公益性、非公益性土地征收补偿的差异性研究——基于湖北省4市54村543户农户问卷和83个征收案例的实证，本文主要内容关键词为：公益性论文,湖北省论文,差异性论文,实证论文,农户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
中国现行土地征收制度的产生有其特殊的背景，它能够在财力有限的情况下有效解决政府，特别是地方政府财力不足的问题，保证国家社会和经济发展所需土地(周其仁，2004)。然而这种征收制度在一定程度上侵害了农民的土地权利，导致农民对现行征地制度的不满。笔者曾以武汉市为例分析了征地前后农民的福利变化，结果显示农户对征收政策的不满意比率高达93.18％，其中77.02％的是因为征地补偿金的问题(陈莹、张安录，2007)。从逻辑上分析，农民的不满源于对土地征收补偿的心理预期与实际补偿之间的落差。从土地产权的视角分析，如果在土地征收过程中，农民的土地产权认知没有得到很好的满足并在价值上得到体现，农民就会抵制甚至反对这种征收制度(钱忠好等，2007)。
国际上的征地补偿主要有完全补偿、公正补偿和适当补偿3种方式。大多数国家采用公正补偿(Schwarzwalder，1999)，即使是经济贫困的国家，如津巴布韦、纳米比亚等也采用此方式(Moyo，2005；Treeger，2004)。国际通行补偿标准的确定是以被征收(征用)土地的市场价值为基础，统筹考虑产权受侵害者的财务损失、土地利用状况、土地市场和过去征地补偿的历史、征地时间、土地投入构成等因素(Treeger，2004；王小映等，2006)。工业化国家多依据1938年联合国大会提出的所谓Hull公式，并考虑以上因素来确定补偿费。发展中国家由于经济困难反对使用Hull公式，而采用适当补偿或公正补偿且不包括未来利润的损失的(中间)平均补偿量。
从现有的法律规定来看，我国征地补偿属于适当补偿，补偿范围和标准也分别比世界其他国家偏小和偏低。当前比较流行的观点是将征地类型按是否以盈利为目的划分为公益性和非公益性征地。针对这两种类型，征地补偿学术界也有3种不同的观点。第一种是赞成非公益性征地补偿应该高于公益性征地补偿，对于前者按照市场价值采用完全补偿原则，对于后者则由政府定价采用不完全补偿原则(“征地制度改革研究”课题组，2000)，其出发点是农民已从公益性土地征收行为中获利，比如可以享受城市基础设施的便利等，从而获得一定的外部性补偿；而对于非公益性土地征收，农民则无法享受。因此，对于公益性征地补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场且没有形成土地市场价格的情况下，被征收土地本身的赔偿应依据其最高层次和最佳用途进行估价，尽可能接近真实的土地价值，当然应该扣除预期土地将变成公共用地而引起的价格上涨部分。对于非公益性的土地征收，则应该更多引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益权在征收过程中得到有效的保护(黄祖辉、汪晖，2002)。第二种观点恰恰相反，赞同公益性征地补偿应该比非公益性征地补偿高，理由是非公益性用地往往能给被征收农民利益集团带来一些间接的利益(如解决一些就业问题，给予便利贷款等)，因此农民利益集团必然在该方面应该优惠一些；相反，某些公益性用地(如修建的高速公路等)很难给被征地农民利益集团带来直接好处，因此应该得到较多的补偿(吕彦彬、王富河，2004)。第三种观点是无论公益性还是非公益性土地征收补偿标准都应该按照完全补偿原则(诸培新，2003)，主要依据包括：(1)从农村土地所有者角度看，同样的土地仅仅因为征收后的用途不同，而补偿价格相差数倍是不公平的，这也是对土地所有者权益的一种侵犯，有悖于市场经济的公平性原则；(2)政府作为公共利益代表，其基本行为准则是公正与公平，如果以“公共利益”为借口损害少数人(土地被征收者)的利益，而让其他人坐享收益，显然是不公正的。
