科学构建城乡产业互动和人口同步转移机制，本文主要内容关键词为：互动论文,城乡论文,人口论文,机制论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F12 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-4434(2006)11-0114-05
城乡经济协调发展乃至城乡产业一体化发展，是社会生产力发展到一定阶段的必然趋势，也是当前促进我国经济社会发展、消除传统二元经济社会结构的有效途径。中国“三农”难题的解决和在工业化进程中要抑制和缩小城乡差别，不能仅靠经济发展自身规律来调整和解决，缩小城乡居民收入差距必须采取措施克服市场经济的缺陷[1]。新农村建设要求在更高水平上促进城乡产业互动乃至经济协调发展。然而，要实现城乡经济社会协调发展，必须科学构建城乡产业互动和人口同步转移机制。
一、我国的城乡产业结构与劳动力就业结构特点
经过20多年的改革和发展，我国总体上已经进入工业化中期阶段。在这一阶段，正是城乡关系和工农关系调整的关键时期。这一阶段城乡产业结构的明显特征是：一方面，第一产业稳定发展体现缓慢增长的势头，第二产业迅猛发展带动第三产业发展；经济增长主要来自非农产业，非农产业可以依靠自身积累实现增长；城市化进程加速，经济发展在更大程度上依赖城市发展。另一方面，农业的弱势地位更加显现，农民增收缺少重要支撑，又面临激烈的国际竞争，难以为工业化继续提供积累，而应该成为接受扶助的对象，更多地分享工业化、城市化带来的发展机会和成果[2]。
随着我国城乡产业结构的变化，城乡就业结构也发生了巨大变化：农村改革把农民从原有的体制下解放出来，农业生产率的提高和农民自主支配自身劳动力的实现，使长期积累的人地矛盾和不充分就业逐步显性化，农村就业问题日趋尖锐。城市改革使非公经济产生并逐步发展壮大起来，国企用人自主权扩大，产生了从农村补充劳动力的巨大需求。农民工在利益驱动下自发地从农村走向城市、由农田走进工厂，这种由农民工流动就业形成的劳动力市场，成为中国劳动力市场的主体，劳动力的价格完全由市场决定和调节，市场机制起着基础性的调节作用。按产业划分，“退一进二”现象明显，第一产业就业的总人数逐年下降，第二、三产业就业人数大幅度增长；按所有制划分，多种所有制扩大就业的新格局正在形成。农村剩余劳动力转移就业和培训工作成效显著，针对外出务工的就业服务体系日臻完善，工作重心逐步下移至县、乡、镇。从产业的区域布局来看，由于历史的和产业开放、引进的因素，产业布局和城市发展不平衡，现代大工业和大城市多集中在沿海地区，在优先发展重工业战略推动下的城市化进程，客观上导致沿海地区的优先发展和有限资源向沿海地区的集中和积聚。同时，轻工业因借助外资力量而过早地成熟和升级，产业链的空间发育相对不足，在并未实现充分就业的情况下就进入了重化工产业发展进程。因此，解决农村剩余劳动力出路和城乡人口结构性矛盾，既有全面总量过剩的问题，又有局部产业结构调整升级的压力，而我国现有城市及其工业的空间布局状况对现有的农村剩余劳力实际上是难以有效吸收和安置的，需要对现有的城市化及其工业化路径和布局进行因地制宜、因势利导的反思、总结和完善。
二、城乡产业互动和人口同步转移的制约因素
1.城乡劳动力资源配置不均，城乡产业关联度低，城乡收入差距仍然在持续地扩大。改革开放以前的中国经济体制模式是为重工业优先发展战略服务的。由于资本的稀缺，推行资本密集型重工业优先发展战略是不可能的，依靠市场来引导资源配置是不现实的，因而只能通过计划分配的机制把各种资源按照产业发展的优先顺序进行配置。这样就阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动。把城乡劳动力人为地分割开，严重阻滞了城乡之间的人口迁移和劳动力流动。
改革开放以后城乡劳动力市场开始形成，但由于中央及地方政府采取的城市倾向政策，政府向农村和农业进行的支出比重在迅速地下降，城乡收入差距迅速扩大，形成农村贫困治理越来越困难的现实。全国城镇规模结构体系不甚合理，导致城乡经济发展不平衡，未能在产业区域一体化系统内使城乡产业在更大的范围内连接、扩散、升级，在更广阔的城乡一体化经济社会空间内多元化多色彩多层面发展，以统筹吸收更多的城乡剩余劳力。城市倾向政策导致了资源配置效率扭曲以及经济发展的不平衡。21世纪前几年中央政府的三农政策及一系列相关政策的变化，已经表明这种政策倾向明显转变。而在党的十六届五中全会通过了将建设社会主义新农村作为“十一五”规划的六大任务之首的决定，更说明政府下定决心扭转城乡经济发展不平衡格局和解决三农问题的重大政策转变。但是，截至目前，中国的城乡收入差距仍然在持续地扩大，中国农村居民收入提高和贫困缓解的任务仍然艰巨。
