省管县改革中的党政领导干部管理问题，本文主要内容关键词为：党政领导干部论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
省管县体制改革的核心问题是党政领导干部制度改革。截止到2009年12月，我国有23个省份进行了各种形式的省管县体制改革的试点。各地改革的侧重点和步骤不尽相同：大部分省份选择了财政体制省管县改革，也有部分地区进行了“强县扩权”的试点，还有个别省份率先全面实行了省管县体制。但值得注意的是，经过多年的改革试点，各省在省管县体制下如何改进党政领导干部制度方面还缺乏统一的认识和系统的实践，也鲜有这方面的理论探讨。在当前省管县改革的背景下，不仅要重视财政体制的改革，适时推进党政领导干部制度改革也甚为关键，因为它是完全释放省管县体制改革能量的关键环节，同时还是促进区域竞争、适应社会发展规律的必要前提，对地方行政体制改革具有特殊的意义。
省管县体制下县级党政领导干部制度的实践类型
本文所论的“党政领导干部制度”，是有关“党政领导干部”的管理体系、管理制度及其工作机制的总称。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关说明，“党政领导干部”可以被界定为在县级以上公共部门任职，具有一定领导职务，拥有一定权力并担当相应责任的党和国家机关公职人员。
一直以来，党政领导干部制度改革都是行政体制改革的难点，由于其涉及利益复杂、影响深远而推进起来较为困难。值得庆幸的是，在省管县体制改革的背景下，各省目前都在积极探索县级党政领导干部制度的新模式。这些探索大多是根据本省经济社会发展的实际，紧扣本省省管县改革不同阶段的特点而进行的，简单来说，现有省管县体制下的党政领导干部制度有如下三种模式：
一是市直管县的党政领导干部。目前施行省管县改革的大部分地区，在党政领导干部制度上仍沿用了市直管县体制。对他们而言，扩权改革只涉及到财权和部分行政审批权的下放，在财政和部分经济社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上没有实行省级直接对县的管理体制，县级干部的人事权仍然掌握在地市政府手中。
随着各省县域经济的逐步壮大，为表彰对当地经济发展做出重大贡献的党政正职，也为保持县级领导班子和干部队伍的相对稳定，一些省份开始尝试在保持原有“市直管县”的党政领导干部制度不变的情况下，对一些环节进行改进，原职提级是较为普遍的做法。比如广东省提拔50岁以上、担任现职满5年以上的优秀县委书记享受副厅级待遇；还有些省份则采取了将县（市）党委书记选为省委委员、省委候补委员的办法，比如江苏。这些措施在客观上为推进财政省管县和强县扩权改革扫清了障碍，但其在本质上更多彰显的是一种与升迁关系密切的激励机制，而非党政领导干部制度的变革。因为作为行政权力的核心，县级党政领导干部的人事任免权仍旧牢固地掌握在所属市里。
二是省直管县的主要党政领导干部。在实践中，这是当下省管县改革的一大亮点和突破。这方面较为典型的例子是浙江、吉林、湖南、云南和河北。浙江是全国少数几个实行省直管县（市）党政正职体制的省份之一。省委对县市党政一把手的培养、选拔、任用、管理和监督实行统一规划部署。从实践来看，这一管理体制提高了县（市）党政一把手的管理层次，实现了与省管县财政体制的配套，为下一步省管县改革向行政领域全面推进创造了有利的条件。吉林省在2005年就实施了“省管县财政体制”。之后为适应扩权后县域经济社会发展需要，省委、省政府提出将县（市）党政正职列入省委管理，在全省范围内好中选优、优中选强配备县（市）党政主要领导干部。另外，吉林省还有选派省里的副厅级干部担任县委书记的政策措施。云南、河北、湖南等省份则相继规定县委书记的选拔任用需按程序报经省委常委会议审议。这是自1983年实行干部“分级管理、下管一级”管理体制后的一项重大调整，从此这些省份县委书记的推举任用将从县级组织部开始，由地市级呈报省委组织部，部委会讨论后呈报省委常委会，最终通过票决制任用，省委也将在更大范围内调配县委书记。
