法国各级政府在经济发展中的作用，本文主要内容关键词为：法国论文,经济发展论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家体改委经济体制考察团一行6人，近期对法国进行了为期10 天的访问，重点考察了法国的政府经济管理职能问题，获得了一些有益的启示。
一、法国中央与地方各级政府的机构设置和事权划分
法国是一个具有深厚的中央集权传统的国家。纵向的行政管理层次共设有中央、地区、省、市镇四级政府。全国共有22个大区、96个省和3.6万个市镇。从各级政府在政治、 经济和社会发展中的地位和相互关系来分，其特点有三：一是由于地区和省数量较多、规模较小，国家的政治、军事、经济大权都高度集中在中央政府。即使经过80年代的分散化政策过程，地方政府的自主权仍然十分有限。二是法国政府对经济的干预程度在市场经济国家中比较高。政府既通过制定指导性计划引导经济发展方向和经济结构，还充分利用财政、货币手段进行宏观调控，也运用社会福利和分配政策对就业和社会分配进行调整。法国的国有经济在国民经济中的比重在战后一度达30%。在80年代中期开始的私有化浪潮中，法政府决定保留邮电、交通、电力、铁路四大行业和法兰西银行为国有部门，国有企业的比重仍然有15%左右。三是法国各级政府的职能和事权划分比较明确，各行其政，运作起来基本有序。大区和省、市镇政府之间没有直接的行政隶属关系。
法国同一般的市场经济国家一样，政府的经济管理职能主要包括：运用宏观政策手段调节社会总需求和总供给；制定国民经济长期发展目标和战略，对经济结构和地区布局进行引导和不同程度的调整；提供基础设施、生态保护及其它公共产品与服务；建立和制定法律法规，规范市场运行秩序；运用税收、福利政策和行政手段对国民收入进行再分配和调节；有效管理国有资产等。从各级政府的职能分工看，中央政府主要负责宏观管理与战略发展规划，大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整，省级政府负责社会福利和保障政策的实施，市镇政府提供最基本的公共产品和服务。
法国的中央政府共有46个部门，其中国家计划署、国土整治和地区发展署以及经济和预算部的职能和作用值得研究和注意。法国计划署是戴高乐将军在著名经济学家让·莫奈倡议下于1946年批准设立的，至今为止已先后制订和实施了11个“四年计划”。计划署直属总理领导，正式工作人员不足百人，主要通过组织和协调各个专门委员会进行计划工作。各委员会由著名专家、社会各阶层代表以及政府有关机构代表组成，计划项目设计完成，委员会即告解散。委员会的报告不代表政府，而是集中反映了社会各界的参与、沟通和协调一致。
法国国土整治和地区发展署也是戴高乐于1963年创立的。该署行政上隶属内政部，实际上直接对总理负责。它作出的各项决定也是以总理的名义颁布的。国土署的职能一是协调地区发展和经济布局，中央政府46个部门发往地方的文件也要经由其协调；二是代表国家审议签订地区发展计划，并决定国家对具体项目提供的资金；三是掌握一笔资金，对地区就业和环境开发直接进行补助。
经济和预算部拥有6000名工作人员，是法国最大和最重要的经济部门。如果说计划署主要是制订中长期的战略性计划，那么经济和预算部则是通过财政政策和预算补贴对年度性的全国宏观经济进行实实在在的调控。法国中央政府的财政政策主要偏重于总需求管理方面，而有些税率的调整则由政府进行。从80年代开始，法开始注意综合运用财政和货币手段对宏观经济进行调控，并于1994年1 月正式成立了法国货币委员会，以适应欧共体政治经济一体化的要求。
法国大区级政权始于1972年，但直到1982年实行分权时才开始增加其参与经济生活的功能。总体说来，大区一级所负的经济发展的责任，主要是制订地区发展五年计划，提出有关基础设施等战略性项目的规划，经与中央政府有关部门进行谈判，以法律的形式确定下来。通常，与地区基础设施建设有关的投资，中央和地区各出资50%。当欧共体对某一地区的发展重点有所打算时，大区便同国家一起与欧共体进行协调。
