秦汉帝王顾问官制度，本文主要内容关键词为：官制论文,秦汉论文,帝王论文,顾问论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K232 文献标识码：A 文章编号：1002-6320(2010)01-0001-09
秦汉确立君主专制主义中央集权制度，帝王拥有至高无上的权力，设置公卿大臣辅佐自己处理军国政务，又在宫廷办事机构中设置一批顾问官吏，主要有太中大夫、中大夫、谏大夫、光禄大夫等诸大夫，有侍中、中常侍、散骑常侍等诸常侍，还有议郎、给事中和博士等，“以言语为职，谏诤为官”，史称“言谏官”，又称为“议臣”，主要职能是“顾问应对”，为帝王提供咨询服务。《后汉书·百官志二·光禄勋》说：“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。”应劭《汉官仪》说大夫“职在言议”。诸大夫皆属九卿之一的光禄勋，是帝王的高级顾问，《文献通考》卷64《职官十八》说，光禄大夫“银章青绶，掌议论，属光禄勋，门外特施，行马以旌别之，无常事，唯顾问应对，诏命所使，无员”。博士设在九卿之一太常卿，据司马彪《续汉书·百官志》注说，博士“国有疑事，掌承问对”，“有大事则与中二千石会议”，就是可以参加行政决策会议。议郎又称郎官，据《汉官解诂》说，“(议郎)不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼则与二千石、博士会议”，这就是说可以参加决策会议，讨论决策方案。侍中、散骑常侍、中常侍等侍从天子，出入禁中，“赞导众事，顾问应对”，“献可替否”，属九卿之一的少府。王先谦《后汉书集解》引蔡质《汉仪》说，侍中、常侍“仰占俯视，切问近对，喻旨公卿”。给事中是秦朝所设，为加官，主要加在大夫、博士、议郎之上，“掌顾问应对，位次中常侍”。秦汉帝王顾问官多为“加官”，“无员”，无机构，无常事，“无印绶”，出入禁中，侍从帝王，专职为帝王出谋划策，防公卿大臣之蒙蔽，由帝王“独断”，维护君主专制制度，保障了君主专制行政机器的正常运转。
一、秦汉顾问官制度的基本特征
秦汉顾问官是专职的帝王咨询参谋人员，是帝王的侍从官，独立于决策和执行机构之外，没有具体的行政职务，多为帝王的亲信和有才华的士人兼任，可以独立行使职权，充分发挥在决策中的匡正朝政、拾遗补阙的作用。
(一)秦汉顾问官多在宫廷内或在宫廷附近某地方待诏或轮流值班，等待帝王咨询，多为兼职，不是中央行政管理机构，无办公衙署，无具体行政事务，只能为帝王出谋划策，唯帝王之命是从，不侵犯皇权，有利于帝王兼听独断朝政。
据《汉书》卷19上《百官公卿表第七上》载，西汉时的“大夫”、“议郎”，在汉武帝太初元年前隶属郎中令，其后隶属光禄勋，郎中令(光禄勋)“掌宫殿掖门户”，就是看守宫殿大门的，“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人”，“武帝元狩五年初置谏大夫，秩比八百石，太初元年更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石如故”，“议郎、中郎秩比六百石”，“有议郎、中郎、侍郎、郎中”，“皆无员，多至千人”。到东汉时期“大夫”、“议郎”仍属宿卫宫殿门户的光禄勋，据《后汉书》志第二十五《百官二》载，“郎官皆主更直执戟，宿卫诸殿门，出充车骑。唯议郎不在直中”，就是议郎不值班宿卫。“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。凡诸国嗣之丧，则光禄大夫掌吊。”光武帝刘秀改谏大夫为谏议大夫，秩六百石，有光禄大夫、太中大夫、中散大夫、议郎，本注皆曰“无员”，注引《汉官》曰，光禄大夫3人、太中大夫20人、中散大夫30人、谏议大夫30人、议郎50人。“本注曰：……旧有左右曹，秩以二千石，上殿中，主受尚书奏事，平省之。世祖省，使小黄门郎受事，车驾出，给黄门郎兼。”
