沿海地区“民工潮”及其对策研究，本文主要内容关键词为：民工论文,沿海地区论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自80年代末期以来，越来越多的欠发达地区居民尤其是农村剩余劳动力涌入发达地区城市谋求职业，引发了大规模的劳动力跨区域流动，形成难以遏制的“民工潮”。进入90年代以后，民工浪潮规模不断扩大，势头有增无减。目前，“民工潮”流动人数已达5000～6000万，并以每年约1000万的速度递增。事实表明，“民工潮”已成为90年代中国社会经济领域的主导问题之一。因此，对其起因、特征、利弊及对策进行全面系统的研究，具有非常重要和深远的意义。
本报告论及的“民工潮”具有广义和狭义之分。广义上的“民工潮”包括所有以谋求高收入和优越生活条件为目的而从欠发达地区流向发达地区的不同年龄、职业、文化层次的流动人员；狭义上的“民工潮”则主要指占广义“民工潮”主体部分的从农村流向城市的农民工。本报告在“民工潮”的起因、利弊及对策方面的研究主要是狭义上的，而关于“民工潮”的特征方面的研究则是广义上的。
一、“民工潮”的主要起因
关于人口或劳动力流动问题，发展经济学有专门的理论模型论述，甚至可以说是发展理论的核心，比如著名的二元经济理论、乔根森及托达略模型。这些理论表明，人口流动的加速是经济发展到一定阶段结构转轨过程中必然出现的。换句话说，我国沿海地区出现的规模空前的“民工潮”，就其基本原因而言，同其他发展中国家或发达国家在历史上出现的劳动力流动并无不同，即 是在城乡或工农利益差别为基本内容的二元经济结构背景下，由部门间比较收益势差引导的、以致富为目的的一种地区间劳动力的自愿流动；是一个农村隐性失业在城市公开化的过程；同时也是改革开放以来在经济体制尤其是劳动体制改革促动下区域经济不平衡发展的反映。一方面，农村大量过剩劳动力边际生产力低下，收入甚微，有着向城市流动的内在要求；另一方面，城市第二、三产业迅猛发展而创造的就业机会和高收入形成吸引农民进城的巨大拉力。正是城市的引力和农村的推力构成了民工浪潮的原动力，形成了我国沿海地区声势不断扩大的“民工潮”。
1.城市大量就业机会与农村劳动力严重过剩的共同存在是“民工潮”产生的重要的直接条件。改革开放以来，沿海地区大小城市大力发展第三产业，创造了大量的就业机会。尤其是80年代以来我国经济的快速发展大大扩展了外来劳动力分布较为集中的建筑业及其相关行业和部门的劳动力就业量。沿海开放城市地区以电子装配、纺织、玩具及各类轻工产品加工为主的大批“三资”、“三来一补”和乡镇企业的迅猛发展提供了大量适合外来劳动力尤其是年轻女工的就业机会。另一方面，农村人多地少的形势日益严峻，贫乏的农村就业机会与大量过剩劳动力之间的矛盾日益尖锐。据估计，我国农村4.5亿劳动力人口中有2.5亿过剩，并还将以每年1200万左右的速度递增；而劳均耕地面积由1978年的5.5亩降到1991年的1.25亩，不及美、俄等国家的1/8。农村林牧副渔业及其他非农产业由于受资金、技术、人才等诸多瓶颈因素的影响，在短期内很难容纳大量的农业劳动力。因而，农村过剩劳动力向富含就业机会的沿海城市迁移而形成“民工潮”便成为必然。
