改订新约运动新评，本文主要内容关键词为：新约论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 改订新约运动是南京国民政府建立初期所进行的最主要的外交活动，过去论者对其多持否定态度。本文认为，传统观点对改定新约运动的评价有失客观之处，而应对其重新做实事求是的分析与评价。作者认为，改订新约运动取消了帝国主义在不平等条约中的一些特权，某种程度上实现了关税自主，收回了一部分法权、租界和租借地，签订了近代以来第一批相对平等的新约，从而使改定新约运动成为中国近现代史中以往历次收回主权运动成绩最大的一次，构成了中国近百年来废除不平等条约运动的重要组成部分，其历史作用不应忽视，同时也应看到改定新约运动具有不彻底性，所争取到的主权也是很有限的，还不能从根本上废除不平等条约，只有中国共产党领导下的社会主义新中国才能真正做到这一点，彻底完成这一伟大的历史使命。
改订新约运动是南京国民政府建立初期所进行的最主要的外交活动，以往传统观点认为：这一场运动是在承认不平等条约的基础上，乞求帝国主义各国家“遵正当之手续，实行重订新约”。笔者认为，这种观点有不尽客观之处，而应当实事求是客观地对其进行分析和评价。
一
废除一切不平等条约，争取中华民族的独立和自由，这是中国民主革命的先行者孙中山先生在共产国际和中国共产党的帮助下重新解释三民主义以后提出来的，并成为引导国民革命的一面旗帜。蒋介石在叛变了革命以后，建立了南京国民政府，为了维护其统治，发动了改订新约运动。
国民党在定都南京以后，把废除不平等条约，缔结平等新约作为主要的外交目标。1928年12月10日，蒋介石在国民党中央纪念周大会上即称：“北伐完成以后，我们最要紧的工作是在外交。我们革命有两个对象，一个是封建制度，就是国内军阀，一个就是外交。北伐总算告一段落，……革命能否成功，就全看第二个对象如何应付，就是说外交上的难关能否打破，这个目的如果不能达到，那么所谓第一个对象，打倒军阀的目的，虽说已经达到，亦总是假的。”①在这之前，南京国民政府就已经在外交上采取了一些攻势的策略。1927年8月13日，外交部长伍朝枢发表对外宣言，宣布：“国民政府秉承孙总理遗训，以取消不平等条约，重订双方平等互尊主权之约为职责”。②准备与有关国家进行改订新约的谈判。1928年1月，国民党召开中央会议，蒋介石提出了改订新约运动的方针，指出“应以和平方法与不妥协之精神与缔约各国分别进行缔结新约的谈判，如缔约各国拒绝谈判或谈判无结果时，即依据国际公认的习惯，本情势变迁之理由，单方面宣告废约。”③鉴于以前北洋军阀政府为换取各国承认曾保证不平等条约继续有效，南京政府在这次运动中坚持应求实际，不急于承认，以便易于进行不平等条约的取消。
1928年6月，王正廷就任国民党外交部长，在就职演说中谈到了改订新约运动的内容和方针：“至废除不平等条约问题，窃以为关税自主最为我国起死回生之剂。若收回租界，租借地，取消领事裁判权等等，则次第交涉。”④这表明南京政府在改订新约运动中采取的是有步骤，分阶段进行的办法。内容也不仅限于关税自主和取消领事裁判权，还涉及到不平等条约的其它条款。
裁厘加税是这次改订新约运动的第一步。早在1925年10月的北京关税会议上，中国就曾声明裁厘与关税自主同时进行，各国也允许中国国定税则条例在1929年1月1日发生效力。国民党定都南京以后，宣布提前于1927年9月1日起实行裁厘和关税自主，进口货物一律改为国定税率征收，颁布了《裁撤国内通过税条例》，《国定进口税暂行条例》和《出厂税条例》。当时，宁、汉、京三足鼎立，战争连绵，南京政府内部也不稳固，加之国内外一致反对，裁厘没能按期执行。南京政府的最初尝试虽然失败了，但它却成为改订新约运动的先声。
1928年6月，国民党军队攻占北京，完成了全国形式上的统一。6月15日，南京政府发表对外宣言，声明“中国八十余年间，备受不平等条约之束缚，既与国家相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许。……今当中国统一告成之际，应进一步而遵正当之手续实行重订新约。”⑤7月8日，又发表《关于重订新约之宣言》，宣布：中华民国与各国间条约已届期满者当然废除，另订新约。其尚未期满者，国民政府应即以正当之手续解除而重订之。其旧约已满期，而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法处理一切。同时照会各国派代表谈判。美国首先响应，双方于7月25日在北京正式签定了《中美关税条约》；以此为开端，到1928年底，先后有挪、荷、英、瑞典、法等国同中国签订了关税条约，承认中国关税自主。日本为确保其在华利益，直到1930年才同中国签订了关税条约，争取关税自主运动最后完成。