从《汉书》和《后汉书》对“诸大夫”的记载来看，设置的数量是“无员”或《汉官》说的分别为3-50人不等，就是人数不固定，根据需要，时多时少；无固定的职掌，只说“掌论议”，“顾问应对”，但“无常事”，就是没有具体的行政事务，只是奉诏行事，而且没有办公的“官署”，应劭《汉官仪》称为“不属署，不直事”[1](卷34《应劭》)。崔寔在《谏议大夫箴》中说：“防人之口，譬诸防川，岂不速止，溃乃潺湲，潺湲尚塞，言雍为贼，默默之患，用颠厥国。谏臣司议，敢告执翼。”就是认为谏议大夫为专职进献帝王谏言的谏官，也没有印绶，凡有具体职责的官吏都有印绶，“凡秩比二千石以上，皆银印青绶，光禄大夫无。秩比六百石以上，皆铜印黑绶，大夫、博士、御史、谒者、郎无”[2](卷19上《百官公卿表第七上》)。诸大夫中最重要的是光禄大夫和谏议大夫，而光禄大夫，秩二千石，级别比较高，在西汉还有议论、谏诤的职能，参议朝政，例如，夏侯胜任博士、光禄大夫，“会昭帝崩，昌邑王嗣立，数出”，就是昌邑王多次出宫游玩，于是夏侯胜就谏曰：“天久阴而不雨，臣下有谋上者，陛下出欲何之？”但在西汉光禄大夫都要加授“领尚书事”、“给事中”、“侍中”、“左右曹”、“尚书令”、“都尉”、“将军”等其他职务或职衔，从而参议内朝政治。孔光任光禄大夫、给事中，自称“备内朝臣，与闻政事”[2](卷18《孔光传》)。多数光禄大夫是奉诏出使地方和邻国的使臣加衔的专用职务，而且到东汉光禄大夫的地位不断提高，灵帝、献帝时光禄大夫可直接晋升三公。而谏议大夫在西汉逐渐成为专司谏诤的官吏，东汉品秩只有六百石，没有固定的行政职务，为帝王提供咨询，称为“访”、“问”。据《后汉书·儒林列传》载：“丁恭习《公羊严氏春秋》。建武初，为谏议大夫、博士，封关内侯。十一年，迁少府。当世称为大儒。二十年，拜侍中祭酒，骑都尉，与侍中刘昆俱在光武左右，每事咨访焉。”“包咸举孝廉，除郎中。建武中，入授皇太子《论语》，又为其章句。拜谏议大夫、侍中、右中郎将。永平五年，迁大鸿胪。每进见，锡以几杖，入屏不趋，赞事不名。经传有疑，辄遣小黄门就舍即问。”谏议大夫也常加散骑、常侍、给事中等加官，而成为内朝官，又称中朝官，参加帝王决策的中朝集议。文献记载，刘向为谏大夫、散骑、给事中，孔光亦为谏大夫、常侍，车千秋为谏大夫、给事中，这些人都以谏大夫之职，侍从帝王，献纳谏诤。
据《汉书》卷19上《百官公卿表第七上》载：“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官，所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫。”这说明西汉时侍中、左右曹、诸吏、中常侍、给事中可以出入“禁中”，即出入后宫，“皆加官”是说这些官吏为兼职，只是所加官吏的范围不一样，侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍所加官吏为自列侯以下至郎中，“亡员”是说无员额的限制，而给事中所加为“或大夫、博士、议郎”，但实际所加官的范围更广。钱大昕在《三史拾遗》中说：“武帝时终军以谒者给事中。宣帝时田延年以大司农给事中，杜延年以太仆给事中，魏相以御史大夫给事中。元帝时萧望之以关内侯给事中，刘更生以宗正给事中。成帝时辛庆忌以右将军给事中。哀帝时董贤为大司马给事中。