2.农村剩余劳动力总量巨大，整体素质差，向非农转移的难度高。目前农村劳动力有5亿多，农业的劳动力需求在1.5亿左右，除了已经外出就业的农民工1.8亿～2亿外，农村仍有1.5亿左右的剩余劳动力需要转移，加上农村每年还要新增劳动力600多万，在劳动力市场上农民工供给过大是一个长期的状况①。大多数农民工的文化程度低，整体素质差，又没有经过技能培训，从而使其在劳动力市场中处于相对弱势，无法与雇主讨价还价，所以，在劳动力市场上普遍缺乏竞争力。特别是随着产业结构调整，企业普遍需要有技能的劳动者，农村劳动力向非农产业和城镇转移的素质矛盾日益突出。农村劳动力素质低影响了农村劳动力向二、三产业转移的进程，人口素质与转移需求形成明显矛盾，严重制约城乡产业互动和人口同步转移。
3.城乡就业服务不在统一的市场，供求信息不畅，不能适应城乡统筹就业的要求。我国原有的就业管理体系是建立在计划经济基础上的，改革开放后按劳动力市场要求，改革了管理体制，但在相当长的时期里，仍然表现出行政干预、城乡分治的特点。首先，劳动力市场基础信息体系建设跟不上，缺乏有效的信息统计手段和制度，在取消“证卡”管理后，新的管理体系没有完全建立，许多地方对农民工的数量、结构等最基础的底数都难以搞清楚，对农民工就业的基本信息，包括劳动合同签订、工资情况、社会保险情况等更难以掌握；其次，人员、经费严重不足。许多劳动部门现有的人员编制和经费连应付城市居民和下岗失业人员的就业管理和服务都困难重重，再将流动性大、人数庞大的农民工全部纳入管理，更是难以承受。从空间结构看，由于市场全方位开放下竞争的加剧，沿海发达地区的乡镇企业也日益需要由外延型发展向内涵型发展转变，从劳动力密集型为主向以效益取向为主发展，农村剩余劳动力人口转移与城市产业同步发展。
4.影响农村劳动力和人口转移的制度障碍与观念障碍并存。由于我国长期的二元经济结构产生的城乡分割和地区分治制度，导致城乡就业人口在户口、就业安置、社会保障以及就业观念等方面存在一系列制度障碍与观念障碍。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”，政府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的“外来人口”负责；农民工也没有主动接受政府管理的动力。城市居民会主动接受就业和失业登记、签订劳动合同等就业的基础性管理，因为这些“管理”是他们获得就业援助、失业救济以及社会保障权益，享受社会保险的依据。而对农民工来说，由于他们是“外人”，没有上述权益，从而也就没有接受管理的动力。对许多不规范的企业来说，在工人没有通过组织的力量对其形成压力，在政府难以进行干预的情况下，逃避政府的监管也符合其利益，逃避缴纳社会保险、拖欠工资、超时加班的现象较为普遍，且屡禁不止。这是目前在劳动力市场秩序监管、农民工维权以及就业服务等方面面临诸多问题的深层次制度原因。
三、构建城乡产业互动和人口同步转移新机制
1.统筹城乡产业资源配置，构建以城带乡、以工促农、城乡产业结构互动发展的新机制。构建城乡产业互动机制，核心是统筹城乡产业资源配置，加快生产要素集聚，增加城乡产业发展的关联度。当前，我国城市的产业结构正向高级化升级，土地密集型、劳动密集型产业向城郊地区尤其是地域广阔的农村地区转移、辐射、扩散。但由于我国实行城乡分治的二元体制，泾渭分明的城乡地域行政界限和政策、制度，人为地割断土地、劳动力、资本、技术等生产要素的跨区集聚、流动，影响资源的优化配置，影响城市产业的升级、转移，不利于城乡产业的统一布局；不利于土地资源的统一利用；不利于城乡基础设施延伸与城市发展空间拓展，有悖于市场经济的发展要求。为此，必须按照统筹城乡发展的要求，逐步打破城乡二元体制，实行统一的城乡产业制度，加快生产要素集聚，并按照城市与农村互补、共享的原则，把农村纳入城市规划、建设、管理体系，纳入国民经济预算体系，通过适当的发展战略和产业政策，增加城乡劳动力的就业机会，扩大就业总规模[3]。加大对农村的教育、水利、交通等基础设施建设力度，大力改善农村产业投资环境，加快推进城乡产业与生态的一体化规划、布局，实行城乡用地的同市、同价；用工的同工、同酬；金融、信贷、税收等产业政策扶持的同等待遇，促进城乡产业的共融、升级与发展。
