兼谈我国发展市政债券的必要性及政策建议，本文主要内容关键词为：债券论文,市政论文,性及论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市政债券在西方经历了近200年的发展历程，目前，美国、日本等国都已形成较成熟的市政债券市场。在成熟债券市场中，除国债、金融债和公司债外，市政债券是重要的融资工具，是地方政府提供具有区域性特征的公共产品时的主要资金来源，如在美国水务事业领域每年的建设投资中，85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。
由于基础设施投资规模大、周期长、收益率低，往往私人资本不愿承担该领域投资，同时，基础设施又具有先行性——基础建设的发展必须先于其他产业的发展，基础建设的滞后将严重阻碍一国经济的快速发展，因此，市政基础设施投资是政府必须投身的经济活动领域。但基础设施建设的大规模资金的筹措是地方政府不得不面对的问题，市政债券的发展就具备了客观基础和必然性。
一、市政债券基本理论
市政债券（municipal bond）是指由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设，有时也用于弥补市政当局支出和税收之间的季节性或者暂时失衡的有价证券。
从国外实践来看，市政债券大致可分为两种：一般债务债券（General Obligation Bonds）和收入债券（Revenue Bonds）。一般债务债券是指由州、县、特区、市、镇当局等发行的债券，其偿付通常以债券发行者的无限制的征税权利为担保，但有些一般债务债券是由仅限于收入和财产税、印花税等部分税收为支持，也被称为有限税收一般债务债券。收入债券是由某些政府公用事业收入，一般是发债资金投资的项目所产生的收入来担保的，如机场收入债券、住宅抵押收入债券、学生贷款收入债券等①。
市政债券在发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，在美、日等市场经济国家普遍存在，其中，美国市政债券的发展规模最大，运作也最为规范。
目前，美国几乎所有的地方政府和地方政府代理机构都用市政债券融资，市政债券的种类非常繁多，发行种类150多万，发行单位超过5.5万个。市政债券规模在二战后取得很大发展，近年更呈现飞速上升态势。20世纪40年代初，美国发行的市政债券总值为200亿美元，到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍，占GDP的3.77％，到2003年末，美国已流通的市政债券余额更是达到1.9万亿美元，而且每年的发行量基本保持在2500亿—3500亿美元，2003年发行量更创下4524亿美元的纪录②。市政债券市场已成为美国各州政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场，市政债券市场与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。美国市政债券市场经过长期的发展与完善，在债券发行、承销、评级保险、投资信托和监管等方面，已形成较为规范的运作方式和严密的管理体系。
二、发展我国市政债券市场的必要性
改革开放以来，我国各城市的市政基础设施面貌均有了翻天覆地的改观。我国市政建设资金来源，主要为财政拨款、国债转贷、国开行及商业银行“打捆贷款”、亚行或世行等组织的专项贷款、地方政府所属企业的股权性或债券性融资等。
（一）传统的基础设施建设融资方式所面临的困境
随着国民经济的飞速发展，以前较传统的融资模式无法满足经济社会发展和人民生活改善对于市政基础设施的要求，而这些融资渠道本身也遇到极大的挑战：
北京奥运、上海世博和广州亚运等大型项目陆续上马，使本就捉襟见肘的各地政府左支右绌。以北京奥运为例，整个奥运项目需投资3000亿元，其中基础设施部分1800亿元③，而经过连年增长，到2005年北京市财政支出才刚刚突破900亿元。
由于我国中央政府债务依存度已较高，2004年即达到了25.92％④，而且近年来基础建设性国债的发行量逐年下降，中央财政支出的重点转向为支持农民收入增长和加大转移支付方面，国债转贷给地方政府的数额自2000年以来，也呈逐年递减趋势。
随着商业银行改变股权结构，逐步与地方政府脱钩并实现真正的商业化运作，指望主要由商业银行短期资金为周期较长的市政建设融资已不现实。另外，在宏观调控的大背景下，今年上半年国家几部委还联合发文停止“打捆贷款”。
经过连续几年运作，各地政府可批地逐步减少，地方政府原先倚重的批地收入也逐步减少。
这样，市政基础设施的融资亟待寻求模式和渠道上的重大突破。
（二）发展我国市政债券市场的现实意义
1、从城市化的角度来看
在中国城市化进程中，当前的投融资模式已无法适应城市公用事业发展的巨大资金需求。据国务院发展研究中心测算，每增加一个城市人口，按2002年价格水平需投资9万元，按此标准，要实现与党的十六大提出的到2020年建成惠及十几亿人口的全面小康社会目标相适应的城市化水平，需要投入的资金将达数十万亿⑤。如此巨额资金投入已超出政府财政所能承担的水平，面对庞大的资金缺口，推出市政债券是适应和促进中国城市化发展的有效途径。
2、从财政角度来看