是三公、列将军、九卿皆得加之，不止大夫、博士、议郎也。”[3](《三史拾遗》)他明确列举了几个有代表性的官员，指出了《班表》存在的不足。《钦定历代职官表》更为深入地指出了《班表》存在的问题。该书指出：“《汉书》所载膺此职者，如韦贤、匡衡、萧望之、刘向、魏相、孔霸、平当、张禹、龚胜、谷永、张敞……之类，其众。其本职或以博士，或以谒者，或以谏大夫，或前将军，或以右将军，或以宗正，或以中大夫……盖皆如今之内廷行走，而非其官号。故自两府、九卿、中二千石、二千石，以至比六百石，皆得为之。与齐隋以降设为额阙者不同。”[4](《钦定历代职官表》)据对西汉给事中加官的统计，以博士、大夫加给事中者共占71.4％，其他官加给事中者占28.6％[5]。也就是说“三公、列将军、九卿”皆可加给事中，可以直接朝见皇帝，“侍从左右”，“顾问应对”。到了东汉时期，诸常侍明确隶属于少府，少府是皇帝的大管家，在宫中办事，“掌中服御诸物，衣服宝货珍膳之属”。据《后汉书》志第二十六《百官三》所载，“侍中，比二千石。本注曰：无员。掌侍从左右，赞导众事，顾问应对”。“中常侍，千石。本注曰：宦者，无员。后增秩比二千石。掌侍左右，从入内宫，赞导内众事，顾问应对给事”。“黄门侍郎，六百石。本注曰：无员。掌侍从左右，给事中，关通内外。”“小黄门，六百石。本注曰：宦者，无员。掌侍左右，受尚书事。”东汉灵帝时设立侍中寺，脱离少府，而成为独立机构，到汉献帝时，“初置侍中、给事黄门侍郎，员各六人。出入禁中，近侍帷幄，省尚书事”[6](志第二十六《百官志三》注引《献帝起居注》)。可见东汉侍中、中常侍、黄门侍郎、小黄门皆侍从皇帝左右，“顾问应对”，取消西汉侍中、左右曹、诸吏、散骑、常侍、中常侍、给事中的加官制度，进一步规范诸常侍的职能和管理，但仍然无固定员额和具体职掌。
在诸常侍中，侍中是最重要的，所以称为侍中，就是因为入殿中侍奉天子，为皇帝出谋献策，匡正失误。应劭《汉官仪》卷上说：“侍中便蕃左右，与帝升降，卒思近对，拾遗补阙，百僚之中，莫密于兹。”[7](P136)西汉的侍中多为加官，赏赐给外朝职位不高的大臣，一方面提高他们的政治地位，另一方面为他们参与机密打开了方便之门。但也有不少专职侍中，长期在帝王左右，顾问应对，拾遗补阙。东汉的侍中多为专职，应对进谏是其基本职责，光武帝时侍中祭酒、骑都尉丁恭与侍中刘昆但在光武帝左右，“每事咨访焉”[6](卷79下《儒林列传·丁恭传》)；光武帝曾对侍中戴凭说：“侍中当匡补国政，勿有隐情。”[6](卷79上《儒林列传·戴凭传》)但侍中作为“使持节”之官，“喻旨公卿”，常作为诏使大臣出巡地方的职衔。胡广《侍中箴》说：“皇矣圣上，神君天处，勤求俊良，是弼是辅，匪懈于位，庶工以序。昔在周文，创德西邻，勖闻上帝，赖此四臣。辛尹是访，八虞是询。济济多士，又用有勋。文公钦若，越兴周道，亦惟先正，克慎左右。常伯常任，实为政首。降级厉王，不祗不恪，
彼宗夷，用肆其虐，惟败天命，寇戎并作。圯坠宗绪，寝庙靡托，无曰我贤，不选至亲，无曰我仁，妄用嬖人，籍闳饰颜，秽我神武，邓通擅铸，不终厥后。中书窃命，石弘作祸，高安断袂，哀用无主，侍中司中，敢告执矩。”[1](卷56《胡广》)这就是说侍中为政之首，侍从帝王，规谏献纳，关系朝政的兴衰，应选拔德才兼备的人担任。
(二)秦汉帝王顾问官都是皇帝钦定的，不论职务、品级，也不问有无官爵，所重者才能，大多是博才多艺，具有“顾问应对”、“拾遗补阙”的能力，忠君报国，维护皇权，竭诚为帝王出谋献策，保障了帝王决策的质量和效率。