三是省全面直管县的党政领导干部。这种类型的典型代表是海南省。2008年7月，海南省委五届三次全体（扩大）会议通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，决定将177项行政管理权直接下放到县（市）和地级市。在党政领导干部制度方面，则进一步明确了省直管县（市）党政领导干部的管理体制。对全省经济社会发展战略中地位突出、发展较快、综合实力较强的区域性中心城市，要适当提升发展地位，适度高配领导班子。海南的省管县党政领导干部制度改革走在全国前列，很多经验值得借鉴。但其措施能否推广仍值得商榷：一方面，海南区域面积相对较小，管理幅度较小，海南省下辖2个地级市、16个县（市），这给省直管县（市）的党政领导干部提供了便利；另一方面，海南的党政领导干部制度改革很好地利用了行政管理体制调整的契机，借着改变过去行政区划架构和实施扁平化管理模式的机会，一步到位，阻力较小。这些与当前大部分省份的实际情况是有所区别的。
省管县体制下党政领导干部制度的困境
从上述的实践来看，目前各省对于省管县体制下进行党政领导干部制度改革的重要性和必要性的认识还不统一，很多省份将党政领导干部制度改革定位为财政省管县改革的配套措施；对改革的风险估计过高，改革原地不动或者举措单一。这些都使得我国现有的县级党政领导干部制度中诸多不合理之处得以保留，并成为省管县改革进一步推进的障碍。
第一，党政领导干部制度中的激励措施单一。当前，省管县体制下的党政领导干部制度在全国还没有统一的模式，先行的做法是将党政一把手予以高配，这是提升行政级别的措施。在传统的干部体制下，官员的行政级别决定了其政治、生活、工资、医疗等各种待遇。县一级在我国非常重要，但县级的行政级别比较低，最高为正处级。从这个角度讲，从行政级别入手，施行原职提级是一种思路，将这部分县委书记提拔为副厅级干部后，有利于他们在这一重要位置上稳定、长期工作。但这种方式也有弊端，它无疑放大了干部对于级别和提拔的关注。因此，要真正完善省管县体制下的党政领导干部制度和提高县级党政领导干部的工作积极性，还需跳出行政级别的圈子，更好地实施以任期制、任期目标承诺制、引咎辞职制等为主体的激励约束机制，有效解决县级党政领导干部“能上亦能下”的问题。
第二，县级党政领导干部与地方发展的畸形关联。长久以来，县级党政领导干部对县域经济社会发展缺乏全面的关怀。“晋升锦标赛模式”的存在，使得县级党政领导干部有强烈的动机去推动地方经济的发展，但同时在客观上也强化了领导们“对上负责”而不是“对下负责”的政绩导向。特别是在“集权体制尚未根本变革的背景下，尽管纵向层级之间实际监管能力大幅下降，但中央政府或上级政府依然在很大程度上掌握着重要资源的分配权与下级官员的仕途命运，只对上负责的现象没有根本改变”[1]。不少县级党政领导干部的工作指导思想主要是为了让上级领导满意，而不在乎群众的意愿，所以才会不顾广大民众的实际需要大兴土木，搞各种“政绩工程”、“形象工程”。官员们普遍更关心可测度的经济绩效，为了彰显政绩、提升自身形象，而忽视与人民群众息息相关的公共服务的供给。同时，县级党政机关尤其是主要党政领导干部还会在发展县域经济时存在短视行为，对县域经济社会的长远发展缺乏真切的关怀，急功近利，人为设置贸易壁垒，阻碍区域经济的交流和发展。
