论公共财政与其相关财政理论之关系，本文主要内容关键词为：公共财政论文,财政论文,理论论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场化改革的深入，转变财政职能、优化支出结构，建立适应市场经济要求的公共财政成为我国财政改革的方向和目标。这一点，学术界和政府部门已达成共识。但时至今日，财政理论界对有关公共财政与其它相关财政理论的关系的认识、看法仍不尽一致。主要表现在：公共财政与“国家分配论”、国家财政、国有资本财政的关系，以及中西公共财政的异同等问题的认识上分歧较大。笔者认为，从长期看，构建和完善公共财政基本框架有赖于上述关系的最终理顺。本文拟对此作一浅析。
一、从公共财政与“国家分配论”的关系谈起
“国家分配论”是我国关于财政本质问题居主流学说地位的财政理论。对公共财政的认识，首先就要涉及到其与“国家分配论”的关系问题。按照公共财政论的逻辑思路：市场是配置资源的最佳机制，但市场不是尽善尽美的，客观上存在市场不能或不能充分发挥作用的领域即市场失灵，正是因为存在市场失灵，才决定了财政存在的必要性。财政以弥补市场失灵（而不是超越市场）为主要原则，以满足社会公共需要为主要活动内容。由此不难得出公共财政论者的以下观点：公共财政因承担了市场做不了或做不好的事务，有效地保障了市场经济的运行，而成为市场经济下值得推崇的财政模式。据此国内一些学者提出，我国市场经济条件下的财政应以公共财政为发展模式。我们认为，这一观点很有积极意义，目前我国要建立公共财政基本框架正是对这一理想财政模式的借鉴。但需要加以明确的是，“公共财政论”只是对资本主义市场经济这一特定社会形态下的财政活动所作的具体分析，它未对已经存在数千年的财政史作出科学解释，客观上割断了历史的联系；同时它只涉及财政模式及其运行的一般机理，只触及财政活动的表层，而没有揭示财政本质问题。因而“公共财政论”只是现象论、运行模式论，并非财政本质论。主张把西方的“公共财政论”照搬到我国，并试图代替“国家分配论”的观点是不正确的。
“国家分配论”认为，财政是以国家（政府）为主体的分配行为。财政与国家有本质联系，财政与国家同“生”同“死”，这就高度概括了各种社会形态财政的共性。“国家分配论”关于任何社会形态的财政都是一种政府行为，都是国家为实现其职能需要而参与社会产品分配的观点，以及财政属于社会再生产中的分配环节的观点，深刻反映了财政与国家、财政与经济的本质联系，从而揭示了财政的本质。因此，“国家分配论”与“公共财政论”的关系是本质层次与现象层次的关系，二者不是同一层面的问题。这样，二者也就不存在非此即彼、水火不相容的问题。由此看来，那种一谈“公共财政论”就否定“国家分配论”的观点是不确切的。
对公共财政论的“扬弃”，决定了对公共财政运行模式借鉴的积极意义。西方公共财政的运行实践证明，公共财政以弥补市场失效为己任，符合市场经济的要求并促进了市场经济的发展。在我国实行市场经济体制的条件下，借鉴西方公共财政的成功经验并建立适应我国国情的公共财政就显得尤为重要和迫切。当然，这里还有一个疑问，既然公共财政只是运行模式，那么公共财政要不要讲本质？如果需要，其本质是什么？值得注意的是，或许是受到西方财政经济理论研究的影响，当前我国财政学界有一种有意绕开财政本质问题而只谈财政模式的倾向。然而，市场经济条件下公共财政可以不谈本质吗？我们认为，这一倾向是不正确的。因为把握财政范畴说到底就是要探讨财政的本质，如果我们撇开了对财政本质问题的把握，那么关于财政的诸多理论问题也就无从展开论述，我们所要努力构建的公共财政基本框架的根基也将会丧失。因此，我们认为，公共财政与其它财政运行模式一样，也要讲求本质。财政本质问题是任何财政理论所不能回避的。