王符在《潜夫论》中谴责某些“侍中、博士、谏议之官，或处位历年，终无进贤嫉恶、拾遗补阙”，足以说明顾问官吏是顾问应对、直言切谏，对顾问官吏提出了较高的素质要求。《后汉书·朱穆传》说：“议郎、大夫之位，本以式序儒术高行之士。”又《太平御览》卷243“光禄大夫”条引《汉官解诂》说：“武帝以中大夫为光禄大夫，与博士俱以儒雅之选。”应劭《汉官仪》说：“登高能作赋，可以为大夫。感物造端，才知深美，可与国事，故举列大夫。”看来，顾问官吏皆以儒术高行有才之士充任。儒者侍中大多先从博士、议郎、谏议大夫、太中大夫做起，是硕德大儒。李固在给皇帝上书中说：“一日朝会，见诸侍中并皆年少，无一宿儒大人可顾问者，诚可叹息。”他极力推荐起用光禄大夫周举和侍中杜乔，认为二人才谟高正，学深行直，可“访以言议”。王先谦《后汉书集解》引蔡质《汉仪》说：“侍中、常伯，选旧儒高德，博学渊懿。”可以看出侍中必须具有高尚的品德和渊博的学识。这从侍中的冠带也能看得出来。应劭《汉官仪》卷上载：“侍中金蝉左貂，金取坚刚，百炼不耗，蝉居高食洁(案：《晋书·舆服志》引作“饮清”)，目在腋下(《续汉志》补注引作“口在腋下”)，貂内劲悍而外温润(案：《晋书·舆服志》引“温润”作“柔缛”)。貂蝉不见传记者，因物论议(案：“者”上当有“说”字，“论”当作“生”。依《续汉志》补注引)，予览《战国策》乃知赵武陵王胡服也，其后秦始皇破赵，得其冠以赐侍中，高祖灭秦，亦复如之。侍中冠武弁大冠，亦曰惠文冠。加珰，附蝉为文，貂尾为饰，谓之貂蝉。”[7](P136-137)《太平御览》卷944“蝉条”引崔豹《古今注》曰：“貂蝉胡服也；貂者取其有文而不焕，外柔而易，内刚而劲也；蝉者取其清虚而识时变也；在位者有文而不自耀，有武而不示人，清虚自守，识时变而动也。”[8](P53)见于文献记载，出任侍中的名士大儒，西汉时期有孔安国、吾丘寿王、徐乐、师丹、欧阳地馀、孔秉等。东汉时期担任过侍中的名士大儒更多，据笔者统计就有59人，如郑玄、贾逵、张衡、蔡邕、荀悦、孔融、丁鸿、淳于恭等都曾出任过侍中。诸大夫皆是名儒宿德为之，深受帝王的宠幸。东汉初年，陇西隗嚣广置职位，郑兴止之曰：“夫太中大夫，使持节官，皆王者之器，非人臣所当置也。”胡广也说：“谏议、光禄、太中、中散大夫，此四等于古礼，皆天子之下大夫，列国之上卿。”[9](卷64《职官》十八《文散官》)王先谦《后汉书集解》引《齐职仪》说，谏议大夫和中大夫“皆名儒硕德为之”。东汉章帝时韦彪曾上书谏诤说：“谏议之职，应用公直之士，通才睿正，有补益于朝者，今或从征试辈为大夫。”指出了谏议之职的基本要求是公直有才。《汉书·艺文志》载：“汉兴，长孙氏、博士江翁、少府后仓、谏大夫翼奉、安昌侯张禹传《孝经》，各自名家。”《汉书·儒林传》说：“张生兄子游卿为谏大夫，以诗授元帝。”《后汉书》卷79上《儒林列传》载，曹曾“从(欧阳)歙受尚书，门徒三千人，位至谏议大夫”；尹敏“初习《欧阳尚书》，后受《古文》，兼善《毛诗》、《穀梁》、《左氏春秋》”，“除郎中，迁谏议大夫”。
博士和议郎多为通今博古的大儒，承秦制，仍有备君主顾问及参与朝议等职责，而议郎也是名儒，是皇帝左右的侍从文官，顾问奉使，职在言议，二者同出明经科，诏选谏大夫、议郎、博士、诸侯王傅、仆射、郎中令，皆取明经，如眭弘、翟方进俱以明经为议郎，而博士则必取明经，由议郎可迁补博士。据《后汉书·儒林列传》所载，曾拜为议郎的有刘昆、张驯、李育、何休、谢该、蔡玄诸人，其中除李育外其他均未为博士，但诸人皆明经大儒，堪为博士。而待诏也多为精通经术之士。《汉书·儒林传》载，张禹受《春秋左氏传》，后被太子太傅萧望之推荐给宣帝，宣帝“征禹待诏。未及问，会疾死。授尹更始，更始传子咸及翟方进、胡常。常授黎阳贾护季君，哀帝时待诏为郎”。东汉时章帝曾下诏选高才生受古文诸经，《后汉书·儒林列传》叙其事说：“诏高才生受《古文尚书》、《毛诗》、《穀梁》、《左氏春秋》。