2.城市高收入与农村低收益的巨大差别是“民工潮”产生的内在动因。农民在农村务农年收入仅几百元，而进城打工一般可以积存2000～3000元甚至更多。调查表明，1980年到1986年间，年收入在500～1000元的离土农民人数增加了175%，1000元以上的人数则增加了31倍多，并且收入的数额及高收入离土农民的比重不断提高。而近几年在农产品供给全面好转的形势下，农民的收入却基本处于停滞状态。1989-1991年按不变价格计算，农村人口人均农业产值平均每年递增5.4%，而人均纯收入年增长率只有0.7%，农业增产而农民不增收或少增收现象是改革以来前十年所没有的。1990年，农民出售农产品价格总水平自改革以来首次比上年下降，降幅达3.5%，而同期农村工业品零售价格却上涨4.6%，由于不合理的工农业产品价格“剪刀差”继续存在，比价复归的时滞越来越短，各级政府对农业财政投入不断减少，农业粗放化经营及对农业基础设施掠夺性使用，使农民收入在一段时期内仍处于低水平，导致城乡收入差别日益扩大，成为来势汹涌的“民工潮”产生的内在动因。
3.城市劳动制度的改革与农村中联产承包对农民自身的解放是“民工潮”产生的重要体制条件。改革开放以来，城市劳动就业制度的改革突破了劳动力配置城乡封闭的模式，使企业获得招工、用工、工资分配等方面的自主权，促进了农民“离土离乡”式的异地就业大发展。另一方面，联产承包责任制的执行，使农民获得了对自身劳动力的支配权，也使市场经济的影响逐步在广大农村地区扩散，乡土观念很重、小农思想意识浓厚的旧时代农民已经逐渐向具有商品经济意识的新一代农民转化，他们有了人身自由，便主动积极地参与市场，不再固守旧的价值观，怀着接受竞争的强烈意识，告别传统的农村宗法家族组织及其生活方式，迫切要求摆脱土地的束缚，投身到市场经济的大潮中。
4.城市丰富的物质文化生活与落后的农村生活环境的鲜明对比是引致“民工潮”产生的非经济方面的重要因素。城市便利的衣食住行生活条件和丰富多彩的文化娱乐活动，通过广播、电视、电影等多种大众传播媒介不断地展现在农民面前。这种“城市华灯效应”引起的精神上的诱惑多方面地向农民辐射，导致大量年轻农民厌弃单调贫乏的农村生活，向往富裕发达的城市生活。他们不愿再过“面朝黄土背朝天”的苦日子，怀着改变现状、见见世面的心理，纷纷奔向城市。城市与农村间这种非经济收入的差别，使城市生活象五光十色的霓虹灯一样吸引着农民，为“民工潮”的产生了提供了文化差异方面的条件。
二、“民工潮”的基本特征
“民工潮”作为一种特殊的人口迁移形式，有其独特性和复杂性。目前国家尚无关于“民工潮”各类数字的专门统计，仅限于粗略的估测。这给“民工潮”的定量研究带来了困难。即使是一般的人口迁移数据，也只是在1987年全国1%人口抽样调查中第一次全面提供，后来1990年第四次全国人口普查又进一步作了补充和完善。这也是迄今为止关于全国人口迁移最新、最全面的数据资料。本文主要应用第四次全国人口普查有关数据资料和某些典型调查材料作为反映广义“民工潮”特征的基础资料，就广义“民工潮”的区际分布、性别构成、年龄结构、职业组成、文化程度等特征分别进行分析。
1.“民工潮”的区际分布特征
1985年至1990年间全国跨省市迁移人口数据资料（这段时间也正是我国沿海地区“民工潮”形成的重要时期），可以较为准确地反映“民工潮”的大致状况。“民工潮”主要流出地区根据流出人口量从多到少依次为四川、河北、浙江、黑龙江、江苏、河南、广西、安徽等地，四川省流出人口最多达128.7万人，排在最后的安徽省也达53.8万人。“民工潮”主要流入地区按流入人口量从多到少依次为广东、江苏、北京、上海、山东、辽宁等地，广东省列第一位达116.5万人，排在最后的辽宁省流入人口达51.7万人。