构建以城带乡、以工促农、城乡产业结构互动发展的新机制，要促进产业的集聚，要求工业进园、农业进厂。为避免上世纪80～90年代发展工业“村村点火”的现象重演，必须注意统一城乡工业规划布局，立足本地资源，大力发展特色经济、园区经济，以工业化带动农村经济的发展。从区域经济一体化目标的要求出发，以经济枢纽性城市为区域综合经济中心，搞好城乡经济和社会发展的区域内协调和跨区域协调发展，推动多种形式的城乡一体化联系，多途径实现农业专业化规模化社会化生产经营。要实现产业旺城，以城带乡，加快人口集聚。依靠产业支撑城镇的发展，依靠城镇的发展，吸引更多的农村人口进城安居，要扶持建设功能健全的中小城市和中心镇，进一步增强城市人口集聚功能，提高城市对农村的辐射能力和带动能力。
2.以就业为根本，构建促进农村劳动力和农村人口同步发展的转移机制。劳动就业是财富之源，著名经济学家奥肯曾利用美国的统计资料分析了失业率与经济增长之间的关系，得出了著名的奥肯定律②，即失业率的增加，导致GDP增长率的降低。可见，经济的发展就是要最大限度地减少失业人口，千方百计地为劳动力提供更多的就业岗位，促进劳动力与生产资料的结合，使他们能够创造出无尽的社会财富。通过适当的发展战略和产业政策，增加城乡劳动力的就业机会，扩大就业总规模。构建城乡产业互动和人口同步转移新机制，必须以充分就业为根本，实施积极的就业政策，这关系到人民群众的切身利益，是社会主义的本质要求，也是完善社会主义市场经济体制，深化国有企业改革，推进经济结构战略性调整的客观要求。
促进农村人口向城镇聚集和农村劳动力向二、三产业转移是统筹城乡就业机制构建的根本目标。针对就业市场竞争激烈、企业对劳动力素质要求不断提高的趋势，要制定好农村劳动力转移规划，构建统一的城乡劳动力市场，合理有序配置城乡劳动力资源。建立城乡劳动力等要素和产品交易市场，规范管理相关的劳动人事事务和市场交易，逐步消除劳动力资源配置的部门分割下的盲目性和无序化，统筹城乡劳动力资源，促进市场有效配置和商品流通。在加快城镇化的进程中，一是要抓好市场服务机构建设，大力发展各级各类职业介绍和人才交流中心，并着力健全全国统一的信息工作程序、制度及传输、交流系统，使之迅速形成部门分工协作、城乡纵横相连的劳动力供需信息网络。二是要注重市场法制建设，通过立法确立城乡统一劳动力市场的地位和作用，通过执法规范劳动力市场运作秩序。三是要大力进行户籍管理、社会保障和职业培训等项制度创新，通过消除劳动力流动尤其是农村劳动力流动的制度性壁垒，提高城乡劳动者的文化技术素质和就业竞争能力，从而为尽快实现农村劳动力市场与城镇劳动力市场合拢并轨，消除农村劳动力进入城市就业的行政性障碍，扭转劳动就业城乡分治的传统格局，创造良好的社会环境和外部条件。
3.以发展壮大县域经济作为切入点，构建二、三产业对农业的带动机制。县域经济是国民经济发展的重要支撑，也是城市经济和农村经济的汇合地和最佳结合部。城乡产业的融合与互动以及农村城市化进程的速度和质量，很大程度上取决于中国县域经济的发展水平。因此，构建城乡产业互动和人口同步转移新机制，必须以发展壮大县域经济作为统筹城乡发展的切入点，增强县城和中心镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的带动作用，促进一、二、三产业联动发展，努力形成以城带乡、以工促农、产业结构互动发展的新机制。
首先，要做大做强特色经济，增强县域经济的实力和带动农村发展的能力。针对我国县域经济结构趋同的现实特点，要做大做强特色经济，挖掘和开发具有地方特点和名优优势的特色产品，做到“一村一品”、“一乡一类”，开拓国内外市场，增强县域经济的实力。
其次，充分发挥二、三产业对农业的带动作用，加快传统农业向现代农业转变。转变传统农业发展观念，树立农业工业化生产理念，用抓工业的思路抓农业，采取有力措施推动工业企业进入农业领域，推进农产品的工厂化生产，扩大优质农产品的生产规模和市场占有率，发展农产品精深加工，开拓国外市场，增强城市对农村经济的辐射带动作用。