虽不立学官，然皆擢高第为讲郎，给事近署，所以网罗遗逸，博存众家。”据宣帝时立《谷梁》议郎讲习《谷梁》一事推之，此讲郎殆即议郎或接近议郎之职。《后汉书·灵帝经》光和三年：“诏公卿举能通《尚书》、《毛诗》、《左氏》、《穀梁春秋》各一人，悉除议郎。”正如清人张金吾所说：“两汉之制，立于学官者置博士，未立学官者，西汉曰议郎，亦曰待诏，《儒林传》所谓《穀梁》议郎尹更始，待诏刘向、周庆、丁姓是也；东汉曰讲郎，《儒林传》所谓擢高第为讲郎是也。”[10]据《宋弘传》载，他推荐桓谭任议郎、给事中，侍从皇帝鼓琴唱歌，宋弘知道后，就批评桓谭“欲令辅国家以道德”，不让朝廷“耽悦郑声”，希望能“忠正导主”，随后就不让桓谭任给事中了。从文献记载看，博士为经学大师自不必论，任议郎者卢植、桓彬、何休、蔡邕、桓谭等皆为名儒，任待诏者叔孙通、东方朔、贾捐之、梁丘贺、桓谭、鲁恭、公孙弘、刘歆、蔡义、冀奉、杨雄等人皆有“材艺”，为一代文士名儒。
汉代帝王顾问官的主体是硕德名儒，但由于没有固定的政务，却又能侍从帝王，出入宫廷，是一种荣誉和特权，也多授予或加授予帝王的亲信、功臣和外戚，以示优宠。两汉的皇太后、皇后，妃嫔的父亲、兄弟、子侄等外戚也多任侍中、给事中、光禄大夫等顾问官。例如元帝皇后王政君的兄弟王凤、王音、王商，侄王舜、王况、王莽、王邑，外甥淳于长等，“王氏子弟皆卿大夫、侍中、诸曹，分据势官满朝廷”[2](卷97下《外戚传·孝元王皇后传》)；东汉和帝邓皇后兄弟邓弘、邓阊、邓骘，侄邓凤等任“侍中、将、大夫、郎、谒者不可胜数，东京莫与为比”[6](卷10上《和熹邓皇后》)。尚公主者任侍中的有伏完、邓乾、邓蕃、岑熙、贾建、耿良、冯柱等。功臣勋旧子弟任侍中光禄大夫的有金日磾、张安世等人，《汉书·张汤传》说：“及(霍)禹诛灭，而安世子孙相继，自宣、元以来为侍中、中常侍、诸曹、散骑，列校尉者凡十余人，功臣之世，唯有金氏、张氏，亲近宠贵，比于外戚。”作为皇族子弟任侍中的有刘歆、刘叠等人。受皇帝宠幸的人任侍中的有董贤等人。在这些外戚功勋宠臣顾问官中，有些人本来就是名儒，王凤、王商、邓骘、邓阊、王莽等人也是精通经术之士，当然有一定的参政议政能力，有些就是当世名臣，如金日磾、张安世等人，也有参议政事能力，他们可以为帝王顾问应对，拾遗补阙；但大多数是不具备顾问应对能力的，只是作为一种荣宠，出入宫廷，侍从帝王而已。
二、秦汉帝王咨询顾问官的形式
秦汉帝王顾问官利用“侍从帝王”之便，采用问对、上封事、参加集议等形式直接向帝王提供咨询服务，为帝王出谋献策、匡正阙失、进献谏言。
(一)“问对”是秦汉帝王召见顾问官帮助解决军国大政疑难问题的咨询形式。
据《汉书·孔光传》载，孔光曾任谏大夫、博士、诸吏光禄大夫，光禄勋领尚书、诸吏给事中，“凡典枢机十余年，守法度，修故事。上有所问，据经法以心所安而对，不希旨苟合”。就是皇帝有所问的时候，孔光都能做出正确回答，并不苟合天子之意。东汉光武帝时戴凭任侍中，“数进见问得失”，帝谓凭曰：“侍中当匡补国政，勿有隐情。”凭对曰：“陛下严。”帝曰：“朕何用严？”凭曰：“伏见前太尉西曹掾蒋遵，清亮忠孝，学通古今，陛下纳肤受之诉，遂致禁锢(按：《论语》孔子曰：“肤受之诉。”注云：“谓受人之诉辞，在皮肤之外，不深知其情核也。”)，世以是为严。”帝怒曰：“汝南子欲复党乎？”凭出，自系廷尉，有诏敕出。后复引见，凭谢曰：“臣无謇谔之节，而有狂瞽之言，不能以尸伏谏(按：《韩诗外传》曰：“昔卫大夫史鱼病且死，谓其子曰：‘我数知蘧伯玉之贤而不能进，弥子瑕不肖而不能退，死不当居丧正堂，殡我于侧室足矣。’卫君问其故，子以父言闻于君，君乃召蘧伯玉而贵之，弥子瑕退之，徙殡于正堂，成礼而后去。”)