东莞市城建规划设计院 523000
摘要：公共设施建设滞后，引发了诸多社会矛盾，亟需建立公共服务设施与土地开发联动机制，制约无限制的商业土地开发，协调人口与公共服务关系，缓解社会矛盾。开展公共设施引导土地开发的研究，有助于统筹全市公共设施规划，实现以公共设施承载能力引导土地开发的机制。
关键词：教育设施、公共设施、引导、土地开发、联动机制
引言：
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》要求全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。
东莞市推动落实国家新型城镇化规划，就实现新型城镇化发展战略提出了东莞要提升基本公共服务水平。大力发展社会事业，构建覆盖城乡、优质均衡、规范标准的公共教育、医疗卫生、文化体育、公共交通等公共服务体系，提高基本公共服务的供给能力和质量，满足人民群众不断增长的基本公共服务需求。拓展完善公共服务供给方式，形成政府主导提供、社区积极提供、社会协同提供、市场参与提供与群众互助服务、志愿服务相结合的格局。加强基本公共服务设施的统筹规划，优化布局，增强便利性。完善新增社会服务设施的布局和配臵，做到镇（街道）全覆盖，必要设施覆盖到社区。
一、背景
自从2004年东莞市委、市政府所在的行政中心从莞城迁入南城之后，南城快速成为一个财富集聚、楼盘聚集、人才聚集的洼地，同时随着人的集聚引发的教育压力也日益凸显。南城房地产市场而自2004年起，已经持续火热了近十年，总成交套数超过50000套。
雨后春笋般冒出来的商品房背后，可是超过数万个入住南城的家庭。需求的增长和供给的有限，带来了一场前所未有的“学位”困局。来自南城官方的数据也印证了这一困局——随着南城房地产的快速发展的逐步成熟，南城累积下来需要提供给“楼盘生”的学位就高达42000个。而南城8所公办小学每年所能提供的新生学位仅在2000个左右。
公共设施建设滞后，引发了诸多社会矛盾，亟需建立公共服务设施与土地开发联动机制，制约无限制的商业土地开发，协调人口与公共服务关系，缓解社会矛盾。2014年，东莞市第3次市城建工作领导小组会议的决定，以市区范围为试点，开展公共设施引导土地开发的研究，统筹全市公共设施规划，实现以公共设施承载能力引导土地开发。
二、研究的范围
本次研究包含大市区四个街道范围，即莞城街道、东城街道、南城街道及万江街道，整体研究范围约222平方公里。
三、研究思路
本次研究主要针对各类公共设施的基本属性进行分析，提取核心元素，发现其空间层面存在的问题，选取具体对象进行研究，提出校核方法并对照存在问题，提出未来土地开发的建议。通过公共设施承载能力的反馈，引导土地开发策略，形成一种公共设施与土地开发的联动机制。
因篇幅有限，本文主要以教育设施为例，通过该设施的现状及规划评估，检验其实施与城市土地开发是否匹配，从而提出土地开发、规划调整的建议。
四、教育设施存在的问题
1、学生规模大，非户籍为主
2013年东莞常住人口832万，本外人口比为1:3.4。独特的人口结构，带来独特的学生结构，东莞在校学生121.5万人，已等同于大城市的规模。其中户籍学生30.1万人，非户籍学生91.4万人，两者是1：3的关系，其中幼儿园、小学更是达到1:4。东莞非户籍学生规模、占比大的特征，是教育问题产生的根源。
2、幼儿园、小学学位较为紧张，初中、高中学位基本满足，但存在一定隐患
幼儿园：已经超负荷10%；近五年平均增长2.4万人，平均增速4.76%；每年需新增46所18班的学校。
小学：近五年平均增长2.6万人，平均增速4.51%；每年需新增14所36班的学校。
初中：近五年平均增长0.3万人，平均增速1.75%。
高中：近五年平均增长0.3万人，平均增速3.79%。
3、公办、民办学校质量差异大
民办学校一般由旧工厂改建或在撤并后的公办学校旧址等办学，校舍质量较差。生均用地方面，公办、民办学生生均用地标准差异巨大，民办学校生均用地远小于公办学校，低于东莞的标准，仅仅为标准的50%-60%。班均生数方面，民办学校班均生数普遍比公办学校多。民办学校在规划上经常被忽视，大量民办学校在控规中为其他用地。
4、学校配置标准偏高，土地浪费严重
1）单项千人指标偏高：
