财政监督与政府采购制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,政府采购论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购如何强化了财政监督
财政监督是财政基本职能的重要体现，即财政部门作为政府主管分配的工作系统，需要对与政府财力分配有关的各类经济活动主体的行为，进行监测与督察，进而实现按照国家财政、财务活动的规范来约束各种经济活动、服务于经济与社会健康发展的目的。多年来，这种财政监督的重要性与其在我国现实生活中经常出现的不被重视与软弱无力，形成明显的反差，这是人们不断谈论的话题。
应当肯定，改革开放之后，通过努力推进税收改革与税制建设，我国财政收入方面“正税”渠道的监督有所加强，已经越来越广泛地覆盖或涉及有纳税义务的经济活动实体；90年代中期之后清理整顿预算外资金，又通过“专户存储”等形式加强了非税收入的监督。总的说，虽然仍有许多不如人意的地方，但毕竟已呈现了较明显的强化收入监督的趋势。然而，税收等形式的财政收入筹集到政府手中以后，如何合理使用，即财政支出方面的监督管理，相比之下往往明显滞后于收入的监督管理。特别是在市场经济大潮冲击之下，权钱交易的腐败之风滋长抬头，一向分散在各单位、又由少数管理人员分散进行的政府采购活动中，暗中的“名堂”有愈演愈烈之势，许多场合回扣已成为公开的秘密，一方是厂商可以从政府支出权力掌握者那里拿到慷国之慨的优惠待遇，另一方是政府工作人员凭借手中权力可以从厂商那里私下获取好处：这时牺牲的便只是国家利益和公众利益！而财政监督对这些分散进行的采购支出活动往往鞭长莫及，难以实行有效的管束。
为解决支出监管方面的问题，当然要加强反腐倡廉的思想教育，但更为根本的是制度建设，即合理监督约束机制的塑造。因此，在财政改革深化过程中，有识之士便不约而同地把目光投向政府采购制度的改革之上，近年各地纷纷研究、试点、逐步扩大招标投标形式的政府采购范围。国务院、财政部和有关方面领导十分重视这项改革，财政部已推出《政府采购管理暂行办法》，全国人大正在加紧进行《政府采购法》的立法工作。财政部领导指出：我国最终要制定出政府采购的系列法规，形成一个法律体系。
在方兴未艾的政府采购制度改革大潮涌动之际，我们有必要进一步透彻说明这一改革强化财政支出监督的缘由，进而力求完善地设计好改革方案。
应当指出，目前实际生活中颇为流行的所谓“实行政府采购”之说，只是一种约定俗成的简略称呼，严格的表述应当是“实行政府采购制度改革”。政府采购在我国，与其他国家一样，是一向就有的，一向就在财政支出中安排、实行。按照理论上最简单的分类，政府支出中除了转移支付类的支出（如对贫困人口的救济支出，对欠发达地区的资金补助支出等），都是对于物品与劳务的采购支出。所以，有国家财政，有政府收支，就有政府采购。问题的关键在于，我国过去一向实行的支出管理方式，是把大量的政府采购放到各部门、各单位分散进行，由此而造成资金使用效益低下，甚至弊病丛生，也不利于顺应社会主义市场经济体制的要求，提高政府的调控管理水平。过去我们虽然意识到把财政的钱拨到各个预算单位之后，还要“跟踪问效”，但面对各级成千上万个预算单位，十万、百万次的采购交易行为，追踪问效谈何容易？管理成本太高，监督便难以落实。因此，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。我认为，这种方式或机制的最主要内容，就是在市场经济国家已经过多年探索与发展，能够拿来为我们所借鉴和结合国情加以运用的，以集中招标采购为代表的政府采购方式。虽然在具体的政府采购工作中，要涉及大量的技术性内容，除了公开的招标采购方式之外，还应有选择性招标采购、限制性招标采购以及询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购等，也不排除小额、零星的分散直接采购，以适应不同的具体情况，但最主要的、最具制度变革意义的、最应着力发展的，是最能体现公开、公正、公平和使采购“物美价廉”原则的招标式采购——尤其是公共招标采购。凡是能运用招标方式的，就不用非招标方式；凡是能运用公开招标方式的，就不用非公开招标方式。