，偷生苟活，诚惭圣朝。”帝即敕尚书解遵禁锢，拜凭虎贲中郎将，以侍中兼领之。桓帝时，爰延任侍中，陪从桓帝游上林苑，桓帝从容问爰延说：“朕何如主也？”对曰：“陛下为汉中王。”帝曰：“何以言之？”对曰：“陈蕃任事则治，中常侍、黄门豫政则乱，是以知陛下可与为善，可与为非。”帝曰：“昔朱云廷折栏槛，今侍中面称朕违，敬闻阙矣。”[6](卷48《爰延传》)灵帝时，杨奇为侍中，灵帝问杨奇说：“朕何如桓帝？”奇对曰：“陛下之于桓帝，亦犹虞舜比德唐尧。”帝不悦，曰：“卿强项，真杨震子孙。”[6](卷54《杨震传》)上举数例说明，顾问官吏侍从帝王，常接受皇帝的当面咨询，回答帝王提出的问题，表达自己的政治见解，匡正帝王的过错，可谓直言不讳，忠君为国。但也有用奏章的形式回答帝王问题的，顺帝时，翟酺任光禄大夫，“屡因灾异，多听匡正”，注引《益部耆旧传》曰：“时诏问酺阴阳失序，水旱隔并，其设销复兴济之本。酺上奏陈图书之意曰：‘汉四百年将有弱主闭门听难之祸，数在三百年之间。斗历改宪，宜行先王至德要道，奉率时禁，抑损奢侈，宣明质朴，以延四百年之难。’帝从之。”贾捐之、苏武、翼奉等人在待诏期间，就多次受到帝王的召见，“言多采用”。
(二)上书是秦汉顾问官规谏君主，表达自己政治见解的咨询形式。
顾问官职掌“论议”，“以言语为职”，以“谏诤为官”，史称“言谏官”，又称“议臣”，可直接给帝王上书言事，指陈朝政得失，反映民情社意，为帝王建言献策。汉高祖刘邦令太中大夫陆贾总结秦亡的教训，陆贾写了12篇，“每奏一篇，高帝未尝不称善，左右呼万岁，称其书曰《新语》”[2](卷43《陆贾传》)。贾谊由博士升任太中大夫，“文帝数问以得失”，他针对当时形势，屡次上疏陈事，后集为“陈政事疏”。元帝时贡禹为谏大夫，“数虚己问以政事。是时，年岁不登，郡国多困，禹奏……自禹在位，数言得失，书数十上”[2](卷72《贡禹传》)。龚胜任谏大夫、光禄大夫，“数上书求见，言百姓贫，盗贼多，吏不良，风俗薄，灾异数见，不可不忧。制度泰奢，刑罚泰深，赋敛泰重，宜以俭约先下”[2](卷72《龚胜传》)。鲍宣为谏大夫，“宣每居位，常上书谏诤，其言少文多实”，上书谏外戚丁、傅专权，人民水深火热[2](卷72《鲍宣传》)。东汉和帝时，侍中李法上疏，“以为朝政苛碎，违永平建初政事；宦官权重，椒房宠盛”，“又讥史官记事不实”[6](卷48《李法传》)。宋登为侍中，“数上封事，抑退权臣，由是出为颍川太守”[6](卷97上《儒林列传·宋登传》)。延笃任侍中，桓帝“数问政事，笃诡辞密封，动依典义”[6](卷64《延笃传》)。刘儒任侍中，因连续出现灾异，桓帝下诏求直言，乃“上封事十条，极言得失，辞甚忠切”[6](卷67《党锢列传·刘儒传》)。陈咸18岁为郎，有异材，抗直、数言事，刺讥近臣，“书数十上，迁左曹”[2](卷66《陈万年传》附《陈咸传》)。平当为博士，任给事中，“每有灾异，当辄傅经术，言得失”[2](卷71《平当传》)。耿育在哀帝时为议郎，上书《言便宜因冤讼陈汤》，上疏《请宽赵氏》。乐恢为议郎，上书谏窦宪出击匈奴。蔡邕为议郎，在光和元年七月与光禄大夫杨赐、谏大夫马日磾、议郎张华、太史令单飏到宫中对灵帝诏问灾异八事，他“别状”上奏，指陈朝政得失。桓谭在光武帝时为议郎、给事中，给光武帝上《陈时政疏》、《抑谶重赏疏》，撰有《新论》17卷。
(三)“集议”是秦汉顾问官“议论”朝政，匡正得失，提供决策议案的咨询形式。