针对我国征地制度改革的特点，确定征地补偿准则应遵循“大方向与国际惯例保持一致，具体标准则应缩小与国际惯例的差距”的原则。对于上述3种征地补偿方式，前两种仅考虑了不同征收类型的单方面好处，没有全面看问题，而第三种观点显得过于绝对。由于两种征地类型对于农民的利益损失可能存在不同，因此，笔者的观点是依据农民利益的受损程度进行补偿，不论是公益性还是非公益性征收，农民受损失程度大所获补偿相应就高。对于公益性和非公益性土地征收，需要综合权衡两者的利益得失。某些公益性征收，如修建全封闭的高速公路，农民并没有因此得到交通的便利，相反还遭受噪音污染等，而某些非公益性征收，如修建旅游度假村，进行房地产开发等，带动了当地经济发展，失地农民则可以此为契机，经营农家乐，相反利益不仅没受到损失还得到了实惠。因此，我们不能仅仅根据公益性和非公益性来区分补偿标准，而应全面深入了解农民对于不同征地类型的受偿意愿和实际的土地征收补偿状况，科学衡量利益损失，合理进行补偿。
基于上述考虑，湖北省征地补偿研究课题组共25人分成4个小组，于2009年3～4月，分别选取了湖北省4个典型城市武汉市、宜昌市、荆门市和仙桃市54个村543户农户和83个征地案例进行调查研究。通过农户问卷调查、县乡干部访谈、农民访谈以及调查社区乡镇概况等途径获取第一手资料，据此对农民受偿意愿和实际征收补偿的相关因素进行分析，探讨公益性和非公益性土地征收补偿的差异及差异化程度，从而为完善土地征收补偿制度提供理论指导。
二、样本分布及公益性、非公益性土地征收
(一)样本的选取和说明
1.样本的选取
综合考虑城市的自然地貌特征、在全省的政治地位、社会经济发展水平以及城市规模等因素，本文选取湖北省武汉市、宜昌市、荆门市和仙桃市作为样本区域。武汉市是湖北省的省会城市，也是中部崛起的中心，地貌属鄂东南丘陵经江汉平原东缘向大别山南麓低山丘陵过渡地区。宜昌市是湖北省的副中心城市，鄂西山区向江汉平原的过渡地带，也是三峡移民的主要区域，征地问题比较突出。荆门市是湖北省的地级市，丘陵和岗地是其主要地形。仙桃市属于直管市，城市规模较小，地处江汉平原南部，属于武汉市1小时经济圈的辐射范围，受大武汉辐射效应影响，近几年发展迅速，城市面积扩张较快。
课题组采用分层随机抽样的调查方法，按照区—镇—村—组的关系依次分层。调查样本点分布见表1。
武汉市主城区的农地已基本流转为城市用地，可选取的样本较少，仅选取了汉阳区的17个样本。洪山区虽然已划入主城区，但处于城乡结合部，近几年征地发生较多，选取79个样本。东西湖区的农业用地属于国家所有，农地城市流转只是用途的转换，所有权没变，“农工”以工资形式获得报酬，流转后对“农工”影响不明显，因此不具有代表性，仅选择23个样本。洪山区、江夏区和蔡甸区是近几年发生征地的主要区域，因此是调查的重点，分别选取了79、104和39个样本。
在宜昌市，重点调查了因为城市建设需求而导致的土地征收和三峡移民的补偿安置问题。三峡工程涉及的地区分布在重庆、湖北两地的20个区县境内，其中湖北库区占15％左右。由于三峡移民主要发生在20世纪90年代初期，年代久远，我们所能找到的移民较少，样本量仅为25份，主要分布在夷陵区的东湖社区、七里岗村、刘家岗村和其他地区如三斗坪镇和太平溪镇，其他村的征地主要是因为城镇建设和房地产开发，占样本量的73.40％。
荆门市基本形成了南北双城、新老城区结合的城市格局。老城东宝区已经发展成熟，可征地较少，仅选取了12个样本。而新城区掇刀区，特别是2001年3月设置的新行政区、荆门市经济技术开发区、荆门市高新技术产业开发区“三区合一”以来，正处于城市发展的蓬勃时期，征地数量多。
