具有税收的普遍性要求，不能反映房产市场的真实情况，起不到调节分配的作用，也有失公平。 二是收入规模有限。目前，房产税仅在两个城市展开，试点范围小，且试点的房产税政策温和，地方财政增收效应有限。由于试点的征税范围较为狭窄，税率偏低，计税依据不合理、税收优惠过宽等原因，两地试点房产税的收入规模非常小。据2012年7月时任上海市市长韩正在上海市十三届人大常委会第二十八次会议扩大会议上的报告，截至2012年6月底，上海市税务机关共开具房产税征免认定通知书38007份，认定应征税住房7585套，每套年均应纳房产税税额约4504元。另据上海税务局的数据，截至2012年年底，上海市共认定约5万套个人住房需缴纳房产税。据此计算，2012年上海个人住房房产税税收收入仅为2.25亿元左右，而当年上海本级一般预算收入则高达3744亿元，个人住房房产税占比不足千分之一。重庆同样也是如此，2011年重庆市个人住房房产税收入仅约为1.5亿元，而该地当年地方财政收入达2908.8亿元，个人住房房产税所占比例不足0.05％。 3.土地出让收入和房地产交易环节税费不可持续。仅十余年来，随着房地产市场的持续升温，土地出让收入规模也在不断膨胀，土地出让收入与地方财政收入的比值逐步提高，土地出让收益成为地方政府重要的收入来源之一。虽然土地出让收入在一定程度上支持了城市的开发建设和运行发展，但是长期来看，土地出让收入本身是不可持续的，地方政府对土地的依赖越大，未来面临的风险和负面影响也越大。 第一，土地出让收入的膨胀与土地出让面积直接相关。地方政府为了追求土地收益不断出让土地使用权，带来城市扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，导致地方政府出让更多的土地使用权。但是，土地资源是有限的、不可再生的，经过大量出让后，可供出让土地将越来越少，政府在这方面获取的财政收入也将不断锐减，长此以往，甚至可能出现没有土地使用权的尴尬局面。 第二，土地出让的高收入主要是靠地方政府凭借其在土地一级市场上的垄断地位实现的。但是，随着农民权利意识的提升，征地成本急剧提高，地方政府的土地出让纯收益也在不断减少。如表6所示，2009～2014年，土地出让收入从14253.8亿元增长到41638.4亿元，增长了1.92倍，而同期成本补偿性支出从7866.4亿元增长到33952.4亿元，增长了3.31倍，土地出让收益从6387.4亿元增长到8987.9亿元，仅增长了41％，土地出让收益占土地出让收入的比例从44.81％下降到了20.93％。 此外，目前房地产交易环节的税费收入也构成了地方的重要税收收入来源，特别是前段时期房地产市场火热，带动房地产交易的相关税费收入大幅增加，对地方财政收入的贡献增大。然而随着我国经济进入新常态，整体经济增速回落，房地产市场也步入了调整期，在这种情况下，房地产收入高增长的情况已经很难再现，房地产交易环节税费收入持续高增长的情况也同样是不可持续的。
三、对两个问题的认识 (一)房产税与土地属性的关系。 在目前关于房地产税的争论中，有一种观点盛行，即认为房地产税只能适用于土地私有制国家，在土地公有制下，个人并不拥有土地所有权，不具有纳税的基础。但实际上，房地产税和土地私有制并没有必然的关联，从理论和实践两方面来看，房地产税与土地公有制是可以并行不悖的。 从理论上讲，房地产产权是一个权利束，包含了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权、开发权、转让权等多种权利，这些权利是可以相分离的。土地公有制意味着国家对土地享有最终所有权，但公民可以依法拥有土地使用权，而使用权本身就是一项具有财产性的权益。我国《物权法》规定了三种物权：所有权、用益物权、担保物权，而土地使用权就属于“用益物权”的一种，这意味着土地使用权作为一项财产，在法律上是有明确归属的。