从流出地来看，四川省流出人口规模远远大于其它省份，是我国“民工潮”流动人口的一个主要来源；其次，河北省与浙江省流出人口规模相当，大致在60-65万之间；再次，黑龙江省、河南省、江苏省和广西自治区流出人口规模接近，数量大约为50-60万。主要流出地中除了江苏和浙江两省外，其余全部为内陆边远省份，因此，概括地说，我国“民工潮”流出人口的主要流出地区为落后的内陆边远地区。
从流入地区看，广东省流入人口规模大大超过其它省份，是“民工潮”的主要流入地区；其次，江苏省、上海市也是重要的民工流入地区，数量在60-80万之间；北京市人口流入规模介于上面二者之间，数量达66.7万；再次，山东、辽宁省也是相对重要的人口流入地区，流入人口规模达到50-60万。主要流入地区中除了首都北京外全部属于我国东南沿海省份，因而可以概括地称我国“民工潮”的主要流入地为发达的沿海地区。
综合考察全国主要省市人口流入、流出情况，净迁移率最大的北京市达49.9‰，其后依次为上海、天津、广东，三市一省的净迁移率远远大于其它省份，共吸收全国省际流动人员量的70%左右，由此反映出我国“民工潮”流入地区的集中性特点。净迁移率最低的省份为广西自治区，为—10.6‰，其后依次为四川、浙江、黑龙江、吉林、湖南、贵州等省。其中比较特殊的浙江省，地处沿海，人均国民收入位居全国前列，却是人口净迁出大省，原因有二：一是当地的移民传统形成链式或惯性迁移；二是浙江省经济水平虽然位居全国前列，但与毗邻的上海和江苏相比仍处于落后状态而导致人口的大量流出。另外四川、贵州、湖南连同广西形成我国最大的人口迁出区，提供了民工跨省净流动量的50%以上，据此也明显地反映出我国“民工潮”流出地区的分散性特点。
进一步考察“民工潮”各主要流出地及流入地的区际分布状况，流出人口最多的四川省人口主要流向广东省，数量达11938人，其次流向江苏、北京、山东等地，数量达到5000-9000人。河北省人口流向以北京、天津两地为主体，占到河北省全部流出人口总量的80%左右，而黑龙江省则以人口流向辽宁、山东两省规模为最大，占其全部流出量的90%以上。浙江、安徽省人口流向以江苏、上海两地数量为最多，分别占两省总人口流出量的50%、60%左右，湖南、广西两地人口主要流向广东省，占流出人口总量的95%以上。
从流入地分析，人口流入规模最大的广东省主要吸收来自广西、湖南、四川的人口，数量分别达36585人、20785人、11938人；江苏、上海主要吸收来自安徽、浙江、四川三地的人口，比重超过两地流入人口总量的85%以上；京津地区主要吸收来自河北省的人口，比重占流入人口总量的80%，河南、四川等地也有相当数量人口流入，数量在6000-7000左右；辽宁、山东两省主要接纳来自黑龙江、四川等地的人口，规模超过流入人口总量的90%。
由以上分析可以看出：我国“民工潮”流动人口具有近距离流动性，各主要人口流入地均主要接纳较为落后的邻近内陆省份人口。大陆省、自治区中有24个以邻省为首位迁出地，有22个以邻省为首位迁入来源。比较特殊的是四川省，浩荡的川军不仅流入邻近发达省份，也遍布其它遥远省份。
2.“民工潮”的性别构成特征
1990年全国“民工潮”主要流入地流动人口性别构成特征和分布显示，沿海地区“民工潮”流入人口总体上以女性占优势，最为明显的广东省流入人口中女性达61.20%，优势最小的北京市流入人口中女性也占到50.61%，略微超过流入男性。流入人口中远距离省外流入人口绝大部分男性比重高于女性，尤以北京为最高，男性所占百分比达到59.5%，7个主要人口流入地中只有广东省省外流入人口女性比重高于男性，女性百分比为60.6%。流入人口中近距离省内流入人口女性比重高于男性，女性比重最高的广东省达61.2%，最低的北京市女性百分比也达52.1%。