秦汉帝王在遇到军国大政需要决策时，总是亲自或委托宰相主持召开有关官吏会议，进行集体讨论，集思广益，为决策提供依据，这就是集议制度。集议是帝王决策的必经程序，据《资治通鉴》卷26“汉宣帝神爵元年”(前61年)载，“赵充国屯田奏每上，辄下公卿议”。据《东汉会要》卷22《职官四·集议》载，东汉帝王也多把需要决策的政事“下公卿详议”、“诏下公卿朝臣议”、“诏公卿、博士、朝臣议”、“事下公卿议”、“召百官议朝堂”等。根据决策的内容、范围、参加人员和决策地点、历史阶段的不同，主要分为廷议、朝议、中外朝议、二府议、三府议、有司议和专题会议等类型[11]。秦汉最主要的集议形式就是以丞相为首的公卿大臣会议，又称“外朝议”、“公卿议”，参加人员以丞相为首的政府官员，上至三公，下至六百石的议郎、谏大夫、博士。《汉书》77卷《刘辅传》注引孟康曰：“丞相以下至六百石为外朝也。”而帝王顾问官侍中、待诏有时也列席公卿会议。《汉官解诂》说议郎的职能是“不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼则与二千石、博士会议”。司马彪在《续汉书·百官志》注说，“博士国有疑事，掌承问对”，“有大事则与中二千石会议”。朱礼在《汉唐事笺》三中说：“汉置大夫专掌议论，苟其事疑似而未决，则合中朝之士杂议之。自两府大臣而下至博士、议郎，皆得申其己见，而不嫌于卑尊也。”据《汉书》卷68《霍光传》、卷73《韦玄成传》载，朝廷举行的“朝议”，除了丞相、御史大夫和二千石诸卿外，尚有“大夫、博士”、“博士、议郎”参加会议。甚至“待诏”也参加朝廷举行的公卿决策会议，《汉书·公孙弘传》说他任博士时，“待诏金马门，每朝会议，开陈其端，使人主自择”。汉武帝把严助、主父偃、朱买臣、东方朔等人擢为中大夫，加上给事中等称号，到宫中承明殿值班，随时召见，咨询政道，让他们参加公卿大臣决策会议，公开讨论公卿决策的优劣，为帝王决策服务。这些人为内朝官的一部分，内朝官还有辅佐帝王的司马、将军、侍中、常侍、散骑、诸吏等，在昭宣时形成了内朝集议制度，一般属朝廷机密的军政大事先在省中诸殿由内朝官集议，提出方案，然后交宰相执行，有时候中外朝还要合议，实际是对宰相为首的外朝议的一种制约。《汉书》的《王嘉传》、《萧望之传》中都有帝王把事情交与中朝讨论的事例；《后汉书·黄琼传》载，元嘉元年，“桓帝欲褒崇大将军梁冀，使中朝二千石以上会议”。安帝延光二年公卿集议历法，参议人员就有太尉、侍中、博士、大行令、河南尹、尚书令等。建武二年三月，光武帝下诏议省刑罚，参加的就有中二千石、诸大夫、博士、议郎等。《后汉书》卷3《章帝纪》载，建初四年(79年)，章帝“下太常、将、大夫、博士、议郎、郎官及诸儒会白虎观，讲《五经》同异”，这就是白虎观会议。参加白虎观会议的就有尚书、侍中李育，大鸿胪光禄大夫、五官中郎将魏应，郎官杨终，侍中、骑都尉淳于恭，司徒太尉兼卫尉丁鸿，博士、议郎、光禄勋、侍中鲁恭，侍中、奉车都尉、太常桓郁，左中郎将、侍中、领骑都尉贾逵等人，章帝亲自参加。
三、秦汉帝王顾问官的职能
秦汉帝王顾问官的职能主要表现四个方面：一是参谋，为帝王出谋划策，提供决策方案；二是论议，审议帝王决策，驳正违失，拾遗补阙，保障决策质量；三是著述，探讨治国之道，为帝王决策提供智力和理论支持；四是出使，了解社情民意，为帝王提供决策信息。著述和出使是为参谋和论议服务的，因而参谋和论议是最主要的职能①。
(一)参谋：为帝王出谋划策，提供决策方案和治国方略。