在使用权有效期限内，土地的使用、转让带来的收益完全属于使用权人，即使没有最终所有权，但拥有使用权也能给权利人带来收益，从而可以成为课税对象。 从国际经验来看，即使在土地公有制的国家，或者是在部分土地公有制的国家，在国家所有土地上建设的住宅，其承租人也同私有土地所有者一样，需要每年缴纳房地产税，典型如英国、新加坡、以色列等国家。 总体而言，房地产税与土地属性并没有必然联系，它的目的是为了筹集资金提供公共服务，不管房屋产权人是拥有土地所有权还是只拥有土地使用权，都需要同等纳税。 (二)为什么征收土地出让收入后，还要出台房产税。 从理论上说，房地产税与土地出让金在性质上是完全不同的两样事物。土地出让金的本质是租金，是在获得土地若干年使用权时一次性缴纳的租金，在性质上属于“地租”收入。而房地产税是一项税收，是政府凭借政治权力、作为社会管理者向纳税人征收的，主要用于地方政府公共服务支出。由此可见，土地出让金和房地产税是两种完全不同的事物，在价格和税收形成机制上完全不同，不存在替代关系。 从各自职能来看，土地使用权的有偿出让制度不仅仅是为了取得政府收入，更重要的是，它是政府配置土地这一稀缺资源的有效手段。而房地产税作为一种税收，它首要的目标是为地方政府筹集税收收入，同时兼顾对收入分配和房地产市场的调节功能。从功能来说，二者也是不可替代的，在长期内二者将同时共存，但二者的功能定位将有所侧重，即通过土地出让制度改革，完善土地资源配置机制；通过房地产税为地方政府公共服务筹集税收收入。 四、中国开征房地产税的总体思路和政策设计 (一)目标。 按照党的十八届三中全会关于税制改革的总体要求，结合房地产税收现状和存在问题，我国房地产税改革的总体目标应该是在统筹房地产税费制度的基础上，改变目前重交易环节税收、轻保有环节税收的做法，通过简并税种、扩大税基、健全征收管理和配套制度等，构建结构合理、负担均衡的房地产税收体系。房地产税立法完成后，在全国推行。在长期，应逐步扩大房地产税的征收范围和收入规模，使房地产税成为地方税的主体税种，为提升地方治理能力奠定基础。 (二)原则。 1.顶层设计、纳入法律。开征房地产税是我国税制结构优化和地方税体系建设的关键问题，意义重大，影响深远，涉及千家万户的利益，关乎我国经济社会发展大局和国家治理体系现代化。要从我国当前房地产税制现状、征管基础、产权制度等现实条件出发，充分考虑未来改革目标，做好开征房地产税和重构房地产税制的顶层设计，避免碎片式改革。同时，要注意落实税收法定原则。房地产税社会关注度高、公众较为敏感，在改革方案和设计制度上，需要以法治为根本准绳，做到法律依据明确、要素设置科学、征管措施规范、配套制度完善，确保房地产税能依法施行。 2.统筹考虑、综合改革。开征房地产税并不是一个孤立的改革，必须把它放在整个税制改革背景下考虑。因此，需要统筹考虑、综合改革。从税制改革大背景来看，应明确保持宏观税负水平相对稳定是房地产税改革的前提。在开征房地产税、增加保有环节房地产税负的同时，要同时对房地产税费制度进行综合改革，降低交易环节税收负担，清理房地产业不合理的收费基金项目，保证纳税人税收负担总体上不增加。这既有利于优化房地产税制，也有利于取得民众对税制改革的支持。 (三)中国房地产税的政策框架。 1.纳税人。在确定纳税人时面临着两个问题：以个人还是家庭作为纳税人、以产权人还是使用人作为纳税人。 在家庭还是个人作为纳税人的问题上，由于房产归家庭成员共有，以家庭作为纳税人具有公平性，但从实际操作的角度来看并不合适。在现行房屋产权登记制度下，房屋的产权登记人为个人，而不是家庭，以个人作为纳税人更为明确、易于操作。 在产权人还是使用人作为纳税人的问题上，不管从税收原理还是征管实践来看，房屋产权人都应该是当然的纳税人，但考虑到目前很多房屋的产权不清，产权和使用权分离情况非常严重，且要明晰产权关系具有相当大的困难，因此从便利征管的角度考虑，对这部分不能确定房屋产权人的，应以实际使用人作为房地产税的纳税人。 