关税自主实现以后，南京政府便开始进行取消领事裁判权的交涉，为保证裁领顺利进行，南京政府首先组成了收回法权委员会，派筹备员赴各地调查领事裁判权在实施期间给中国造成的司法上的弊端，汇集起来作交涉的根据。并且研究撤领以后的具体办法，以便“俾领判权撤消后，政府可按步就班有完备之布置”。⑥1929年4月27日，外交部分别向各国发出了撤销领事裁判权的照会。各国则借口：“中国法律制度不完善，通商口岸侨居制度的存在，必须履行法权调查委员会的建议；采取逐渐递减主义，”⑦加以拒绝。外交部继而又发出第二次照会，指出中国目前状况“政治与司法之气象，更焕然一新。”司法部长王宠惠发表法权声明书，驳斥各国“无论何国法律，首先为支配该国人民而设。”⑧由于各国一再拖宕，迫使南京政府不得不单方面取消各国在华领事裁判权。宣布从1930年1月1日起，凡侨居中国的外国人，“均受中国之裁判”。⑨南京政府虽然单方面裁领，但对取得各国在条约上的放弃仍抱有幻想，因此又发表宣言，表示希望各国能谅解并有所让步。但各国并不理会，谈判仍无进展。时值国民会议即将召开，为了能对大会有所交待，南京政府不得不在1931年5月4日宣布中止谈判，并颁布了《管辖在华外国人实施条例》。取消领事裁判权的努力成果甚微，未能从根本上解决问题。
按照南京政府的部署，租界、租借地等其它问题的解决将在裁领以后进行。实际上，早在解决关税和领事裁判权问题的同时，南京政府便已经就镇江、厦门英租界、天津比租界和威海卫租借地同英、比进行了谈判并将其收回，裁领谈判中止后，南京政府便正式准备进行收回租界的交涉。为此，1931年6月22日特派李绵纶、王家桢、徐谟分别组织公共、英美、法日三租界情况调查委员会，赴长江、黄河、珠江流域调查并制订收回租界交涉方案。同时照会各关系国派代表协商。南京政府吸取了前阶段各国虽然放弃特权但又在条约中规定期限的教训，决定对收回航权将不再规定期限。由于裁领问题迟迟未能解决，影响了下一步运动的进行。不久，“九一八事变”发生，改订新约运动被迫中止。直到1934年中英、中美条约已届十年修改之期，南京政府再次向英、美提出修改条约的要求，没有取得任何结果，加之国内外形势的变化，改订新约运动才最后偃旗息鼓。
二
国民党的改订新约运动尽管荆棘载途，困难重重，但它却揭开了旧中国外交史上新的一页，同以往历次收回主权运动相比，还是有一定成效的。
早在1902年中英条约和1903年中美、中日条约订立时，中国政府就曾要求修改不平等条约中关于领事裁判权和关税税率的条文，但没有达到。1919年巴黎和会召开，中国作为协约国一方也派代表出席了会议，并提出：废除势力范围；撤退外国军警；裁撤外国邮局及有线无线电报机关；撤销领事裁判权；归还租借地、归还租界、关税自主等等。然而，巴黎和会却以“此问题不在和平会议权限之内”拒绝了中国的要求。此后，中国又在华盛顿会议上的努力也没有取得任何结果。北洋军阀政府，为了维护自己的统治，被迫照会各国修改不平等条约，然而没有取得任何结果就被战争所打断。总之，在南京政府以前，中国历次收回主权的努力都是无果而终。
改订新约运动则与以往不同，它取消了帝国主义在不平等条约中的一些特权，签定了中国近现代历史上第一批相对平等的新约。
第一，在某种程度上实现了关税自主。以往中国的税收往往受协定关税的束缚，如果改变税率须经其它国家同意，无权自订税则。在这次改订新约运动中帝国主义第一次承认了中国关税自主，放弃了在中国的关税特权。《中英条约》规定，在缔约国现行条约内“所有限定中国任意订定关税税则权之各项条款一律取消，适用关税自主原则。”⑩这样就打破了协定关税的局面，在一定程度上改善了中国关税长期以来一直受外国人控制的状况。关税自主以后，南京政府便把七级税则公布为国定税则，定于1929年2月1日实行。以后又于1930年、1933年、1934年先后几次颁布了国定税则，都较七级税有所进步。在海关行政方面，国民党财政部训令代理总税务司易纨士；前税务处事务由财政部关务署接收办理，总税务司署由关务署管辖，该员秉承关务署长命令办理海关关务，从而国民政府基本上掌握和控制了海关行政权，进而得以把关税税款存入中央银行，国民政府可自由支配。总之，关税自主的实现尽管还有不完善的地方，但由协定关税变成自主关税无疑是有积极意义的。