集中招标式的政府采购的基本特点，是把政府各预算单位所需购买的物品与劳务归拢在一起，通过市场竞争机制来取得。公开招标即政府有关管理机构对全社会公开发布采购信息，按照规范的程序组织投标、开标、评标，最终促成那些最具竞争力和综合评价分值最高的厂商向政府“薄利多销”；财政部门经国库向最终中标的供货商直接付款，使用物品和劳务的单位则不再分散地获得相应拨款去分散采购。这样一来，整个过程自然而然地在公平竞争规范下和透明的程序中形成了厂商与政府工作人员之间、厂商之间以及政府工作人员之间的相互监督，政府采购的成本和财政监督的成本都可以趋向于最低值，而采购的结果则是使资金使用效益趋向于最高值。这其中，信息发布的广泛性、评标委员会的合理组成与运作，申诉仲裁程序的合理设置等等，都是十分关键的内容，但都不会构成技术性的难题。总而言之，以集中招标采购为代表的面向市场、鼓励竞争、规则透明的政府采购，可以有效地使政府支出所实行的资源配置与市场机制兼容与结合，对公共物品的供给过程注入了健康的竞争因素，促成“少花钱多办事”，同时也对这一过程注入了抵御腐败行径的防腐剂，使监督内生地融合于政府采购的各个操作环节，进而，也就带来了政府采购支出管理水平的大大提高和政府支出目标较完满的实现。
现实生活中，大多数的政府采购，都是可以考虑纳入以招标为代表形式的竞争性集中采购渠道的。当然在我国，这无疑需要一个探索、磨合、推广、完善的过程，但这一前景是十分广阔的，也是不可回避的，它是社会主义市场经济新体制的客观要求，也是财政监督在新时期的客观要求。那么回到前面的题目：政府采购改革如何强化了财政监督？答曰：一言以蔽之，依靠基于市场竞争、公共选择的公开、透明、规范的机制和制度。
政府采购制度改革要冲破既得利益的障碍
最近几年，我参加了一些关于政府采购的研讨活动，包括全国人大财经委主持的“政府采购法”立法的几次座谈会。有一种感觉：现在关于政府采购制度改革的一些争议，特别是一些热点、难点问题，说得直率一点，显然是联系着既得利益背景的。很多看起来争论很激烈的问题，实际上就是因为它比较直接地、或者在很大程度上涉及到传统体制转轨过程中的既得利益格局。比如说关于政府采购制度改革必要性和改革取向的基本认识，现在在理论上看起来似乎已经说清，不需要再下大功夫、花很多时间探讨这些，可在现实中还成为问题——因为我感到有这样一种既得利益起很大作用的背景，所以现在还是需要把一些基本观点加以强调：
我认为，我们现在要做的，实质是我们要实行政府采购制度的改革和创新。必须要有一些具体的从机制上、制度上解决问题的新思路新措施，以求消除过去分散采购中大量发生的弊端。政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及到我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购，或者说在倾向性上，到底是强调集中采购，还是以集中、分散兼顾为名强调多分散。在政府采购制度具体的代表性形式上，是强调尽可能采用招标方式，还是强调搞一些平衡折衷，招标也搞一点，非招标的形式也允许它大量存在。在这方面，有很多争论，我个人认为，现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样来处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。从这样一个基本观点出发，我想摆出四个具体例子来说明现在的争论。