综合而言，房地产税的纳税人可明确如下：在中华人民共和国境内的房地产的产权所有人，为房地产税的纳税人；产权为共有的，以共有人为纳税人；产权所有人不明的，以实际使用人为纳税人。 2.征税范围。房地产税的征税范围应尽可能地将所有地区、所有纳税人的房地产都包括进来，即对我国境内所有不动产征税。与原来的房产税相比，这将要求在四个方面扩大范围：由城镇扩大到农村、由非住宅类房地产扩大到住宅类房地产、由企业扩大到个人、由增量房产扩大到存量房产。具体征税范围如下： 第一，工商企业法人拥有的经营性房地产。不仅包括城市、县城、建制镇、工矿区的经营性房地产，也包括建设在农村集体土地上的经营用房屋。 第二，城市居民不动产。居民不动产是房地产税税基的重要组成部分之一，将居民不动产全部纳入征收范围符合普遍征税原则。目前城市居民住宅有多种类型：如商品房、自建私房、单位福利房(房改房)、经济适用房、廉租房等，为了体现税制的公平、统一，对这些不同获取来源的住宅应统一纳税。 第三，农村住房和农业用地。考虑到农村的特殊性以及农业发展较为落后的实际情况，目前对这部分不动产可免征房地产税。 3.计税依据。从理论上讲，房地产税的计税依据应该是不动产的市场价值，但是由于信息不对称等原因，税务部门很难准确掌握不动产的市场价值，需要采取替代性的机制进行税基评定。在实践中，大多数国家倾向于按房地产的市场评估价值征收房地产税。因此，我国房地产税的计税依据同样应以房地产的评估价值作为计税依据。同时，为了体现量能课税原则，满足居民的基本居住需求，可对所有的个人住房给予每个家庭成员一个固定金额的评估价值减免额，对扣除免征总额后的个人住房评估价值征税。 4.税率。在税率设置上，应按照“宽税基、低税率”的原则，同时结合房地产相关环节税收制度的改革和税负平移情况，合理确定税率上限。在改革初期，可以选择偏低的税率水平，逐步培育居民住户的纳税意识。 对不同类型房地产，可制定不同的税率水平，总体而言，可对经营性房地产制定较高税率，个人住宅房地产适用较低税率。 在税率制定权方面，由于房地产税与地方政府的公共服务供给直接相关，应赋予地方政府一定范围内的税率制定权。即由中央政府设计幅度税率，各省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内，根据本地经济发展水平、房地产市场状况、居民收入水平和负担能力以及地方政府的年度支出需要等因素确定本地区适用税率。 5.税收优惠。房地产税优惠政策设计应遵循以下几个原则：一是量能负担原则，综合考虑纳税人拥有的财富和实际的收入水平，对低收入者实行优惠政策；二是适度原则，避免税收优惠范围过宽，幅度过大，使房地产税失去应有的收入和调节功能；三是法定原则，优惠政策应在法律中明确规定。 根据上述原则并结合国际经验，一般而言，房地产税的税收优惠政策主要包括以下几方面：一是对国家机关、各级政府、人民团体、军事、外交机构本身自用的房地产免税；二是由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房地产暂不征税，待事业单位改革后，对非营利性单位房地产给予减免；三是宗教寺庙、慈善机构、公园、博物馆、名胜古迹、社会公益性组织的自用房地产免税，对于上述机构设立的经营性单位所使用的房地产不列入免税范围；四是对农业用地和农民自用住房暂免征房地产税；五是对特定人群的税收优惠，主要是对房屋评估价值较高但确实没有收入能力或收入较低的个人，如老年人、残疾人、低收入者等，给予一定的税收减免，将其房地产税负担限定在收入的一定比例内，使其能保持基本的生活水平。 6.交易环节税费制度改革设想。开征房地产税需要放在整体房地产税收体系中考量。在开征房地产税的同时，需要对现有房地产保有环节和交易环节的相关税费进行相应配套改革。 在保有环节，随着房地产税的开征，目前征收的房产税和城镇土地使用税相应取消。 