仙桃市城区面积较小，发生征地的主要区域是仙桃市的3个街道办事处，它们距离城市中心不到1公里。本研究各选择了干河、龙华山、沙嘴3个街道办事处的一个村进行调查，由于干河街是仙桃市第一大街道，选取样本最多。
2.样本点基本情况
调查样本基本情况见表2，调查对象的平均年龄为48.72岁，文化程度较低，80.66％为初中及以下学历，男性所占比例为63.72％。
(二)问卷设计及说明
问卷分为农户调查问卷和村级调查问卷。农户问卷包括4部分：(1)农户对土地征收的认知程度调查；(2)农户家庭对征地补偿的意愿调查；(3)农户被征收土地的实际补偿情况调查；(4)农户家庭和被征收土地基本情况调查。村级问卷着重从村集体的角度考察被征地项目的实际补偿及村干部对征地补偿的意愿情况。村级问卷设计包括：(1)村干部对土地征收的认知程度调查；(2)村干部对被征收土地补偿的意愿调查；(3)村集体历年征地情况，即各次征地的数量、地类、用途及补偿安置情况；(4)村级基本社会经济情况调查。通过对村和农户的调查可以全面反映征地过程中农民的心理预期及不同征地项目的实际补偿情况，为征地补偿制度的完善提供依据。
(三)公益性、非公益性土地征收概况
我国宪法和有关法律都明确规定，征地是为了公共利益而将农地转为城市建设用地的行为，然而，实际发生的征地行为经常是非公益性用途。以武汉市、宜昌市、荆门市和仙桃市为例，武汉市非公益性征地比例最大，因为新建工业园、科技园和房地产开发的比例高达征地数量的44.31％；其次是湖北省的副中心城市宜昌市，以三峡旅游和三峡水利工程的发展带动了商住旅游业的开发，由此而产生的征地比例为21.52％；荆门市是湖北省的地级市，非公益性用途如房地产开发和开发区的建设征地比例为9.59％；仙桃市为湖北省的直管市，房地产开发等非公益性征地为20.20％(如图1～图4)。仙桃市的非公益性征地比例高于荆门市，一方面是因为荆门市调查样本中新城区样本数量远多于老城区，新城区征地主要是用于基础设施的建设，因此统计导致荆门市非公益性征地比例偏小。另一方面仙桃市调查选取的样本区域都位于城中村，距离城市中心一公里内，因此征地后主要用于房地产开发，非公益性征地比例偏高。
经分析，湖北省被调查城市的征地行为存在以下规律：经济越发达，非公益性征地越多；距离城市中心越近，非公益性征地也越多。学校、道路等市政配套设施的征地数量依赖于城市规模和城市化水平，武汉市的学校、公路建设的征地比例高达32.80％，荆门市和仙桃市依次为26.50％和20.27％。宜昌市的征地比例没被计算在内，是因为三峡建设所占征地比例较高。
三、农民征地受偿意愿调查
(一)农民对土地征收补偿的满意程度
从表3调查结果显示，武汉市农民对土地征收补偿满意度最高，基本满意的比例达50.94％；仙桃市征地补偿矛盾最为突出，非常不满意比例高达56.94％；宜昌市和荆门市农民对土地征收补偿情况普遍不满意，不满意率分别为65.96％和71.30％。这是因为武汉市作为湖北省的省会，征地补偿机制和监督机制相对完善，补偿标准较高，落实情况也较好；宜昌市的征地矛盾主要因为三峡移民的补偿问题，由于当时征地补偿标准较低，虽然后期补偿逐年提高，然而之前获得低补偿款的农民心理难以满足；荆门市农民不满意主要是因为征地类型不同所导致的补偿差异大，公益性征地补偿低，非公益性征地补偿高；仙桃市征地矛盾最为突出，主要是因为不同街道办事处采取不同的征地补偿模式，导致同一征地项目，相邻两村征地补偿款差距较大，例如仙桃市黄荆村采用固定补偿模式，给农民的补偿是固定的，与下发给集体的征地补偿款无关；而仙桃市大洪村则采取调地平分补偿款模式，征地补偿款除了留有少部分用于防汛抢险、读书教育和村公共福利事业外，其余的钱在全村按人口平均分配。因此，每次发给农民的征地补偿款都不一样，与征地项目有关。
(二)农民对不同征收类型的受偿意愿