（一）现在有的同志说，集中的政府采购方式，是把过去分散的设租、寻租变成集中的设租、寻租；原来的腐败是分散腐败，现在集中起来就成为集中腐败，只是发生了这样的变化。这种说法似是而非。其实我们只要往下追寻一步，问题就会变得明白：集中以后，机制有什么实质性的变化，这是问题的关键。集中之后，政府采购最主要的代表形式，就是要引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标。这样一来，新机制就可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊病，便暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件。政府集中采购的招标方式实行以后，通过竞争中标的厂商，可以对政府“薄利多销”，权钱交易的伎俩无处藏身。整个集中采购最有价值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能够趋向于公开、公平、公正，使政府资金提高使用效率，抑制腐败，有效体现政府调控意图的新机制。最可贵的、应该坚持的，是坚定地转换到这种新机制上面。如果我们在实行集中政府采购的时候，形成了这种机制，那么，就绝对不是把原来多个分散主体的腐败行径变成一个集中主体的腐败行径，而是在这个过程中完成了一个社会主义市场经济所需要的制度创新。这样一个道理，把它说明以后，到现在为止，我还没有碰到哪位持不同意见的同志，能够从正面来驳倒我这个论据。我说的集中采购，决不是简单地把原来的方式照用，而是在集中的过程中一定要形成一个新的机制——以招标投标为代表的新的政府采购方式。当然，在实际工作中也不排除有可能发生一定的扭曲和出现“换汤不换药”的情形，探索过程当中，有的地方把分散变成集中，却没有有效建立公开、公平、公正的一套机制——这是一个怎么样真正建立新机制的问题，而不能成为退回到分散局面的理由。
（二）还有同志说，实行招标投标成本高，时间长，不利于提高政府采购的效率。我也不同意这种看法。我们应当规范实行的招标、投标，看起来程序上可能要比过去分散采购时间长一些，但要注意到，以后这种集中招标投标是放在什么框架下——是放在我们公共财政预算管理的框架下。我们现在已开始实行部门预算，要把这种预算的编制水平进一步提高，以后的招标采购是在预算有采购项目计划、有一定进度安排、有一定资金范围制约这样的条件下，循序渐进规范进行的。真正做起来以后，实际上可以有效地把各预算单位的采购事项合在一起领先通过部门预算来瞻前顾后，合理统筹安排。走入正轨后，一般情况下不应造成“时间长”问题。此外，各地经验都证明，只要有效做好招标采购，这种新的方式至少可以节约资金10%以上。我看到有些特殊案例的材料，如深圳的一个城市绿化项目，节约资金的幅度达到60%左右。总体来看，组织招投标当然有一个管理成本，但是这个成本完全可以被所节约的资金所覆盖，而且还能多出一大块。
（三）关于工程应不应该纳入政府采购法的调整范围。我非常明确地认为：如果我们考虑这样一个政府采购法要对历史负责，不能只管眼前一、二年，至少要指导五至十年的过渡，那就应当在法的基本框架里，把工程也纳入政府采购法的覆盖范围之内。当然改革创新得有一个渐进过程，但是如果不把工程包括在内，我说得直率一点，那么可能参与立法工作的具体人员就会给历史留下一个笑柄，不是对历史负责的态度。很难想象，在这样一个关于政府采购的基本法律文件里面，可以把占非常大比重的工程这一块扔在外面不覆盖。工程采购是政府采购的重要组成部分，应当与货物、劳务的采购一道，对其作出法律规范，这是大道理，大道理要管小道理，具体怎样结合我们的现实情况解决好它的过渡问题，则是技术层面的问题。所以在大的制度框架下，我个人认为应该坚持把工程纳入。现实生活中，很多地方在政府采购制度改革的实践中，已经把工程纳入了政府招标范围。我们这样的一个法律，如果说连这点实践都不能反映的话，那我觉得是不能够向各个方面交待的。
（四）政府采购法覆盖的政府采购活动范围，是按资金来源认定，还是按这些项目的功能认定。我个人的看法，应以功能来认定。现实生活中，在很多履行政府公共功能的采购支出里面，财政性资金只占其中的一部分。不少履行公共功能的项目，或多或少是以其他资金举办的，比如说，运用国外政府贷款、国际组织贷款，也有我们国内商业银行的配套贷款，或者政策性银行的贷款等等。甚至也不排除一些捐赠资金、不排除一些其他可能渠道的资金，融入这种有公共职能的工程和项目。如果我们认定只有财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购法的覆盖范围，比照现实就会发现一个为数巨大的资金数量脱离调控范围，不利于在转轨过程中，很好推行政府采购制度改革。如果我们按照功能来认定，那么这样的精神符合这个政府采购法所要完成的调控要求。凡履行公共功能的采购行为，都应被这个法覆盖，那么就不应强调采购项目是不是100%由政府财政资金提供，或把某一个比例很死地定下来。原来在讨论稿中曾提出过一个30%的额度界限，即采购项目中，财政资金占30%以上，应纳入该法调节范围。现在最新的稿子里没有提这样的比例。我认为这样是合理的。概而言之，一个项目不论是怎样的资金结构，即使没有财政预算内渠道安排一分钱资金，但只要它是履行政府公共职能，我认为，就应该纳入政府采购法的覆盖范围。