3.“民工潮”的年龄结构特征
人口迁移一般均以年轻人占绝对优势，其流动率高于儿童，更高于老人。“民工潮”作为一种特殊的人口迁移形式也不例外。1990年全国迁移人口年龄结构特征显示，流动人口中以15-29岁年龄段最为集中，在迁入人口中比重占到60.05%，在迁出人口中比重占到59.0%；其中尤以20-24岁年龄段流动人口比重最高，占迁入人口的35.18%，迁出人口的30.10%。其次为0-14岁年龄段的儿童、少年，比重在迁入人口中占15.63%，迁出人口中占15.38%。再次为30-44岁年龄段，占迁入人口的14.68%，迁出人口的15.48%。流动人口中比重最低的为45岁以上的中老年组，尤其是65岁以上的老年组，所占比重仅在1%左右。进一步选取广东省人口流入最为集中的深圳、东莞、广州、珠海4市为例，分析其流动人口年龄构成情况，仍然得到与上述一致的结论。
4.“民工潮”的职业组成特征
在1985-1990年“民工潮”主要流入地区流入人口职业组成中，从事生产运输工作人员数量最多，其后依次为农林牧渔劳动者、商业服务业人员及各类专业技术人员等。京津地区流入人口以从事生产运输工作人员数量最大，北京市达244708人，天津市达71804人；其次为各类专业技术人员和服务业工作人员，办公人员也占相当比重，而农林牧渔劳动者数量并不占明显优势。辽宁、山东两省流入人口中以生产运输工人、农林牧渔劳动者及专业技术人员为主体，占两地流入人口总量的70%以上，其中农林牧渔劳动者在流入人口职业构成中占相当大比重，在辽宁省达到230263人，在山东省达335020人。上海、江苏二地中，上海市流入人口以生产运输工人数量最大，其后依次为专业技术人员和服务业人员；江苏省流入人口中生产运输工人、农林牧渔劳动者数量明显高于其它职业人员，其后依次为专业技术人员和商业服务业人员，占相当大比重的各类专业技术人员在上海、江苏两地数量分别达到56238人、149299人。广东省流入人口以生产运输工人、农林牧渔劳动者规模最大，其后专业技术人员、商业、服务业三类职业的人员数量大致相当，而且其办公人员、机关干部流入数量与其它“民工潮”各主要流入地相比，规模最大，数量分别达117847人，43876人。
5.“民工潮”的文化程度特征
我国流动人口的文化程度总的特征是：流动人口大大高于非流动人口，男性高于女性，沿海发达地区高于内陆欠发达地区。文化程度越高，人口流动性越大，流动的距离也相对越长。全国总人口中文盲半文盲及小学文化程度者合计占63.0%，而在省际流动人口中仅占35.6%。根据1985-1990年“民工潮”主要流入地区流入人口文化程度状况统计资料分析，流入人口文化程度以初中、小学文化比重最高，在各流入地流入人口中均超过60%，数量最多的广东省初中、小学文化程度流入人口达280万之多，占全省流入人口总量的72%左右。文盲、半文盲流入人口数量以广东、江苏、山东三省较为集中，数量均超过10万，远远大于流入京津沪三大直辖市文盲、半文盲人口。大、中专文化程度流入人口也以广东、江苏、山东、辽宁等省规模最大，其中中专文化程度流入人口数量略大于大专文化程度，数量均在10-20万之间。大本文化程度流入人口以北京、江苏两地数量最多，接近15万，广东、山东、辽宁等省流入大本文化程度人口数量稍低于上述两地，大约在10万左右。
三、“民工潮”的利与弊