第三，人权、事权、财权不对等。人权、事权、财权相统一是有效政府管理的一项基本原则。有事权必须有财权，没有财权只有事权是无法完成任务的。而地方财权的大小，也表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。人权则是对上述两种权力进行合理调整和匹配的保障力量。在我国现行的行政管理体制中，三种权力被人为地强行分割，直接造成了人权在上、事权在下、人权制约事权、事权拖累财权的问题。省管县财政体制改革和各省对经济社会管理权限的下放，在一定程度上缓解了县级政府事权、财权不对称配套的矛盾。但因为党政领导干部制度改革迟迟没有推行，使得省管县改革的政策效应受到极大削弱。市级政府仍旧可以依靠手握的人事权，通过任免、考核、干部交流等方式变相地对县级政府的决策施加影响，进而回收由于财权和事权下放所带来的利益损失。由此，县级政府的行政效率无法得到质的提升，县域经济发展的独立性也无法得到完全巩固。可以说，在人事权配置格局未变的情况下，“省—市—县”政府之间财权与事权的重新配置，并没有从根本上改变我国县级政府“权小、责大、能弱”的困境。
第四，干部异地交流制度不健全。干部异地交流是我国干部人事管理体系的重要组成部分，也是干部管理工作的一项常规性任务。干部异地交流有避籍交流、培养交流、轮岗交流、提拔交流、调整性交流等五种形式，其对象主要是县（市、区）以上党委、政府领导班子成员，法院、检察院和部分职能部门的主要负责人。随着2008年《党政领导干部交流工作规定》的颁布，干部交流工作得以更加制度化和规范化。干部交流的实践结果在总体上也确实有利于培养锻炼干部，提高干部的管理素质和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之风和腐败现象的作用。但笔者通过访谈发现，干部交流在县级政府层次的弊端也逐渐显现，现有干部交流制度与干部、群众的期望还存在一些差距：首先是交流对于腐败的防治效果极为有限，一般新交流的干部只需短短几个月时间便可将关系网重新建立，邻近地区干部交流的作用更低；其次是干部交流派生的公车接送、异地购房、公款吃喝等公务消费浪费惊人；最后，个别地区的干部交流还成为上级政府强迫下级政府服从其指令的一个手段。
省管县体制下党政领导干部制度改革的路径探索
各地省管县改革的经验表明，不管是财政权下放，还是经济与社会管理权限的下放，都并不必然引发县域经济的增长效应。发展县域经济、提升行政效率，关键要看县（市）党政领导干部的管理水平。因此，深化省管县体制下党政领导干部制度改革意义重大。积极稳妥地推进省管县体制下党政领导干部制度改革，应该和地方行政体制改革相配合，从干部任免、干部考核、干部监督和干部交流等方面入手，多管齐下，寻求县级党政领导干部制度改革的突破，具体改革方案见表1：
第一，推行省直管县委常委与省委职能部门协助管理相结合的试点工作。目前浙江、吉林等几个省份迈出了省管县体制下党政领导干部制度改革的第一步。从实践来看，这种制度安排提高了县（市）党政一把手的地位，客观上有利于实现县域发展的自主性。然而，作为一种不彻底的改革，这种模式的弊端也不言而喻：首先是协调问题，县（市）党政一把手归省里管，其他县级干部则由市里管，把本来紧密联系的干部人事管理体系拆分，大大提高了县级党政机关与省、市协调的工作量。“扩权后，县（市）普遍感到有了‘两个婆婆’，造成办公成本增大……由原来的‘一头协调’变为‘两头协调’，‘事反而更难办了。”[2]其次是监督问题。权力过分集中是当前我国干部人事管理中的一大弊端，因为“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”[3]。而将党政一把手高配的做法，无疑将更加凸显一把手在决策和执行中的重要地位，从而使得权力的监督更为困难。
我们认为，当下有条件的地区可试行“省直管县委常委，县委常委管理其他县级干部”。此方案较之“省直管县的党政一把手”具有三个方面的优势：首先，彻底实现了人事权的下放，市不再对县的干部拥有任免和管理的权力，解决了“两个婆婆”之间难以协调的问题，加大了县（市）的自主权；其次，将全体“县委常委”予以高配，相较“省直管县的党政一把手”，更有利于对一把手进行监督，避免一把手一人说了算的局面；最后，这个方案更加有利于增强省委的权威及其对县（市）工作的通盘指导，对于促进全省县域经济的协调发展，避免地方之间的恶性竞争具有重要意义。