财政看起来同“社会公共需要”有一种必然的联系，但通过深入分析发现，对“社会公共需要”的把握，最终必须落脚在国家身上，都必须以国家需要为转移。离开了国家而抽象的空谈“社会公共需要”，则必然导致离开了“社会公共需要”的社会性，从而也就无法真正把握“社会公共需要”，更无法以“社会公共需要”为标准来把握财政本质。因而“社会公共需要”与财政之间的联系只是较浅层次的联系，只有国家与财政之间存在的联系才是最深层次的本质联系。因为财政满足社会公共需要的主体始终是国家，其满足社会公共需要也就是国家需要（因为在阶级社会里，社会共同事务是由国家来执行的，因而所谓社会公共需要自然就表现为国家的需要），满足国家职能需要（含公共需要）的途径也需国家参与剩余产品价值或一部分国民收入（GDP ）的分配来实现，其参与分配的形式仍是价值形式。可见，从财政分配的主体、客体、形式与目的四要素来看，公共财政的本质同样反映了以国家为主体的分配，因而公共财政的本质仍是“国家分配论”。认识到这一点，对市场经济条件下，正确理解与坚持“国家分配论”是有帮助的。
二、正确理解公共财政与国家财政的关系
目前一种比较流行的观点，认为国家财政是适应计划经济时期的一种财政模式，在市场经济条件下，主张用公共财政代替国家财政。我们认为，这种观点值得商榷。纵观几千年的中外财政史，没有任何非财政分配是由国家进行的，也没有任何由国家进行的分配不是财政分配。财政与国家的同生死共存亡的密切关系，决定了财政自始至终都是国家财政。“国家财政”这一概念深刻揭示了财政的本质。由于政府是国家的载体，因而国家财政也就是政府财政。因此，财政、国家财政、政府财政在内涵上是等同的，没有什么区别。
大家知道，公共财政是适应市场经济要求的一种财政模式，但并非只有在市场经济条件下，才存在公共财政。事实上，公共财政自古有之，财政的公共性是与生俱来的。因为从国家和财政的起源和形成上看，财政一开始就是在经济上占有统治地位的集团和分配活动，并且服务于该集团的利益，集团的“集体性”或“公共性”首先赋予了财政区别于财务的“私人性”。更为根本的还在于国家在建立政权以后，出于维护政权的需要，必然要介入社会经济领域，参与社会经济管理活动，一方面维护社会经济秩序的稳定，另一方面提供社会公众所不愿提供或不能有效提供的公共产品，而由于这些活动是服务于社会公众的公共需要的，因此，服务于这类活动需要的财政行为就天然具有了“公共性”。如此看来，财政的“公共性”是国家财政本身固有的性质。当然，需要注意的是，财政的“公共性”具有历史发展性的特点。如在奴隶制、封建制条件下，君主（国王或皇帝）个人收支和国家收支的经常混淆，决定了当时财政的公共性的不彻底性和不成熟性，而在计划经济条件下，财政的“公共性”又受到人为的排挤。只有在市场经济条件下，财政的公共性才得以真正独立、成熟和规范，公共财政模式才得以最终确立。另一方面，公共财政还具有阶段性。即处于市场经济不同发展阶段的国家，其社会公共需要的内容是有差异的。在发达国家现在已经不再是社会公共需要的某些事务，在发展中国家仍然需要国家出面来提供（如电力、交通），因此各国公共财政又必然带有鲜明的国情特征和时代特征。
目前我国要建立公共财政，主要是针对我国传统财政管理制度下支出包揽过多、公共财政缺位、国有资本财政越位并存的弊端而提出来的，其根本目的是解决市场经济条件下财政职能的定位问题。在市场经济中，应当真正发挥市场在资源配置方面的基础性作用，财政作为政府直接计划配置资源的手段，应以弥补市场的缺陷作为出发点，其首要任务是为所有的市场主体提供一视同仁的公共服务，避免由于政府财政不恰当干预给市场的有效运作和经济效率造成损害。这意味着，在我国社会主义市场经济条件下，应当进一步凸显公共财政的特征，把构建和完善公共财政作为财政改革的核心内容，在此基础上，把适度的国有资本财政搞好。按照公共财政的要求，财政支出应严格限制在公共性领域，如公共安全、社会秩序、公用事业、基础设施、科技教育、社会保障、经济稳定、环境保护等方面。市场有效竞争领域的资源配置，是经济主体的事，财政一般不必进入。因此，可以说，公共财政是我国市场经济条件下，国家财政的一种主要模式。但不是唯一模式，国家财政还包括国有资本财政。因此，我们认为，国家财政不仅反映了古今中外财政的共同本质，而且也反映了市场经济条件下我国财政的模式，因为公共财政和国有资本财政组成的“双重结构财政”的运行主体是统一的，都是国家。国家财政的内涵要比公共财政宽泛得多，其适应性也广得多，二者是包含与充实的关系。因此，那种一谈公共财政就否定国家财政的论点是不能成立的。