第二，收回了一部分法权。对于领事裁判权，苏联早在1923年就已经自动宣布取消，德、奥的法权也因其在第一次世界大战中战败而放弃。到南京政府建立时，在中国仍保留领权的还有英、法、美、日、意、荷、比、挪、瑞士等国家。经过改订新约运动，除了墨西哥完全放弃领事裁判权外，在南京政府同比、意、丹、葡、西等国的条约中也都有“此缔约国人民在被缔约国领土内，应受彼缔约国法律及法院管辖”(11)的条文。南京政府在这次运动中，还颁布了《管辖在华外国人实施条例》，规定外国人应受中国各级法院之管辖。1931年6月19日，南京政府正式收回了上海公共租界，并在租界内设置了地方法院和高等法院各一所，按中国法律进行诉讼和判决。当然，以上这些距领事裁判权的取消仍相差很远，中国宣布裁领后外国领事干涉中国司法的现象仍时常发生。尽管如此，改订新约运动还是在一定程度上动摇了帝国主义在中国的司法地位，使中国朝着司法独立迈出了一大步。
第三，收回了一些租界和租借地。收回租界和租借地也是这次改订新约运动的重要内容。1927年5月，中英双方开始就镇江英租界问题进行交涉，英方同意将租界交还中国，“所有英国管理市政机关即行解散，其管理市政之章程亦即作废。”(12)厦门英租界也随后收回。天津比租界的谈判开始于1927年11月21日，经过八次正式会议和十余次非正式会议，最后在1931年1月15日收回。与此同时，南京政府在1929年6月还同英国进行了接受威海卫租借地的谈判，双方于1930年10月正式签订了《交涉威海卫专约》，英国同意将“所有威海卫内之群岛，交还中华民国”，(13)所订租借威海卫专条即行取消。在南京政府以前，北洋军阀政府曾极力向有关国家争取收回上述地区，但没有实现。南京政府继续收回工作，终于使这部分主权回到中国手中。在这批新约中，还改变了以往只有外国人享受最惠国待遇，中国却得不到同样的待遇的状况。《中英关税条约》规定，从中国输入英国的货物所受待遇“不得次于任何他国出产或制造之货物所受之待遇。”(14)中国经济落后，进口多而出口少，对帝国主义更有利一些，但互惠条文的规定毕竟比片惠发展到互惠，成绩还是应该肯定的。
应该承认，这次改订新约运动是中国以往历次收回主权运动中成绩最大的一次。南京政府的改订新约运动使帝国主义放弃了不平等条约中的一些特权，从维护民族利益方面总算迈出了一大步，在当时历史条件下颇有进步意义。改订新约运动是中国近百年来废除不平等条约运动的重要组成部分，它不仅收回了一部分主权，在客观上还不同程度地削弱了帝国主义在中国的统治，加深了它们之间的矛盾。尽管直接目标并未完全达到，形式上的东西仍多一些，但其贡献还是有的，在此以前也是没有先例的，它的历史地位和作用不应该忽视。
三
改订新约运动虽然取得了一些成就，但并不能完全归功于南京政府本身的努力，而且就收回的这部分主权来看，也是不彻底的，甚至还付出了相当的代价。
从新订条约的具体内容分析，就可见其不彻底性。首先，关税自主是有限的。《中日关税协定》规定，从协定生效之日起，棉货、鱼类及其它海产品，麦粉，在三年内仍维持原来的汇率，杂品税率一年内也不准提高，棉布更不能高于日本的进口税率。1933年协定期满后，中国曾修改进口税则，提高了棉布，人造丝及制造品的税率，但日商拒纳。结果，南京政府不得不重新修改进口税利，上述商品的税率又降下来，日商才肯照纳。所以，关税自主虽然实现了，但仍受到无形协定的束缚。其次，收回法权也是不彻底的。比、意等国虽然在条约中声明放弃领事裁判权，但又都附有条件。《中比条约》规定，在比利时放弃领事裁判权以前，“中国政府与比国政府应订定中国对比国人民行使法权之详细办法。如该项办法届时尚未订定，比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时，受中国法律及法院之管辖。”(15)英美等国是不可能放弃在华领事裁判权的，整个运动的过程也证明了这一点。比利时的允诺不过是把继续保留领权的责任推给了其它国家，实际是一纸空文。再次，互惠有名无实。《中日关税协定》签定生效起，运往中国的货物照约办理，而华货并未享受同等待遇，表面上的互惠，实际上不平等状况并没有改变。最后，租界和租界地的收回也是有条件的。威海卫虽然收回了，但刘公岛仍由英国展期十年续借，英航在规定期间仍可在此抛锚。由上不难看出，改订新约所取得的“平等”、“自由”是不彻底的。可见，在半殖民地半封建的中国，无论是修约，还是废约，都不可能真正达到取消不平等条约的目的。只有彻底摆脱帝国主义控制，才能从根本上废除不平等条约。而这一点是南京政府不可能做到的，只有社会主义新中国才真正做到了这一点，彻底地完成了这一伟大的历史使命。
注释：
①②③④⑥⑧《国闻周报》6卷1期第1页、23期第6页、5卷4期第4页、4卷28期第7页、6卷27期第8-9页、6卷37期第8页。
⑤《中国近代对外关系史资料选辑》下卷第一分册第173页。
⑦⑨(12)(13)(16)《东方杂志》第26卷第17期、27卷8期第131页、26卷21期第132页、27卷8期第123页、28卷第11期。
⑩(11)(14)(15)《中外旧约章汇编》第三册第61、646、662、644页。