在法国，省一级所负责的社会问题，是一个非常宽泛的概念。在法国人看来，一切单位和个人有困难的事情都是社会问题。提供社会保险是省级政府职能的主要内容。社会保险的资金来源于领取工资者所缴纳的费用，用于养老、困难补贴等。因社会保险解决不了最下层人的困难，省一级还设有一个专门机构负责补充社会保险，发放社会津贴。区分在于社会保险费主要来源于领薪金者的缴纳部分，社会津贴则由所得税中划拨；社会保险是全国性的，社会津贴则是省一级负责。解决就业问题是省级政府所要解决的另一个社会问题。省级政府一方面在国家和地区的帮助下解决就业问题，另一方面间接地通过民间组织来帮助企业。首先是帮助投资者在该省设立企业，如为新的企业提供与其他企业横向联系的机会，在土地使用和招收员工方面提供方便，以及为企业寻找新的入股者。其次是为新企业在厂房建设方面提供一些补贴，降低其成本。再次是从技术上帮助企业，提供信息网络、高技术服务，帮助企业以合同形式与大学和科研机构建立联系。
在复杂的政府机构中，有能力干预经济生活的，主要是国家和地区两级。市镇一级没有权力也没有能力解决社会问题或对企业进行补贴。但有些市镇也可以给企业一些力所能及的帮助，如买地整治后再卖给投资者，在厂房建设中给予帮助，向地区一级提议帮助企业，通过当地中介组织为企业提供有关信息，等等。
二、法国各级政府的财权划分
财政体制是中央与地方关系的最集中体现。法国的财政体制分为中央与地方两级；地方财政分为地区、省和市镇三级。每一级财政，在其预算允许的范围内行使其权力。长期以来，地方财政的预算和收支完全由中央决定，自1982年以来，随着权力的下放，地方政府建立了相对独立的财政预算，事权和财权都有一定程度的分散。其中，市镇一级财政所负担的主要是日常生活，如小学、托儿所、倒垃圾等事宜；省一级财政是1982年以来中央与地方实行分权时才有的，主要是社会保险和高等学校以外的教育管理职能，以及支持农业和规模耕作等项职能；地区一级财政主要是负责经济发展和职业培训等。三级财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。当中央政府或代表中央利益的大区专员和省长认为地方的项目或预算违法或不符合国家法律时，可通过行政法院裁决，予以撤消。
1993年，法国国民生产总值为70880亿法朗，国家总预算为15030亿法朗，占国民生产总值的30%左右。其中13004 亿法朗用于运转国家机器；1990亿法朗用于建设投资。地方的预算为6690亿法朗，其中4210亿法朗用于运转地方国家机器，2480亿法朗用于投资，其投资盘子比中央大。在地方预算中，一半给大区和省，另一半给市镇。地方掌握预算的财会工作者是中央政府派出的工作人员，但如何使用预算则由地方议会决定。
从财政收入的角度看，1993年，法国财政总收入15030亿法朗， 其中12090亿法朗来自税收；2320 亿法朗来自国有企业和公共设施的滚动收入。在税收中，增值税占最大部分（6020亿法朗），个人所得税次之（3100亿法朗）。
中央政府要求地方的财政预算达到收支平衡。地方财政的收入来源包括：征税3160 亿法朗（占47 %）； 国家一级拨给地方的财政预算2150亿法朗（32%）；地方借款720亿法朗（11%）； 地方一级利用其公共设施及服务行业取得收益660亿法朗（10%）。 地方财政收入大部分是由收税而来。较诸其他欧洲国家，国家拨款要少一些。1993年的地方税收入总额中2580亿法朗来自直接税，580亿法郎来自间接税。