沿海地区“民工潮”这一现象对我国社会经济发展的冲击和影响是深刻的、多方面的，显示出利弊共存、喜忧参半的特点，引起了社会各阶层人士的广泛关注和评议。我们认为，沿海地区“民工潮”是我国经济发展过程中劳动力要素重新配置的表现，符合经济发展的客观规律，利大于弊，应该对此持积极态度。同时要正确认识“民工潮”产生的利弊得失，充分利用其有利之处，努力削弱其日渐显露的弊端，以推动社会经济的更快发展。
1.“民工潮”之利
(1)“民工潮”为农村过剩劳动力寻找就业机会提供了机遇，有利于农业实行规模经营，加快我国农业现代化的步伐。我国人多地少；土地经营规模狭小，效率低下，这已成为农业实现现代化的主要障碍。农业实行规模经营，将农村剩余劳动力转移到第二、三产业，是我国农业现代化的必由之路。“民工潮”使一部分农民在外地获得了就业机会，从而提高了收入。同时，流出地农村劳动力边际效益逐步提高，为土地流转、集中和实现规模经营创造了条件，从而又增加了务农劳动力的收入。因而，“民工潮”流动有助于农民脱贫致富，推动农业现代化的早日实现。
(2)“民工潮”提供了大量价格低廉的劳动力，填补了流入地城市某些行业劳动力的短缺，极大地促进了沿海地区社会经济的发展。农村剩余劳动力外出务工经商，缓解了流入地区劳动力不足状况，以廉价的劳务支援了流入地区的经济建设。今天，一大批农民工活跃在城市建筑业、纺织业、运输业、商业、饮食业及家庭服务业等广泛领域，城市的有效运转已离不开他们的劳动，农民工所从事的工作大多是一些苦、脏、累的工种，既满足了这些行业对劳动力的需求，又给当地居民生活带来了方便。同时，“民工潮”人口进入城镇，强化了城市的经济、文化、信息和交通等功能；而且，庞大的流动人口群体构成一个巨大的消费市场，有力地促进了流入地区商品经济的发展。
(3)外出民工通过带回家乡的资金、技术、信息、管理经验及新的观念意识，带动流出地区农村的经济发展。据四川省25个县1000个农户抽样调查推算，1993年上半年四川全省农村外出民工达510万，仅通过邮局汇回的现金收入就达25.8亿元，其中从外省汇回的占91%，这是一笔相当可观的可以用于支援当地农村生产和生活的资金。更具有进步意义的是，外出民工增强了市场经济意识，开阔了眼界，转变了观念，提高了自身素质，带回家乡的知识、技术、信息和新观念，对家乡经济建设的发展和思想观念、生活方式的转变均具有不可估量的价值，产生了很大的积极影响。
(4)“民工潮”这一社会现象突破了传统的城乡封闭、区域间劳动力不流动的僵化格局，有助于我国劳动力市场的培育和建立。日益扩大的沿海开放地区和内地的经济差别提供了出现较大规模区际劳动力流动的前提。企业在招工、用工、工资分配等劳动就业制度方面的改革，促使劳动力突破城乡封闭，形成跨区域流动的新局面。沿海地区“民工潮”中的劳动力区际大流动，其经济意义代表着我国劳动力市场建设的开端。例如，珠海和深圳特区率先在“三资”企业职工中全部推行劳动合同制，企业实行“双向选择”的用工形式，工资收入取决于技术熟练程度和实际劳动效率等一系列劳动力市场发育环节，这一切都与“民工潮”外来劳动力的贡献分不开。
2.“民工潮”之弊
(1)“民工潮”流动人口加重了业已紧张的交通运输和城市基础生活服务设施的负担，对整个社会的稳定造成冲击。“民工潮”在时间和流量上的规律性都不易把握，经常使本来就很紧张的水陆运输更趋紧张。尤其在春节前后，大量民工经常滞留在各交通干线的大中城市中。民工客流量的加大，挤占了货运能力，给各级运输部门和政府造成很大压力。另外，民工大规模涌入城市，加重了城市交通运输、供水供电、农副产品供应等方面的负担，恶化了城市的自然环境和社会环境。