在继续大力培育和发展农业龙头企业的同时，积极发展农民专业合作经济组织，按照“民办、民管、民受益”的原则，发展农民专业协会和专业合作社，提高农民的组织化程度，增强开拓市场的能力。大力推进农业产业化经营，发展高效益的特色种养业、农产品加工业和流通业，以及相关的储藏、运销业，拓展订单农业和农产品网上交易，重点建设一批上档次、上规模的农产品批发市场，形成一批辐射面广、吞吐量大的现代化农产品物流中心，延长农业产业链，提高农业效益。在政府的宏观调控下，借助市场机制的杠杆力量，使工业化与农业产业化有机衔接，以推动农户与市场衔接。以城镇第二、三产业带动开发性农业发展，以市场需求为引导，生产高附加值农产品，城乡联手、供需联合，向农业的深度和广度进军。
第三，以壮大县城功能为重点，大力推进城镇化进程，加快农村人口向城镇集聚。积极顺应城乡一体化、工业化升级和市民生活现代化的趋势，从整体上筹划城镇化，加快推进区域中心城市发展，重点推进县城发展，积极推进中心镇发展，加快建设城际快速通道，进一步形成中心城市、县城、中心镇分工明确、布局合理的城镇体系和“大城市一县城（卫星城）—中心镇”网络式的城市化格局，促进大城市的人口和制造业逐步向卫星城扩散，农村人口和二、三产业加快向县城集聚，充分发挥城镇化对第三产业发展的强大推动作用，大力发展城镇第三产业，使第三产业成为吸纳农村劳动力就业的主渠道，促进更多的农村人口到城镇安居乐业。把城镇体系规划延伸到村。形成城乡一体化的交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理和生态建设。要在努力实现城镇居民充分就业的基础上，不断优化农民进城务工经商的政策环境，提高农民的就业能力，促进农村人口向城镇聚集。要以县城和中心镇为主要载体，推进农村人口城镇化，让农民真正成为城镇建设的投资者、城镇发展的创业者和城镇化的受益者。
4.缩小城乡居民收入差距，启动城乡居民的收入调节机制。缩小城乡居民收入差距，基本原则是进一步完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通过国民经济再次分配的财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距，在这方面要大胆进行制度创新。启动主要针对城镇居民收入的调节机制。整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度。要研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法。调整个人收入所得税征收办法，适时开征不动产税、遗产税等税收课目，控制部分城市居民收入过快过高增长。简言之，就是采取贫富拉平行动，达到社会公平和经济效率兼顾的目的[1]。
缩小城乡居民收入差距，基本环节是要加大对农业和农民收入的支持保护程度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，发挥政府投资的导向作用，形成多元化的农业投融资体制，扩大农业投入来源，建立农业投资稳定的增长机制，增加农业投入总量，使农民增收有资金和物质保障。调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点。比如，对进城务工的农民或举家迁入城镇的农村家庭，如何给予他们放弃土地承包权等财产权益以合理的补偿。加大对农业和农村基础设施的投入力度，引导农业区域化、专业化、规模化的发展，建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，使农民因灾、因病遭受的损失降低。
5.以人为本，培育新型农民，构建城乡居民的融合机制。坚持以人为本，是坚持科学发展观的基本内涵，也是促进和谐社会建设的重要保证。针对农村剩余劳动力普遍综合素质不高，专业技术水平低的突出特点，要大力实施“千万农村劳动力素质培训”工程，加快农村劳动力向二、三产业转移。把培训农民技能与促进农民就业结合起来，大力鼓励培训学校、企业和社会力量发展就业服务机构，加强对受训农民的就业指导和就业服务，形成以培训促就业、以就业带培训的机制。健全城乡统一的劳动力市场，消除劳动力市场上的制度障碍，进一步改善农民进城就业的环境，形成以素质为主要标准的劳动就业准入机制。目前，在全国第二产业就业人员中，农民工占57.60%。