从表4和表5调查表明，对于公益性和非公益性土地征地补偿标准农民持不同态度。73.64％的农民愿意接受公益性比非公益性征收补偿标准低的做法，其中武汉市农民能接受该做法的比例最低，为53.77％，反对人数占32.08％；宜昌市、荆门市、仙桃市的农民接受程度均达到70％以上。11.37％的农民愿意接受非公益性比公益性征地补偿低的做法，其中武汉市农民能接受该做法的比例最低为3.77％，荆门市最高也仅为20％。这说明：一是大部分农民能够接受公益性比非公益性征收补偿低的做法，朴实的农民愿意为公共大众的利益牺牲自己的利益；二是武汉市和湖北省其他地区的农民观点有所差异，武汉市农民有相当一部分赞同主张不分征收用途，按同等标准补偿的做法。
(三)农民对征收补偿款调节趋势的意愿
我国《土地管理法》规定征地补偿费的组成包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。由于湖北省目前的安置办法一般采取自主就业，因此安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费应该直接支付给农民，安置补助费可视为使用权补偿，法律规定土地补偿费归农村集体所有，即集体组织范围内的全体劳动群众所有，这可以看作是土地所有权补偿。因此，从理论上分析农民分得的征地补偿可表示为：
农民获得补偿=青苗及地上附着物补偿费+安置补助费(剩余年限土地使用权收益)
集体获得补偿＝土地补偿费(土地所有权收益)
然而，我们在实际中发现真正的征地补偿并没有按照《土地管理法》的规定将上述3种费用进行完整的区分，而是由村根据实际情况来分配征地补偿款。从表6和表7调查统计表明，90.44％的农民认为应该提高农民获得的征地补偿，36.18％的农民认为应该提高集体获得的征地补偿，36.95％的农民认为应该降低集体获得的征地补偿。这说明农民对提高自身的征地补偿标准已经达成一致意见，而对于集体获得的补偿是提高还是降低态度不明确。
四、不同征收用途补偿的实证分析
(一)湖北省土地征收补偿概况
通过调查湖北省4市54村所涉及的83个征收案例，我们发现湖北省的实际征收补偿与我国目前《土地管理法》中年产值倍数法的补偿标准有一定差距。湖北省的征地补偿大多实施政府定价、一次性支付的包干方式，将土地补偿费、安置补助费全部发放给村集体(有些地方将青苗和地上附着物也包干)，而给予农民的安置补偿费和宅基地的补偿费都是由村内部协商解决。此外，不同地类的土地补偿费和安置补助费没有显著区别，差异仅仅体现在青苗补偿上，果园和鱼塘的青苗补偿费相对于旱地和水田高。通过调查统计(表8)可以看出，湖北省有54.22％的补偿低于2005年出台的《湖北省征地补偿最低标准》，其中68.89％的低补偿是因为公益性用途征收。公益性用途：如公路(高速公路除外)、地方学校(大学独立学院除外)、都市农业(高新农业科技园除外)的征地补偿较低，年代越久远补偿越低，一般仅为几千元/亩，特别是三峡移民的补偿为1000～2000元/亩。非公益性用途，如房地产开发、商业、经济技术开发区等征地补偿都较高，一般为几万元/亩。本研究将通过相关分析探究公益性、非公益性土地征收补偿的差异程度。
(二)模型与指标的选取
本文采用多元回归法构建湖北省征地补偿额的相关影响因素模型。因变量Y选用调查区域实际土地征收补偿额(土地补偿费和安置补助费之和，扣除地上附着物和青苗补偿费)。相关影响因素分为三大类：一类是被征收土地情况；二类是当地社会经济发展情况；三类是征地项目情况。列出了11个可能对被征收土地的补偿额产生影响的变量，各因素的可能作用见表9。
征收补偿与各种预期因素之间的关系可能是线性，也可能是非线性，还有可能是并没有显著关系，本文选用多元线性回归模型和多元非线性回归模型，如下：
(三)模型结果估计