(2)“民工潮”流动人口部分地引发了流入地城市社会治安状况和社会风气一定程度的恶化，影响了当地城市居民的生活质量。由于信息不灵，目标不准，又缺乏统一指挥，流动人口成群结队，一批批涌入城市，其数量大大超过就业岗位的实际需要。大量身无分文、无工可做的民工的存在，导致盗窃、抢劫、打架斗殴等社会治安问题发生。与此同时，贩毒、卖淫、黑社会团伙等社会丑恶现象近年来也有所发展，日益影响城市居民的工作和生活，严重败坏了社会风气。据《南方日报》报导，流浪儿问题日趋严重，1990年广东省收容流浪儿6867人，1991年增至8700人，其中25%靠偷扒抢赌为生；另外，以捡破烂为生的外来劳工1992年达15万人。这些流动团伙往往是滋生犯罪行为的温床，直接或潜在地危害城市社会治安状况。
(3)“民工潮”从一定程度上降低了务农劳动者的素质，导致农业发展后劲不足，务农积极性不高等问题。农业在我国国民经济发展中具有重要地位，直接从事农业生产的劳动力，其身体、文化、技能和管理素质等对农业生产至关重要。我国农村劳动力素质本来就不高，又由于大量青壮年和有文化、有一技之长的农民随潮而出，另有相当一部分转入当地二、三产业，在家务农的实际上只剩下一部分妇女、儿童和老人，严重影响了农业生产的进一步发展。且不说“民工潮”导致一批耕地抛荒，即使正在耕种的，也很难维持生产；此外，农业基本建设无人问津，农业技术改良青黄不接，从而导致农业发展后劲不足（必须指出，“民工潮”只是导致农业发展后劲不足的原因之一，或者说是浅层次上的原因，更深层次的原因是农业土地制度和农业政策的不合理性，亟待改革）。
(4)流动人口由于缺乏有效的监控管理办法，致使人口生育失控，引发一系列社会问题。外来人口的计划生育管理出现空档，超生、滥生现象较为普遍，严重影响了国家计划生育规划的实施。有一部分民工专门为逃避当地计划生育管理外出打工，他们没有稳定的职业和居住场所，父母领着超生的孩子在城市四处游荡，给城市社会环境带来一系列问题。例如，广东省日益增多的流浪儿中，7岁以下的占7%，7-12岁的占19.2%，其中相当一部分为超生、滥生后无人照管的。
四、“民工潮”的发展趋势及对策
1.“民工潮”的未来趋势
我国沿海地区“民工潮”的主体为农村剩余劳动力，而农业劳动力过剩则是我国必将长期面临的一个严峻现实。据有关专家估计，我国农村现有的4.5亿劳动力中，乡镇企业已吸收了1亿多，农村中还有近2.5亿剩余劳动力。由于60年代中期至70年代中期生育高峰的影响，到本世纪末我国将一直面临着一个劳动适龄人口的增长高峰。据统计，从1978年至1992年，全国农村劳动力每年增加950万，到本世纪末，全国农村每年进入劳动力年龄的人口在1800万左右，而每年退出劳动力年龄人口却不足700万，这表明我国农村每年将平均递增1200万农业适龄劳动力，本世纪末我国农村剩余劳动力将增加7200万左右，共达3.2亿之多。而乡镇企业经过80年代高速发展后，今后将以结构调整、素质提高的内涵型发展为主。因此，无论是企业数量还是劳动力需求量的扩大都不会象80年代速度那么快。具体说，1978年至1994年间，乡镇企业吸纳农村劳动力从2800万增加到1.2亿，占农村劳动力比重也由9.2%提高到26.6%，年平均吸收农业劳动力为560万左右：1981年至1987年是农业劳动力转移速度最快的7年，这7年期间农业劳动力的年转移量也只有990万人。另外，城市吸收农业劳动力能力在中期难以令人乐观，1978-1987年间，我国城镇共创造7587万个就业机会，其中由农村转入的为1179.3万人，仅占15.5%。随着市场化就业制度的逐步实施，城市企业内部劳动力的隐蔽性失业日益显性化，即使建立了城乡统一的劳动力市场，允许农民自由流动，由于农村劳动力受自身素质及就业信息的限制，在就业竞争中处于不利地位，限制了农村劳动力迁入城市的规模。另外，由于宏观经济结构上的失衡以及农业基础的薄弱，政府将把农业的稳定发展放在更重要的位置，对农业劳动力转移的速度会采取适当的控制措施，农村劳动力大量过剩的严峻现实及乡镇和城市企业容纳农村劳动力的限制，决定了未来我国“民工潮”在总量继续扩大的同时，增长速度将呈逐渐降低的基本趋势。