上面这样几个观点摆出来，可以争论，以利于对这些问题深化认识。我在参加的一些讨论活动中，注意到在一些部门里面、特定行业里面工作的同志，往往过多强调从自身的“工作便利”出发，不客气一点说，这些同志比较多考虑的是自己部门已经形成的利益格局，自己的实权、自己在里面的弹性空间、可以掌握的资源配置权等等，或者其他的跟这些既得利益相关的进一步延深到个人身上的利益这样一套关系，是从这样一个角度来反复强调这种“便利”观点的。作为一名研究者，我的想法是，既然我们要把政府采购制度改革作为一个大方向推行下去，既然合理的政府采购制度安排必然要超越既得利益的眼界，那么，我们今后一个很实质性的问题，就是应如何有理、有利、有节地冲破既得利益的障碍，实现机制转换。当然，我们不可能强求一下子让各个方面都认同，这些既得利益不一定可以一下把它们调节过来，但是必定是要往这个方向努力，也应当坚定不移做出这种努力。
在这里，还有一个问题，涉及到各个地方已经方兴未艾的实行政府采购制度新办法的实践方案中，到底谁是主管，怎么操作。如果不考虑既得利益的背景和特定的部门偏好，只从合理设计的角度看，我认为，一个政府的理财系统，在公共财政的框架里面，必须保持预算的完整性，财政部门是理财部门，那么，其理财的内容包括政府采购支出活动，它必须是在一个完整的预算形式里得到体现和反映，所以财政部门理所当然应该是政府采购活动的主管机关。但是，财政部门在这里作为主管这个身份的合理定位，我认为应该是只负责规则和监管。财政部门并不应该纠缠到具体操作层次的细节中。在财政部门作为主管部门这样的地位确定以后，再往下，需要组建一种带有特定性质的事业单位，如政府采购中心这样的机构，作为特定的政府事业单位存在。它们本身不应具备“创收”动机，即它们的收入与它们从事的活动没有直接挂钩的联系。这种事业机关，有点像我们过去所说的全额拨款事业单位。如果弄成差额拨款，它在这里面有创收动机了，事情就混乱了，就可能偏离公正。一句话，这种采购中心，最好把它设定为全额拨款的、没有创收动机的特定事业单位。而且，这种事业单位自身也不直接去做政府采购操作，主要是按照国家和财政部规定的规则，在财政部门必要监管之下（或是某些地方的政府采购管理委员会等形式的机构监管之下）组织专家来做具体操作。要以专家为主形成招标的工作委员会，操作评标、开标的事情。采购中心的职责是组织协调，至于具体评标、开标的决策权，则属于专家集体组成的工作班子，而且专家们是经过一定程序排选好的，形成一个专家库，在全体名单的基础上，针对某一个项目，随机形成评标委员会。例如，有的地方的具体操作经验是，准备有200多个专家人选，每次随机形成20人（不到十分之一的概率），当然要有几个候补（比如前面20人可能不都在本地，回不来的，由后面几个人依序补上来）。这样一来，可以最大限度地从制度上防止有些人事先通气，在私下去“做工作”。如果各个环节都能做到有效监督，有效制约，这样就可以保证政府采购制度改革的目的比较好地实现。运行一段之后，也将使各方面信服。在制度创新、机制转换所形成的合理框架下，可以有效杜绝暗中交易，使政府采购真正成为“阳光下的交易”，显著提高政府资金的支出效益和政府行为的公信力。
总之，我们应当认识冲破既得利益障碍的必要性和重要性，应当出以公心来推行政府采购制度的改革。
标签：政府采购法论文; 集中采购论文; 分散采购论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 政府采购程序论文; 财政制度论文; 招标方案论文; 宏观经济论文; 时政论文;