对于普通多元回归分析，虽然在n≥k+1(n为样本容量，k为变量个数)时就可以得到参数估计值，但从参数估计值的有效性来看，应使n≥30或n≥k+5或n≥2k(张恒喜等，2002)。本研究选用村级调查资料，对83个分区域、分年代、分用途的征收案例补偿情况进行调查统计，有效样本量满足回归分析要求，采用Eviews软件，根据各个模型的拟合判定系数
，序列相关性系数D.W，显著性检验F，来选择最佳模型，各模型参数见表10。
由表10可知，模型Ⅱ的、D.W和F值都最高，分别达到0.814150、2.094375和23.89432，这说明模型Ⅱ的拟合程度最好，无显著的序列相关，方程具有较强的显著性，模型的解释能力较强。因此，模型Ⅱ能较好解释湖北省征地补偿额与相关影响因素的关系，但是模型Ⅱ可能会出现几乎不能消除的多重共线性，减弱多重共线性的方法一般选择逐步回归方法。因此，本文运用SPSS软件，采取逐步回归的方法来研究影响湖北省征地补偿额的因素，结果如表11所示。
征地补偿额的相关因素模型为：
将各参数变量代入模型，计算结果如表12。
由该模型得出，湖北省征收补偿额与征收后用途显著相关，在选取的11个相关变量中，征收用途的差异对征地补偿额的影响程度仅次于被征收土地距离市级中心这一变量。按照模型拟合，湖北省公益性征收补偿的均值为14.12万元/公顷，非公益性征收补偿的均值为43.97万元/公顷，两者相差29.85万元/公顷，城市等级越高，距离城市中心越近，公益性和非公益性征收的补偿差异越明显。此外，征收补偿额还与耕地资源禀赋、劳动力比重有一定相关性，即人均耕地面积越多，征地补偿越高；村农业劳动力比重越低，补偿越高。省会城市、副省会城市、地级市、直管市的补偿标准依次降低。
五、结论与讨论
(一)主要结论
本文从理论、农民意愿以及征收实例3个层面对公益性征收和非公益性征收补偿是否存在差异及差异程度进行了研究。研究结果表明，公益性和非公益性土地征收补偿的差异性是普遍存在的，差异程度主要取决于两者对农民权益的侵害程度，具体研究结论如下。
(1)理论分析表明，公益性和非公益性土地征收补偿的差异性应根据农民受损程度确定，科学衡量不同征收类型对农民的利益损失，依照“损失多少，补偿多少”的原则给予公平合理的补偿。
(2)农民受偿意愿分析表明，76.48％的农民对征收补偿不满意，73.64％的农民能够接受公益性比非公益性征收补偿低的做法，90.44％的农民认为应该提高对农民的征收补偿。农民对征收补偿的不满意一方面源于补偿偏低，另一方面源于不公平补偿，这种不公平补偿包括垂直不公平和水平不公平。由于大部分公益性土地征收能给农民带来正外部性利益，因此多数农民能够接受公益性比非公益性征收补偿低的做法。
(3)定量分析表明，征收补偿额与征收后用途显著相关，湖北省公益性征收补偿的均值为14.12万元/公顷，非公益性征收补偿的均值为43.97万元/公顷，两者相差29.85万元/公顷，城市等级越高，距离城市中心越近，公益性和非公益性征收的补偿差异越明显。同时征收补偿额还与耕地资源禀赋、劳动力比重有一定相关性，而与《土地管理法》中的年产值倍数并无显著关联。
(二)政策含义
在中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)中指出要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。《决定》中明确提出了公益性和经营性建设用地的问题，本研究也论证了两者的差异性。本文的政策含义是，公益性和非公益性土地征收之间存在差异，因此需要区别对待，对于公益性征收要严格界定，划分标准可依照该用地项目是否具有不可分割性、收益的非排他性和不以盈利为目的来判断，同时也要考虑对失地农民的受损程度，给予公平合理的补偿。而对于非公益性土地征收补偿的争议较大，是和公益性用途同等对待，还是仅与农民商定后按照市场价格买卖，或者其他方式补偿？通过本研究得出，同等对待是不公平的，而直接交易容易造成用地失控，承认土地私有制，我们需要寻求第三种方式，尽管《决定》中对于非公益性征收的补偿并未做出具体规定，但是指出了建立城乡统一建设用地市场的改革方向。因此，对于非公益性征收，要完善相关法律法规和配套政策，逐步建立城乡统一建设用地市场，补偿标准要涵盖经济和非经济损失，按照市场价值进行补偿。同时，还要处理好征收补偿的水平公平和垂直公平问题，注重政策之间的统一性和衔接性。