比较有意思的是，法国地方几级政府财政的征税范围相同，主要有住宅税、建筑用地税、非建筑用地税和置业税（企业资产税）四个税种。其税率地方有权依据自己的情况决定。但国家税法未列入的税种，地方不能设征。征税对象都是由国家税务机构来评估设定，地方只是根据法令征收并确定税率，所有税收，也是由国家作为征税人统一征收。一般来说，地方总是想提高税率， 扩大预算， 国家规定其幅度不能超过15%，特别是置业税的增幅不能超过其他税种。
中央政府对地方政府的转移支付问题直接牵涉到利益格局的调整和资源配置，是各方面关注的焦点。法国在这方面还没有建立起规范的调节机制，各地区所得到的份额主要决定于历史沿袭和讨价还价。国家计划署与国土整治和经济发展署在资金分配方面也发挥着较大的作用。 1993年，中央政府拨给地方的财政资金共2150亿法朗。其中962 亿用于补贴省和市镇的行政开支，分别占这两级政府行政预算的12%和31%。这笔转移支付主要是根据人口、面积等自然条件确定的。中央财政对地方建设项目的补助或投资则是根据地方五年经济合同中双方承担的责任和义务来确定的。这笔资金也往往被用来作为中央政府在经济发展战略和地区结构调整中的指示器。中央财政还用退税的办法来支持一些地区和产业的发展。1993年增值税共退税311亿法朗。 还有一部分转移支付是由中央财政代替某些无纳税能力的企业或自然人向地方财政交税来实现的。如1993年，国家减免了企业置业税的28%，其影响地方财政收入部份由中央财政拨给，加上其它的减免代交， 全年共补贴地方财政557亿。
三、法国各级政府在引导经济结构调整和地区平衡发展方面发挥着重大作用
二战后的重建时期，法国经历了经济的调整发展阶段。一方面，在工业迅速成长的同时，农产品的需求增长很快。另一方面，法国的传统农业需要改造成为现代农业，一些老工业部门也需要改造成现代工业。当时，正是戴高乐执政时期，他考虑采取了一系列的措施来协调经济与地区不平衡问题。其中一个重要措施是在国家的四年计划之外，制订地区发展五年计划。实际上现在是中央与地方签订合同，以国家总体计划为基础，中央与地方共同研究制订不同地区的发展规划。其中一些重大项目和新的构想由国家提出。如“新城市计划”，即国家不再发展巴黎市区，而以其为中心，向外延伸，发展多功能的卫星城市。为了达到这个目的，法国政府在修建高速铁路、高速公路等方面进行了大量投资，并取得了显著成效。
另一个重要措施是建立国土整治与地区发展署，专门负责制定地区发展规划，并采取经济、行政手段协调地区的平衡发展。该署负责审批地方经济发展合同，并对中央财政向不同地区各种项目的投资拥有建议权，因而享有很大的权力。此外，国土署每年还直接负责30亿法郎的专项经费的分配。其中，8亿法郎用来支持有前途的新兴企业；另外22 亿则直接对结构调整任务较重地区的就业问题进行补贴。1994年该署向就业困难地区所新增的每一个就业机会提供5万法朗，预计可为15—18 万人提供就业帮助。
第三个措施是通过扩大地方的权力，鼓励地方自主解决经济发展中遇到的各类问题。如里尔地区，1982年地区形成时，正值结构性危机的艰难时期。面对这种情况，该地区对经济生活的干预，从战略上讲，可分为三个阶段。第一阶段（1982—1986）主要是应付危机，即对困难的企业进行帮助、补贴，拯救将要倒闭的企业。第二阶段（1986—1992年）是为了进一步缓解地区性、结构性危机。地区在国家的帮助下，积极解决交通设施，修筑从里尔到巴黎、布鲁塞尔和伦敦的高速铁路；尽可能地为结构调整和工业转型中游离出来的劳动人口提供就业机会，在人员培训和高等教育方面作了很大努力，通过建立一些大学，培养和提供与新的就业机会相适应的熟练劳动力。第三阶段从1992年开始，其主要任务是尽量使经济行业多样化，大力支持小企业，对能够提供就业机会的企业优先给予帮助；提高企业在世界范围内的竞争能力。