其中加工制造业占 68%，建筑业占80%。在全国第三产业从业人员中，农民工占52%。城市建筑、环保、家政、餐饮服务人员90%是农民工。农民工正在迅速地从农民中分离出来，顽强地融入产业工人阶层，并成为产业工人的主体部分。中共中央关于“进城就业的农民工已经是产业工人的重要组成部分”这一判断是非常正确的，意义也十分重大③。加强对进城就业农民的权益保护，促进越来越多的农民成为稳定就业的产业工人和稳定居住的城市居民，从根本上减少农村人口。加强对进城农民和家属子女的人文关怀，促进农民生活方式的转变，推进社会文明进步、和谐发展。倡导健康文明的生活方式，促进农民向市民生活方式转变。
6.以建设和谐社会为目标，构建城乡居民平等的社会保障机制。建设和谐社会是社会主义国家追求的社会发展目标，和谐社会建设要求统筹城乡社会事业发展，加快建立健全包括农村居民在内的社保体系，促进社会全面进步。构建城乡居民平等的社会保障机制，就必须提供平等的国民待遇。要从最广大农民群众的根本利益出发，给予农民平等的发展机会和国民待遇，逐步建立农民主体的利益表达机制。一是给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，让农民有一份土地资产，使农民有财产权利的基础；二是要保障农民享有基本的生存权和发展权，要有充分的财产、教育、文化、政治权利，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利；三是彻底改革户籍制度，使城乡居民在自由迁移、就业、教育、医疗、社会保障方面无制度障碍性因素；四是逐步建立和完善以政府为主导，社会各界参与的农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，加强政府反贫困的工作力度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
加快农村富余劳动力向城镇转移，也要求必须建立健全农村社会保障体系，解除农民离开土地的后顾之忧。各地要尽快建立起与当地经济社会发展水平相适应、城乡对接、多层次的农村社会保障体系。包括建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度、农村新型合作医疗制度，有条件的地方建立基本养老保险制度。要建立与农村最低生活保障线相衔接的农村基本养老保障制度，以个人账户为主，通过个人缴费、村组集体给予补贴、政府扶助等途径筹集资金。充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，鼓励和引导城市社会事业和公共服务部门向农村延伸，促进城乡管理和社会事业的一体化。
注释：
①全国农民工到底有多少？目前，还缺少这方面的准确数据，在统计概念上也没有明确的界定。这里主要参考两个数据：一是乡镇企业的就业人数，二是农村劳动力到乡以外的就业人数。但这两个数据有交叉重合，乡镇企业就业人数中有一些不是农民工，农村劳动力到乡以外就业人数又不包括在本地乡镇企业就业的农民。此外，有些乡镇企业改制后不再纳入乡镇企业就业人数的统计范围，但一线工人仍然以农民工为主体。综合各方面因素，保守地进行推算，目前我国农民工大概超过1.8亿。当然，也有专家估计，我国农民工数量在2亿左右。
②“奥肯定律”是美国经济学家奥肯于1962年提出的经验经济规律，奥肯在对美国经济增长率与失业率之间的关系进行研究之后揭示出如下规律：△u=-0.5(y-2.25)公式中的△u表示失业率的变化，y表示经济增长率。它表明，当经济增长率高于2.25%时，失业率将下降。在此基础上，经济增长率每增加一个百分点，失业率就会下降半个百分点。当经济增长率低于2.25%时，失业率将上升。在此基础上，经济增长率每减少一个百分点，失业率就会上升半个百分点。奥肯定理的一个重要结论是：为防止失业率上升，实际GDP增长必须与潜在GDP增长同样快。如果想要使失业率下降，实际GDP增长必须快于潜在GDP增长。中国经济增长率和失业率之间关系的具体数值，未必依照“奥肯定律”运行，但奥肯定律揭示的经济增长与就业增长之间的关系仍具普遍意义。
③引自中共中央2004年1号文件。
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