(三)讨论及研究展望
1.失地农民的损失测算以及公益性、非公益性土地征收范围界定
从理论上分析，最科学合理的补偿应根据失地农民的受损程度来确定，包括经济和非经济两种损失，前者主要包括土地收益的丧失、土地资产的损失、土地投入及土地资本的损失等；后者主要是指社会和生态上的损失，即失地农民对社会稳定的影响、生活环境破坏、景观改变而引起的生态损失等。对于经济损失可采用市场法进行测算，如土地的投入产出分析法、土地市场价值测算、风险评判法，以及函数模型测算等，并参照土地利用状况、交易成本、过去土地征收补偿和土地市场变化等进行评估。对于非经济损失，可采用假想市场法，获取失地农民的支付意愿(WTP)和接受意愿(WTA)，从而间接获得非经济损失，这些有待于进一步的测算和研究。
公益性和非公益性土地征收范围的界定可依据对农民利益的损失来判断，两者影响农民利益的差异主要体现在非经济损失上，而经济损失的差异并不明显。一般而言，公益性土地征收对于社会和生态损失较小，甚至能带来正效益；而非公益性土地征收对社会和生态损失较大，这个通过进一步的分析测算能够进行科学界定。
2.农民接受公益性和非公益性土地征收补偿的差异性探讨
农民受偿意愿分析表明，73.64％的农民能够接受公益性比非公益性土地征收补偿低的做法，农民接受这种差异一方面在于两者对农民损失程度的差异，另一方面是受地区性质和社会经济发展影响。前者主要是因为，哪种征收类型对农民造成的损失大，农民接受的补偿就高；哪种造成的损失小，接受的补偿就低，一般而言，公益性比非公益性土地征收对农民造成的损失小，因此大部分农民愿意接受公益性比非公益性征收补偿低的做法。除了我国少数旅游型城市，如四川、海南等地以发展旅游业的非公益性土地征收，不仅没造成经济损失，还能带动地方经济发展和农民增收，非公益性比公益性土地征收损失小，因此农民更愿意接受非公益性比公益性征收补偿低的做法。后者主要是因为不同社会经济发展地区的农民对土地依赖程度有差异，我国大部分地区农民对土地依赖程度较高，非公益性征收比公益性征收对农民损失大，农民接受的征收补偿高。而对于我国沿海经济发达地区，农民对土地依赖性弱，公益性与非公益性征收对于农民影响不大，因此农民对区分用途补偿的方式持中立态度。因此，旅游型城市、沿海经济发达地区农民接受公益性和非公益性土地征收补偿的差异性有待进一步研究。
3.实证分析的样本选取及方法探讨
在做定量分析时，采用的是湖北省4市54村543户农户调查和83个征收案例的实证数据。之所以选择湖北省主要是考虑样本的代表性和可获取性。湖北省拥有不同经济发展水平和不同自然地貌的城市，样本全面；承东启西的地理位置和居中的经济发展水平，一方面可总结东部发达地区的经验教训，另一方面可指导中西部地区相关政策的制定。作者在对湖北省进行数次跟踪调研的过程中积累了丰富的数据，对东部和西部地区的典型访谈，也了解到西部地区存在公益性和非公益性土地征收补偿的差异性问题，东部发达地区实施区片综合价，没有区分两者的差异性。因此，为深入科学论证公益性和非公益性土地征收补偿差异的普遍性问题，还需选择东部和西部有代表性省份进行大样本调查，进行对比分析以验证上述结论。此外，本文主要采用多元非线性回归模型来探寻征收补偿额的影响因素，模型变量的选取中仅考虑了被征收土地情况、当地社会经济发展和征收项目这3方面的11个变量，可能会遗漏部分与征收补偿额相关的变量，这些都有待于进一步的研究。