莞标单项明显高其他城市，幼儿园、小学几乎是其他城市翻倍。其中幼儿园莞标为60，现状为34，全国水平为30，其他城市30-45；小学莞标为110，现状为80，全国水平为74，其他城市40-80；中学莞标为90，现状为33，全国水平为75，其他城市45-70。
2）千人指标总数过大：
莞规划千人指标总数为260；东莞现状常住人口千人占比仅为147，户籍人口千人占比也仅为161，国家平均水平（含中职）为171；其余城市除中山外，基本在140-190之间。
五、教育设施千人指标调整的探讨
东莞的千人指标远高于其他城市，而其他城市的标准基本相当。反映了东莞的教育设施指标偏高，增大了教育设施的配置压力，不适合作为本次现状评估标准。此次研究主要为解决现状教育设施压力，宜根据现状情况修正千人指标来评估教育设施。
本次研究参考深圳、广州、北京和上海等城市的经验，结合人口结构、出生率、相关政策（户籍、高考、生育等）、集约用地、现状需求等多方面因素修正千人指标。
调整前后指标对比（单位：座/千人）
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六、教育设施现状调研
1、市区教育设施资源整体情况
规模总量：现状市区基础教育阶段（幼儿园、小学、初中、高中）各类学校234所，在校生约22.8万人。
学校类型对比：幼儿园以民办学校为主、小学民办与公办学校相当、中学主要以公办学校为主，基本能够反映东莞留的流动人口较大，流动人口入学主要以民办幼儿园、小学为主的特点。
2、幼儿园现状分布
现状幼儿园数量较大，共133所，中北部传统旧城区，布点较密；其他新开发区布点相对较疏。
3、小学现状分布
现状小学共64所，其中公办35所，民办29所，公办民办数量基本相当；
分布上基本结合居住区进行布置，北边为旧城区，居住用地较多，布点相对较密；南边以新开发区为主，相对布点较疏。
4、初中现状分布
现状初中莞城区2所（120班）；南城区10所（173班）；东城区15所（488班）；万江区7所（176班）。
莞城北部、万江东部、东城西北角连片地区、东城黄旗山南部、南城环城西路周边地区布点较疏。
5、高中现状分布
高中全市统筹布点，服务于市域；多集中于市区外围，交通干道周边；寄宿制，对周末交通压力较大。
学校分布示意
幼儿园分布小学分布初中分布高中分布
现状较为缺乏的区域为：
1）幼儿园：东城黄旗北、西平片区、南城白马、周溪片区。
2）小学：东城主山北部、万江东莞水道周边（华南MALL）、旗峰路沿线、西平片区、南城商务区、新基片。
3）初中：莞城北部、万江东部、东城西北角连片地区、东城黄旗山南部、西平片区、南城中央商务区周边
4）高中：全市统筹，问题不大
综上，本次评估主要针对幼儿园、小学与初中。
七、教育设施现状评估
评估当前状态，以调整后的千人指标为评估标准，检验现状设施和当前用地开发是否匹配。
1、现状居住容量
因东莞人口流动性较大，有关部门统计的数据与实际居住的人口容量存在一定误差，本次以现状楼盘、民居能够居住的人口容量作为研究对象。现状楼盘参照规划数据；现状旧村按平均容积率计算人口；外围未编制控规区域参照统计数据人口进行估算。
2、幼儿园现状匹配情况评估
现状基本能满足需求，部分人口密集片区缺口较大；
缺口较大片区：东城的竹山片区、外围未编制控规片区；南城东片区、白马周溪片区；万江的坝头片区。
3、小学现状匹配情况评估
现状基本能满足需求，缺口较大片区主要集中在南城区与外围未编制控规区域。
缺口较大片区：东城外围未编制控规片区；南城东片区、新基片、宏图片及银丰片；万江中部片区。
4、初中现状匹配情况评估
现状能满足需求。
八、教育设施规划评估
规划评估，评估终极状态，以莞标为评估标准，检验各项用地预留是否足够。
1、评估标准
规划居住容量：已批控规确定的居住规模（终极规模）为128.2万。
评估标准：根据规划局现行的规划编制标准。
2、规模评估——学校规模基本足够
幼儿园：规划幼儿园194所，用地68公顷（独立占地部分），提供7.9万个学位（2624班），满足率102%。幼儿园不应跨区平衡，缺口较大片区应尽快完善。
小学：规划小学92所，用地248公顷，提供14.1万个学位（2825班），满足率100%。南城部分片区缺口较大，如南城东片区、银丰片区，急需落实。