目前，我国地方政府的债务不断增加，形势已相当紧迫。地方债务不仅规模庞大，而且非常分散。根据国务院发展研究中心估算，中国地方政府负债超过1万亿，地方债务的潜在风险甚至会危及我国整个财政和金融系统。这些债务多数用于当地城市基础设施建设，随着城市化进程的加速，以及地方政府的政绩驱动，债务规模越来越大。由于我国限制地方政府发行公债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，透明度极差，尚未确立衡量这些债务的统一口径，也缺少债务的预警机制。而且，这些债务的违约率较高，负作用大。从长远来看，地方政府由于缺乏有效的预算约束机制，往往会盲目扩大负债规模，从而既造成财政风险积累，损害地方经济未来的增长潜力，也影响国家宏观经济稳定。此外，地方政府对地方金融机构存在或多或少的行政干预，该部分财政风险很有可能转化为银行体系的金融风险。
因此，推出市政债券就具有较强的财政意义：
其一，有利于明确中央与地方政府的事权与财权关系。推出市政债券，可以使得债务相关的权利和义务都归于地方政府，从而有助于财政体制的优化，并实现“谁投资、谁受益”的公平原则。其二，有利于强化地方政府预算约束，增加财政透明度，也能促使地方政府财政行为遵循公共财政原则。其三，推出市政债券，可以为地方政府隐性负债和或有负债的显性化，提供重要的过渡机制。其四，能够把建设费用分担到各受益期，促进代际公平。其五，引入市场机制，降低地方融资成本，提高效益。我国很多中心城市的偿债能力较强，其市政债券的信用等级应与中央企业债券相当，收益水平也应与同期企业债相近。其六，以债券方式代替中央政府拨款，把配置资金的权利从政府部门转向资本市场，能够引入市场监督机制，提升管理效率，消除资金分配过程中的“寻租”现象。其七，发行市政债券还可降低中央政府的负债压力。
3、从金融角度来看
从金融角度来看，市政债券与中国金融改革与金融深化同样是密切相关的：
其一，推动债券市场的协调发展。一个完善的债券市场，包括国债、市政债券、企业债券等多种债券品种在内，目前中国债券市场的缺陷已经非常明显，即债券品种严重不足，发行和交易机制亟待完善。市政债券的推出，可以推动债券市场的全面发展。
其二，促进金融结构优化。首先，从期限角度来看。目前，整个金融机构的资金来源趋于短期化。短期资金来源用做长期资金运用问题，会在存款增速落后于贷款增速的时候，造成严重的信用风险和流动性风险。发行市政债券，为城市基础设施建设提供稳定的资金来源，显然是金融期限结构优化的重要措施。其次，从资金性质角度来看。无论对于公司还是国家，股权资金与债权资金在整体社会资本结构中要保持合理比例，债权资金缺乏可能对金融结构变迁具有深远影响，市政债券在其中的地位不容忽视。
其三，促进储蓄向投资转化。截至2006年6月底，我国金融机构人民币存款余额31.8万亿元，人民币贷款余额21.5万亿元，产生超过10万亿的存贷差⑥；居民银行存款超14万亿，数额巨大，且正以年均10％以上的速度增长。如何为巨额闲置资金寻找安全的投资渠道是一个值得研究的课题。在储蓄存款、股票市场和国债等金融工具的作用有限的情况下，推出市政债券可以充分吸收居民应债能力，也为社会储蓄向投资的转化提供稳定的中间渠道。
其四，改进货币政策调控。发展市政债券市场与货币宏观调控关系密切。发行市政债券，增加了央行货币政策的调控对象，通过公开市场操作，央行的货币调控能力可进一步加强。
其五，有利于商业银行改革。目前，商业银行大多是通过各种变通方式向地方政府发放贷款，这部分贷款比重很大，对商业银行改革往往具有负面影响。市政债券的推出，能为这些隐性负债的双方提供退出机制，有利于商业银行改革。
三、发展我国市政债券市场的政策建议
（一）选择市级政府进行试点
从目前国情来看，各地方政府的财政实力、经济管理能力、人员素质差异较大。普遍放开市政债券的发行会造成极大的财政风险。应首先选择条件相对合适的政府主体，进行发行市政债券的试点。
（二）由中央政府控制规模和资金用途
考虑到地方政府的预算扩张冲动以及国家宏观调控的要求，结合逐步试点的改革策略，中国推行市政债券应当由中央政府集中审批。此外，中央政府应当严格规定发行市政债券所筹集资金的用途。
（三）从项目收益债券到一般债务债券
由于地方政府预算尚未得到严格的法律制约，并且用财政收入作为发债担保涉及到整个分税制财政体制的重新整合，因此在改革试点初期，发行一般债务债券并不合适。较好的做法，是把各种类似于项目收益债券的“准市政债券”模式，规范改造为标准的收益债券。
（四）避免对区域结构的负面影响
选择条件好的城市进行试点，可能会对区域经济结构带来一定负面影响，加剧不同城市的经济发展与社会福利水平的分化。对此，中央政府一方面，可通过某些政策措施来限制资金向试点城市的过度转移，如仅对来源于当地的资金给予税收优惠；另一方面，要把市政债券试点改革与中央对地方的整体财政政策统一考虑，利用包括转移支付在内的各项政策，尽量消除市政债券改革对区域发展差距的作用。
（五）建立风险控制机制
对于中央政府来说，推出市政债券的最大担忧就在于可能会带来的风险。因此，要强化对试点城市政府的立法、司法、行政与社会约束和监督，最大程度降低改革过程中的效率损失。长期的策略则是充分引入政府官员责任制度与政府破产制度，这也是众多国家市政债券市场有效运作的基础。
（六）处理好市政债券与国债的关系
在某种程度上，市政债券与国债之间存在替代性，也曾有人担心推出市政债券会对国债发行产生影响。对此，要协调好二者关系，把握国债优先原则，使地方性融资服从于全国性融资。
注释：
① 参见：弗兰克·法伯兹等著，康卫华译：《金融市场与机构通论》
② 参见：刘云中，美国对市政债券的监管及其启示
③ 参见：吕立新，《中国市政债券若干问题的思考》（《中国经济时报》）
④ 参见：朱利，《中国市政债券的发展前景》
⑤ 参见：杨涛，《市政债券——从理论到现实并不要遥远》
⑥ 参见：清溪，《银行间市场成资金分流股市主渠道》（《证券时报》2006年8月17日B6版）
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