第四个措施是给一些地区特殊的优惠政策，使之在某种程度上成为快速发展的“经济特区”。如敦刻尔克市是一个重要的港口城市，70年代石油危机时陷入困境，石油化工严重衰退，煤矿和造船业基本关闭，钢铁业减产50%，其他服务性行业也因重化工业的衰退而开始外迁，造成极为严重的失业问题，最高时该市失业率达到18%。针对这种情况，中央政府决定在该市30平方公里的范围内，新建企业（不论投资者来自海内外）在10年内一律免税。这条政策吸引了西欧、北美、日本等国的大批企业集团来该地投资。从1987年到1992年，先后有60个企业在此落户， 提供了3000 多个新的就业机会。 根据这种情况， 法政府决定从1993年起新建企业不再享有免税优惠。同时，政府大举投资，帮助港口进行改造。
经过综合运用行政、经济等多种措施的长期努力，从70年代开始，法国的经济、社会生活已发生了一些重要变化。一是产业结构的变化。法国的许多传统产业如钢铁、煤炭、纺织等业在慢慢消失。90年代，法国最后一个煤井被关闭；产业由重工业向高新技术转变。在重工业较早发展的地区，政府所要考虑的问题是工业转型问题和就业问题。二是市场的变化，即工业和服务业所生产的产品，不再仅仅局限于一个地区，而是面对全国乃至整个世界市场，因而市场交易的方式、规则和技术手段都发生了巨大变化。三是地区与产业之间关系的变化。过去某一工业在某一地区建立起来是因为有原材料，而今天不再取决于这一因素，熟练工人的技术水平以及与之相关的科研机构、训练中心等成为最重要的问题。四是农业方面的变化。以往是鼓励生产，增加产量。现在是建立一整套体系来控制农业生产的总量。五是社会发展方面的变化，人们追求生活质量的提高，但当前最突出的问题是失业严重，在地区间也不平衡，因而与之相关的职业培训事关重大，法国政府采取一切措施使高中生能够进入大学，以缓解就业矛盾。但大学生毕业后就业仍存在问题。六是人们居住空间上的变化。 与农业时代的分散居住不同， 法国现在80%的人口生活在20%的国土上，尽管采取了许多措施，但还未完全达到地区平衡。最后一个变化是政府机构的变化，中央政府将很多权责下放到地区，这一过程还没有最后完成。
四、市镇共同体作为新出现的社会中介组织在法国经济生活中开始发挥作用
在法国经济生活中，中介组织起着十分重要的作用。全国有150 个工商协会，它们在工商业活动中发挥着十分重要的作用。尤其值得重视的是，由于历史的原因，法国市镇众多，达36600余个。细小、 分散的市镇，无法解决它们需要协力和合作解决的问题，由此也产生了一些半官方、半民间的中介组织，如近年来出现的城市规划建设委员会或市镇共同体。
里尔市镇共同体，由86个市镇组成，其中一些小市镇法律上规定必须组合起来，把原来属于市镇的一些责权交给市镇共同体来管理，同时也承担相应的责任或义务。该市镇共同体范围内，共有6万公顷土地， 168万人。在市镇共同体内，统一规划土地使用，统一安排公共设施， 以及交通、卫生、垃圾处理、用水、消防、停车场、城市规划与实施和住宅建设等。共同体初建时，中央政府将一笔原应拨给市镇的资金转给了共同体。在市镇共同体的范围内，86个市镇必须付费修建公共设施，现在由于国家给予了一些补贴，企业的负担较以前相对轻一些。
1993年，里尔市镇共同体的预算为65亿法郎，是省下面的最大的预算，其中一半用于投资。主要支出包括建地铁（26亿法郎）、卫生设施（5亿法郎）、补助私人企业完善饮用水设施（0.5亿法郎）、卫生实验室（0.025亿法郎）及其它支出。共同体预算的37%来自税收，14 %由国家拨给，10%来自公共设施收费，其余由市镇共同体通过商业方法筹集。
市镇共同体的出现不是偶然的。这类组织从经济的角度把分散的市镇联合起来，可以兴办一些大事，起到了政府所无法起到的作用。在今后的法国历史中，市镇共同体很有可能成为介乎于省和市镇之间的一层新的行政管理机构。
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