交易环节的税费改革思路如下： 首先，取消土地增值税，对房地产转让实现的收益(不动产利得)分别纳入企业所得税和个人所得税中征收。土地增值税在性质上属于不动产利得税，属于所得税征收范畴，纳入所得税征收名正言顺，也使税制更加简化。 其次，保留契税，取消印花税。契税是对受让不动产全书的行为征税，其目的是调整不动产交易行为，抑制房地产囤积行为，因此契税仍有保留的必要。印花税对书立、领受应税凭证征税，与契税在一定程度上功能重叠，因此从消除重复征税的角度考虑，有必要取消印花税。 最后，清理房地产相关收费基金项目。针对房地产相关收费和政府性基金过多过重的情况，为配合房地产税改革，有必要按照国务院有关深化预算管理制度改革的要求，清理规范房地产领域的行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。 (四)中国房地产税的征管制度。 1.房地产登记及普查。房地产税的征收管理需要完善的地籍管理和房屋产权管理作为支持，完备有效的不动产登记制度是房地产税征收的基础。 当前，应尽快推进《不动产登记条例》的实施，统一不动产登记机关，建立统一的不动产登记簿，并根据房地产税改革需要，完善不动产登记内容，加强对不动产价值、流转过程等信息的记载，健全第三方信息共享制度，从而为房地产税的征收管理打好信息基础。 另外，按现行法律规定，不动产登记采取当事人自愿原则。在不动产登记条例实施后，仍可能有一部分房屋产权人选择不进行登记。同时，小产权房等违法建筑也未纳入不动产登记范围。此外，我国仅在20世纪80年代进行过一次房屋普查，在这三十年间房地产市场发生了翻天覆地的变化，而由于长期以来不动产登记管理的混乱以及技术手段的限制，很多房地产信息不完整、不充分，漏登、错登现象不少，总体来说，现行房地产的基础信息并不能满足房地产税征收的需要。因此，建议在全国范围内开展一次房地产普查，厘清房地产产权归属情况，建立全国房地产清册，为征收房地产税提供依据。 2.税基评估。房地产税的征管中，计税依据的确定和计量是决定房地产税实施效果的核心因素，其中，房地产价值评估制度是关键，因此，应当建立统一规范的房地产价值评估制度。 在税基评估制度选择上，可以考虑由中央政府制定基本评估方法、流程和数据库的技术标准，省政府负责技术标准的执行、人员培训以及评估工作监督，各市县政府具体负责房地产价值评估。 评估方法和技术标准应考虑各地发展水平的实际情况。在房地产市场比较成熟的地区，可以按照国际做法，使用市场法、收益法、成本法进行评估，并配合使用地理信息技术，提高评估效率和精度。对于房地产市场欠发达地区，交易不活跃，可以考虑使用房地产基准单价，由政府定期公布片区和房地产类型的基准单价，乘以面积得到评估价值。 3.征收管理。房地产税涉及的纳税人范围非常广，因此在征收管理模式设计上应当遵循便于管理，方便缴税的原则。 由于房地产税的税源与税基是相分离的，不像个人所得税可以采用代扣代缴的方式征收，因此需要建立起纳税人自行申报制度，由纳税人向房地产税主管部门申报房地产信息和纳税信息。 根据国际经验，可以考虑按季度、一年四次缴纳房地产税，减少一次性缴纳对纳税人现金流的压力。缴纳方式上，应为纳税人提供多种缴税渠道，包括柜台缴纳、银行代缴、网上缴纳，等等。 对于欠缴税款的情况，应按照欠缴金额及时间计算滞纳金和罚金，并在房屋登记中予以注明。在该套房屋上市交易时直接从成交价中扣除应纳房地产税税额，以及滞纳金和罚金。 最后，为了加强对房地产税的征收管理，还需要对《税收征收管理法》等法律进行完善。一是在《税收征管法》中增加对自然人征管的条款，完善对个人的强制执行和税收保全的规定。二是在法律中对房地产税主管部门及信息共享做出明确规定，赋予房地产税主管部门从国土、民政、住建、公安等部门获取需要的数据和信息的权力，加强部门间的协调配合。
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