现行县委常委会一般由书记、副书记（县长兼）、专职副书记、宣传部长、组织部长、纪委书记、政法委书记、人武部长、副县长等人组成，省直管县委常委的方案是在不改变管理权限的基础上，扩大了省委对县级党政领导干部的管理幅度，因此必然会增加省委干部管理的工作量。为此，可行的配套方案是省委的纪委、宣传、统战等职能部门协助省委组织部管理县委常委班子，实现省委职能部门管事与管人相连接。这样一来，不仅减轻了省委对县级党政领导干部进行管理的工作量，同时还有助于选拔优秀人才，提高县级党政领导干部的专业化水平。省委职能部门协助管理的模式，可以是推荐、联合考核考察、协商决定干部人选等。
第二，建立县委常委领导下的干部公开竞争机制。完善县级党政干部管理制度，需要“自上而下”和“自下而上”两种变革相结合。县级政府是直接进行社会管理和公共服务的政府，县级政府的行为与人民群众的利益息息相关，因此，群众满意是县级政府工作考量的最终标准，对县级党政领导干部的管理必须重视对群众意见的吸纳。然而，因为特有的干部晋升和“异地为官”制度使然，当前县级干部的个人利益与当地发展关联度不够，县级干部对县域发展缺乏持久、全面的关怀。因此，可以建立县委常委领导下的干部公开竞争机制，对县委常委之外的县级干部通过公开竞争的方式进行选拔，通过加强群众对选人用人机制的参与和监督，激励干部对县域社会经济发展的责任感与对当地民众诉求的回应性。建立县委常委领导下的干部公开竞争机制，就是要祛除干部任命中的“神秘化”现象，通过公开标准和程序，提高干部推荐、选拔、任用、监督工作的透明度和群众参与度，便于大批年富力强、与群众关系密切的优秀人才脱颖而出，通过平等竞争进入县级党政领导班子。
第三，改革干部异地交流制度。干部异地交流制度的推行，是我国干部人事管理制度在新时期的一项极其重要的改革举措。干部异地交流的一个主要目的，是克服领导干部在一地任职时间过长而带来的拉帮结派和裙带主义。此外，从领导干部的个人层面上看，干部异地交流可以丰富干部的阅历，积累经验，尤其是从落后地区到发达地区的交流，可以更新领导干部的施政观念和知识储备，大大开阔施政思路和视野。同时，干部定期异地交流还可以减弱地方官员因为晋升博弈的零和性而从事恶性竞争的程度。但正如上文所分析的，干部异地交流的局限性也毋庸置疑。
县级政府是直接进行社会管理和提供公共服务的政府，其直接面对的是广大群众。相对于避免裙带关系和培养干部来说，是否有利于县级政府工作的开展，更应该成为县级党政领导干部制度改革的基本目标。因而，打造一支真正对县域经济社会长期发展与人民群众负责的党政领导班子显得十分重要，而党政领导干部的稳定性是其前提条件。只有对当地情况和发展特点足够了解，才能真正有效提升管理县域的能力，摆脱执行性行政的弊端，因地制宜地发展地方经济；也只有提高县级党政领导干部与当地发展的利益相关度，才能有效促进领导干部对县域发展的全面关怀，提升公共服务供给的质量和效率。为此，省管县体制下的党政领导干部制度改革，必须在干部异地交流制度改革方面迈出新的步伐，干部管理的本地化和法制化是其基本趋势。可在县级政府层次积极推行干部任免和管理的本地化，淡化干部异地交流制度，通过完善相关法律、法规和民主监督渠道，避免裙带关系所带来的负面影响，同时增加领导干部工作的稳定性，使其更好地在当地开展工作。
省管县改革作为一项系统工程，是地方政府层面的重大改革创新，其重要意义不言而喻。财权省管县、经济和社会管理权限的下放、干部人事制度改革是推动其不断深化的不可或缺的三个环节。党政领导干部制度改革是人事制度改革的核心，是人事制度改革的难点，同时也是下一步省管县改革的重点。如果县级党政领导干部制度最终因省管县改革而变得更为科学合理，既体现民主精神，又保障行政效率，还能满足群众的公共需求，那将是一项意义非凡的政府管理创新。
注释：
①干部的本地化也是民主国家的基本经验，主要表现在被选举权方面，一些国家的法律规定，候选人必须是当地人或在当地居住一定的期限后，才可以获得竞选议员或者公职的资格。