我国最初的民工流动始于改革开放后的80年代初期，数量不足1000万：真正的“民工潮”兴起在1989年，数量超过2000万。在此之前是“民工潮”的初步发展阶段，年平均流动人口增长量大致在100-200万左右。1989年、1991年、1994年是迄今为止的三次“民工潮”高峰，数量分别为2000万、3000万、6000万左右，这一时期是“民工潮”的迅速发展阶段，年平均流动人口增长量接近800-1000万。1995年之后，是“民工潮”的稳定发展阶段，“民工潮”总量保持继续增长，但增长速度减慢，年平均流动人口增长量大约在600-700万，到2000年流动民工人口总量将超过1亿。
2.关于“民工潮”的对策建议
“民工潮”作为农村劳动力转移的一种特殊形式，将会存在于我国农村工业化和城市化发展的整个过程中。关于如何解决农村劳动力跨区域流动，特别是“民工潮”问题，本报告认为，从长期看，仅仅采取简单的围追堵截办法是不能奏效的，因其虽能产生一些暂时的影响，但却并未治“本”；只有采取综合管理、科学治理的对策，因势利导，降低“民工潮”人口流动过程中个人和社会承受的成本和风险，才能把“民工潮”产生的消极影响降低到最小程度。
(1)加强政府对农村劳动力跨区域流动的宏观指导和协调，克服“民工潮”的盲目性和无序性。中央政府应设立专门的权威机构或授权某一部门，负责劳动力跨区域流动的宏观管理，其职能包括对跨区域流动人口流量、流速和流向等劳动力市场信息的收集、分析、传递和预测；协调区域间劳务供求；研究制定有关促进和保障劳动力流动的政策法规。大力发展由政府、民间集体和个人共同创办的多种形式的劳动中介服务组织（其基本功能是服务，而不是收费），逐步形成包括信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化服务体系。此外在交通枢纽和劳动力需求区的主要城市建立区域性劳动力供求交易中心，在输出地建立外出劳动力档案并进行岗前培训，改革城市人口管理制度，保证流动人口的管理规范化，发展城市的民间房地产业，为外来民工提供大量价格低廉的居住场所等一系列对策措施都有助于加强政府对“民工潮”的宏观指导和协调，提高“民工潮”跨区域流动的有序性和组织化程度。
(2)综合运用各种管理手段，建立和完善相应的管理法规和机构网络，保障“民工潮”的合理流动和布局。首先重视运用经济手段如工资、利率、税收等杠杆来调控劳动力的流动，其次要加强劳动就业立法，充分发挥法律手段在劳动管理上的作用，再次要恰当地运用行政手段，最后要运用监察手段，保证和促进劳动政策、法令的实施，逐步建成具有管理、服务、监督三大职能的劳动管理机构网络（其基本功能是疏导，而不是“堵”、“截”，以保障“民工潮”的合理流动和布局）。