三、建立公共财政，不能忽视国有资本财政
纵观几千年的财政史，我们发现：或者是出于满足巩固本阶级统治和统治者挥霍的需要，或者出于为经济运行提供必要的公共产品的需要，或者是出于实行生产资料公有制的原因，历史上不同性质的国家都或多或少的拥有一定的国有资源和财产。当然，西方发达国家也不例外。但西方国家国有企业规模大都较小，又主要分布在无利或微利的非经营性领域，因此，西方这部分财政支出是划入公共财政的范围。这样，西方的财政就是公共财政。换言之，在西方，财政与公共财政是同一事物的两个名称。有人据此提出我国要建立公共财政，就应该从竞争性、盈利性领域中全部退出，变成单纯的公共财政；并认为惟有如此，才能促进市场经济的发展。我们认为，这是不确切的。这种观点，既不符合我国的现实情况，在理论上也是缺乏说服力的。且不说我国长期积累的大量的经营性国有资产是公有制的物质基础，代表社会主义方向，而且其中也不乏经营业绩良好、利润丰厚的国有企业，单说财政退出经营性领域，也要经历一个过程，要把握一个度，决不是撤得干干净净。这不仅是受到现实经济关系的制约，更是受到现实经济发展水平的制约。当然，出于诸多因素影响，国有资产的数量正在逐年降低，收缩国有经济战线，实现国有资产的战略性重组是不容回避的客观事实。但作为一个发展中国家，我国的生产力发展水平毕竟还很低，因此，在经济发展上具有主导意义的竞争性行业或产业，如航空、航天、金融、钢铁、化工、铁路以及高新技术产业等，都客观要求有国有资本的存在，以加速社会主义市场经济的发展，尽快赶超发达国家。既然如此，那么，作为对国有资本进行宏观价值管理并参与收益分配的“国有资本财政”也必须相应而存在。
从理论上看，国家的两种身份（政权行使者、国有经济代表者）、两种职能（社会管理、经济管理）应分开行使、分别管理。这就形成了社会主义财政特有的“一体两翼”格局，即国家税务部门和国有资产管理部门成为财政这一机体的两个翅膀，缺一不可。与此相对应，构建“公共财政”和“国有资本财政”双重结构财政运行模式就是我国财政运行模式的理想选择。因此，实行公共财政，绝不能忽视财政的另一翼——“国有资本财政”。当然，需要指出的是，“国有资本财政”与公共财政相比，具有明显的差异。不仅表现在活动主体的身份、活动依据、活动目的，还表现在活动领域上。国有资本财政的运行主体是作为国有资产所有者身份的国家，依据的是财产权力，其活动目的是追求国有资产的保值、增值，即市场盈利，其活动范围是在市场有效运行的领域内；而公共财政的运行主体是作为政权行使者身份的国家，依据的是政治权力，其活动目的是提供社会公共需要，不以市场盈利为目标，活动范围严格限定在市场失效的领域内。因此，公共财政与国有资本财政不宜混在一起，应分别预算、分列运行、分别管理，但由国家这个共同的财政主体所决定，它们有时又融合于一体，表现出既对立又统一的关系。公共财政和适度的国有资本财政共同组成了适合我国社会主义市场经济要求的“双重结构财政”运行模式。
四、认清中西公共财政的异同