初中：规划初中39所，用地211公顷，提供6.6万个学位（1273班），满足率103%。
3、服务半径评估
幼儿园：规划幼儿园服务半径基本合理，300m服务半径覆盖率达87%，500m服务半径覆盖率达96%；
小学：规划小学800m服务半径基本合理；
初中：规划初中1500m服务半径基本合理。
4、可实施性评估
幼儿园：
1）独立分宗幼儿园为主。规划的189所幼儿园，其中独立占地独立分宗的147所，占78%；不独立分宗的42所（附设），占22%；
2）附设幼儿园建设实施率较高。附设设施实施率为74%，高于独立分宗设施为35%；
3）从实施难度来看，附设幼儿园多跟随新建小区建设，可实施性高于独立分宗幼儿园。
附设幼儿园在可实施性和建设同步率上均高于独立分宗形式，更有利于幼儿园的实施建设。
捆绑关系的确定，有利于幼儿园的实施，建议未来规划编制或者调整中，应鼓励附设幼儿园。
小学、初中：
小学的可实施性约为50%，初中的可实施性约为62%，整体的可实施性较差。
由于东莞市的教育设施规划标准偏高，教育设施的占地量较大，为满足规划指标需求，导致镇街将很多教育设施放在村庄、工厂用地上，教育设施的可实施性较差。
5、实施同步率评估
幼儿园：大部分片区滞后于居住区建设，多数滞后达50%以上。
小学：大部分片区滞后于居住区建设，且滞后较为严重。
初中：建设程度均滞后20%左右。
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6、规划评估小结
1）规划规模整体足够，局部不达标。
市区各类教育设施，整体规模都达标；分片区有少部分控规的教育设施不达标。
幼儿园：莞城片区；东城牛山片区、南片区；南城东片区、水濂山片区、商务中心区；万江坝头片区。
小学：东城南片区、主山片区；南城胜和片区、宏图片区、商务中心区、袁屋边片区；万江坝头片区。
初中：镇域统筹，基本达标，但有很多服务于区域的学校计算在列（如东华、光明、翰林、莞中、实验、高级中学等）。
2）分布基本合理，少数地区有待完善
幼儿园：东城主山、牛山。
小学：西平。
3）实施效果差
规划的教育设施实施程度远落后于规划的居住用地开发程度，附设（不独立分宗）的幼儿园更容易实施。
九、教育设施规划对策
1、建议调整莞标
莞标现有千人指标标准过高，导致土地开发不集约，镇街教育设施落实的压力过大，在落实教育设施过程中“造假”，将部分教育设施落实在难以实施的村庄、工厂用地上。
本次结合其他城市的千人指标确定办法，建议调整莞标中教育设施的千人指标。
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莞标千人指标修正对比表
2、建立实施项目库
结合现状问题与规划问题，重点针对现状中缺乏的片区重点落实，同时结合规划用地情况，选取规划实施性高的设施优先实施。
1）对现状存在缺口地区进行优先完善；
2）分析规划未实施设施的实施条件，选择实施条件优良的地块优先落实，形成实施项目库；
3、建立土地开发联动机制
1）制定土地出让计划时，镇街提交“公共设施解决方案”，针对拟出让地块的教育设施的解决方案进行说明和评估。在开发土地中有教育设施项目库中项目时，应优先落实该项目。
2）增加教育部门为市土地出让招拍挂小组的成员单位，赋予部门对用地出让一票否决的权利。
3）居住用地开发率较高、教育设施缺口又较大区域，在欠缺的教育设施未实施前应暂停剩余居住用地的出让以及“三旧”改造工作。
数据来源
本文涉及了各类规划数据、现状数据和人口数据。数据截止日期为2012年5月1日。其中：
1.人口数据采用2010年东莞市第六次人口普查数据(“六普”)中的原始数据。
2.设施规划数据依据东莞市委城市规划“一张图”数据。其中已经涵盖了以法定图则为核心的各类综合规划数据和黄线规划等相关专项规划数据。
3.现状数据主要依据各部门的最新管理数据。其中教育设施数据来自东莞市教育局，数据截止时间为2012年3月。
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论文作者:谢智仁
论文发表刊物:《基层建设》2016年12期
论文发表时间:2016/8/31
标签：南城论文; 片区论文; 设施论文; 幼儿园论文; 现状论文; 东城论文; 小学论文; 《基层建设》2016年12期论文;