(3)继续大力发展乡镇企业，把农村工业化和城市化作为安置农村剩余劳动力的重要途径，减弱“民工潮”对大城市的冲击。乡镇企业是逐步实现农村工业化、城市化的基石，是发展农村经济，引导农民奔小康的必由之路，也是消化农村剩余劳动力的重要途径。1994年，我国乡镇企业已吸收农村劳动力达1.2亿，占农村劳动力总量的26.6%。如何在保持乡镇企业高速发展的同时，继续大量吸收农村剩余劳动力，关键在于确立适宜的技术结构和产业结构。在今后相当长时间内，乡镇企业发展仍应以劳动密集型技术结构为主，最大限度地以劳动代替资本，增加就业机会，渡过资金积累的阶段。从产业结构看，特别强调农副产品加工业和第三产业的发展，改变乡镇企业与城市工业的结构趋同现象，扩大就业容量。同时，乡镇企业应主要依托中小城市、县城及周围中心集镇集中布局，节约土地资源和对基础设施的投资，充分发挥区位功能，加强城市社区和第三产业的发展，逐步消除城乡分割的二元社会结构，促进农村工业化和城市化的同步进行。
(4)完善土地承包制度，增加农业投入，保护农民利益，全面发展农业经济的综合开发和深层次开发，充分利用农村剩余劳动力。首先，政府应进一步完善农村的土地承包制度，提高务农劳动者的社会地位和务农热情；千方百计减轻农民负担，确保农民利益；增加政策上对农业投资的倾斜，提高农业生产的边际生产力或边际收益，提高农民收入。其次，通过增加复种，发展生态农业、立体农业和经久农业，增加劳动和资金的投入，提高土地生产率，广开就业门路。再次，通过改造低产田，加强农田水利建设，开展以治山、治水、治土为中心的国土整治，将一部分农业劳动力转移到农业基础设施和整治国土的建设中去。最后，通过加强以农业产前、产中、产后服务为特征的农村第三产业的发展，将一部分劳动力就地转移到非农产业中去。通过一系列农业综合开发方式，充分利用劳动力资源，改善农业生产的根本环境，减少农业劳动要素的流失。
(5)逐步改革城乡分割的二元户籍制度，为劳动力地区间、产业间和城乡间的自由流动和统一的劳动力市场形成创造条件。城乡分割的户籍制度不能适应现代市场经济发展的要求。在这种体制下，农民和市民成为世袭的身份，几乎不存在由农民向市民身份转变的可能性，从根本上堵塞了农村人口城市化的途长，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。户籍制度改革可以分步骤有选择地进行，首先应全面放开县城所在地和农村城镇的户口，允许农民自由进城务工经商，自谋职业，自购口粮和住房，共同分担城镇基础设施的建设费用。其次，适当放松中小城市的户籍管理，我国大多数中小城市都没有达到合理的规模水平，吸收一批农民进城将大大提高这些城市的规模效益。再次，对流动人口实行较为灵活的户籍管理制度，以解决这部分人口的超生问题和社会治安问题。这些改革措施有助于劳动力自由流动的形成，降低“民工潮”产生的消极影响。
(6)运用政府和民间各种渠道扩大对外劳务输出，积极开拓国际劳务输出的渠道。国际上的对外劳务输出，已成为当今许多国家经济工作的重要内容。目前，巴基斯坦总人口不足1.2亿，向国外输出劳动力近200万；泰国人口不到0.6亿，劳务输出人口达60万；菲律宾全国人口只有0.5亿，对外输出劳务约30万。这些国家都从国际劳务输出中获得了巨额利润，有力地支持了本国的经济建设。而我们12亿人口的大国，目前国外劳务总数只不过13万人左右，这不能不说是巨大损失。努力扩大对外劳务输出不仅缓解“民工潮”产生的巨大压力，而且可以为国家赚取大量外汇来支持国家的经济建设。鉴于当前我国“民工潮”流动人员状况，为适应对外劳务输出的要求还需积极振兴和大力发展农村教育，增加对农村人力资本的投资，全面提高农村劳动力的素质。
（本报告得到综合开发研究院的部分资助，唐杰博士参加了最初大纲的讨论）
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