以“市场在资源配置中起基础性作用”为大前提，不同社会制度下的公共财政运行模式是有其相通之处的。这主要表现在：（1 ）预算的公共性和统一性。公共财政从出发点和归宿点来看，是应社会的公共需要而产生，为满足公共需要而存在。因而通过预算收支提供的公共产品也必须由社会公众的偏好和意愿决定，要受公众的制约和监督。预算要做到公开、透明，政府作为“代理人”不能侵犯公众的利益。为此，政府绝大部分甚至全部的收支活动，都应该通过统一的公共预算来体现，包括经费预算和公共投资预算及社会保障基金预算。此外，公共财政的基本政策应是收支基本平衡，尽量不打赤字预算，但这不排除在特殊情况下的暂时的赤字政策。（2）支出的公共性。 财政的供给范围限制在公共性领域，包括为国家机构的正常运转提供经费，如建立国防、开展外交、维护社会秩序、进行工商行政管理等等；提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费，如科学、教育、文化、卫生等社会事业；公益工程与公共工程投资，如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等，这些是自然垄断集中存在的部门和行业，市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏，只能由政府干预来纠正；政府在提供公共服务中所必需的政策性支出，如社会保险支出、补贴性支出、税式支出等。财政投资一般不进入一般竞争性领域。（3）收入的公共性。 公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源。因为税收的征税依据是公共权力，是政府提供公共服务的收费，税收“取之于民、用之于民”，符合受益原则。而规费是政府在执行社会管理者职能过程中运用其权威为企业和个人提供个别的、特殊服务的收费，体现政府服务与企业、个人间的一对一的利益交换关系。因而规费不具有公共性。这就决定了各国公共财政的收入体系几乎无例外的以税收为主，以规范化的收费为辅。
公共财政是市场经济对财政模式的一般要求，正如计划和市场都是经济手段而不是区分姓“社”姓“资”的标准一样，为市场经济服务的公共财政本身也不存在姓“社”姓“资”的问题。但由于中西国家社会制度、历史文化传统以及市场—国家观的不同，因而，我国拟要建立的公共财政又具有特殊性的一面。主要表现在：（1 ）真正的“公共性”。我国的公共财政是建立在社会主义生产资料公有制为主体的基本经济制度之上的，国家是全社会公共利益的真正代表，决定了我国公共财政的人民性，它是“取之于民、用之于民”的财政。社会公共需要的空前一致性，决定了社会主义公共财政满足社会公共需要的真实性、完整性。社会主义把全体人民大众的需要作为社会公共需要，克服了西方发达国家把资产阶级需要说成是社会公共需要的虚假性。因此，与西方国家公共财政不同，社会主义公共财政具有真正的“公共性”。（2 ）公共财政与国有资本财政的协调配合性。我国社会主义生产资料公有制的主体地位，决定了我国不可能像西方国家那样实行单纯的公共财政。根据我国的实际情况，我国财政的运行模式以公共财政和适度的国有资本财政组成“双重结构财政”模式为最佳选择。因此，我国的公共财政远非西方公共财政那样简单，我国还要处理“公共财政”与“国有资本财政”的关系问题（这一点前已述及）。我国多一个“国有资本财政”，这是我国财政的特色。（3）我国公共财政的宏观调控性。 一方面，我国的市场经济发育程度还比较低，市场体系还不健全，市场机制尚不完善。要发育到西方比较成熟的市场经济水平，还有很长一段路要走，这就加重了政府的责任，宏观调控的广度和力度相对要大些，要强些。另一方面，由于市场机制存在诸多方面的缺陷，因而，不仅“市场不能干的，政府要干”，这是公共财政最基本的供应范围，就是“市场能干，但现在干不好或干得很慢的，政府也要介入”，产业结构调整就是一个突出的例子。因此，中国的“公共财政”的责任就不单是要像西方的公共财政那样，弥补市场失灵和保护市场，更重要的，还要影响市场和培育市场；即不仅要加强物质性的公共产品的供应，如公共基础设施、社会保障等，还要通过确立一整套制度或法规，加强在产权、决策和经济运行等方面的法令性公共产品的供应，以迅速培育和扩张市场，以此推动市场的成熟和完善。