秦汉帝王在遇到军国大政需要决策时总要咨询顾问官的意见，顾问官“进对陈政”，建言定策，而帝王是有则改之，无则加勉。西汉著名的太中大夫贾谊、陆贾、盖宽饶等人都为帝王提供了正确的决策方案。陆贾说高祖刘邦以长治久安之策，提出了“文武并用”的治国方略，并著有《新语》，总结秦亡的教训，强调以仁政治国。贾谊20多岁，由博士超迁至太中大夫，“诸法令所更定，及诸侯就国，其说皆谊发之”[2](卷48《贾谊传》)。《汉书》卷9《元帝纪》载，初元三年(前46年)，“珠厓郡山南县反，博谋群臣。待诏贾捐之以为宜弃珠厓，救民饥苦。乃罢珠厓”，汉元帝正是采纳了待诏贾捐之提供的方案，做出了放弃珠厓的决策。《汉书》卷100上载，成帝在禁中设宴与赵、李诸常侍狂欢饮酒，侍中班伯正值侍从成帝，借“画纣醉踞妲姬，作长夜之乐”的屏风，力谏成帝应以史为鉴，防止“沉湎于酒”、“微子所以告去”的情况发生。《后汉书·杨厚传》载，“及至，拜议郎，三迁为侍中，特蒙引见，访以时政”。《后汉书·宋登传》载，(宋登)任侍中“数上封事，抑退权臣”。灵帝时，何休任议郎“侍从帷幄，屡陈忠言”。刘淑任侍中，“朝夕建议，竭忠于朝，补政二百余事，悉有篇章，朝廷有疑事，密咨问焉”[12](卷467《举职》)。向栩任侍中，“每朝廷大事，侃然正色，百官惮之”，黄巾起义之后，他上言“颇讥刺左右，不欲国家兴兵，但遣将于河上北向读《孝经》，贼自当消灭”[6](卷81《向栩传》)。《太平御览·职官部》引谢承《后汉书》曰：“公孙晔拜博士、侍中，有疑事常使进见，问其得失，所陈皆据经依义，补益国家，深见省纳。”赵典任侍中，谏桓帝“欲广开鸿池”，“非所以崇唐虞之约己，遵孝文之爱人也”[6](卷27《赵典传》)。《后汉书·周举传》载：梁太后临朝，诏以殇帝幼崩，庙次宜在顺帝下。太常马访奏宜如诏书，谏大夫吕勃以为应以昭穆之序，先殇后顺。诏下公卿议。周举议曰：“殇帝在先，于秩为父，顺帝在后，于亲为子，吕勃议是也。”太后就采纳了谏大夫吕勃提出的议案。
(二)“论议”：审议帝王政令得失，拾遗补阙，献可替否。
秦汉帝王顾问官论议朝政，审议帝王决策，匡正得失，进献谏言，纠正错误，对帝王个人素质和道德也提出许多规劝和建议。《汉书·佞幸传·董贤传》载，汉哀帝置酒麒麟殿款待宠臣董贤父子亲属，侍中王闳侍宴，“王闳兄弟侍中中常侍皆在侧。上有酒所，从容视贤笑，曰：‘吾欲法尧禅舜，何如？’闳进曰：‘天下乃高皇帝天下，非陛下之有也。陛下承宗庙，当传子孙于亡穷，统业至重，天子无戏言。’上默然不悦”。这说明侍中、中常侍在宫中侍从皇帝，又有谏诤、匡正皇帝之职责。《汉书·匡衡传》载，在元帝时匡衡任博士、给事中，上疏言政治得失，有《上疏言治性正家》、《上疏戒妃匹劝经学威仪之则》。《汉书》卷72《鲍宣传》说，鲍宣在哀帝时任谏议大夫，当时丁、傅外戚用事，奸佞当政，权臣跋扈，民不聊生，他在《上书谏哀帝》中指出，“凡民有七亡”，“又有七死”，其因在于“陛下取非其官，官非其人”，应该罢除奸佞之臣方阳侯孙宠、宜陵侯息夫躬，任用傅喜、何武、师丹、孔光、彭宣、龚胜等博学多谋、品德高尚之贤臣，以蓄民力。《后汉书·郑兴传》载，郑兴在光武帝时任太中大夫，建武七年三月日蚀，他给光武帝的《日食上疏》中说，“国无善政，则谪见日月，变咎之来，不可不慎”，“其道务三而已。一曰择人，二曰因民，三曰从时，此应变之要也”，陛下“亦留思柔剋之政，垂意洪范之法，博采广谋，纳群下之策”，“因人之心，择人处位”，不宜专用功臣[1](卷22《郑兴》)。张衡在顺帝时任侍中，在阳嘉二年(133年)上呈顺帝《驳图谶疏》，针对当时图谶之学作为太学必读之书，他认为图谶虚妄不经，非圣人之法，有辱儒家经典，儒者争学图谶，只是作为沽名钓誉的资本，“宜收藏图谶，一禁绝之；则朱紫无所眩，典籍无瑕玷矣”[6](卷59《张衡传》)。《册府元龟》卷460《治省部·正直》载，陈禅在安帝时为谏议大夫，在永宁二年的元会上，安帝观看西域诸国音乐和杂技，他起身离席，对安帝说：“帝王之庭不宜作夷狄之乐。”秦汉帝王顾问官参加重大事务的集议，提出各种解决方案，供皇帝参考。《汉书》卷64上《主父偃传》载，汉武帝时中大夫主父偃建议设立朔方郡：“朔方地肥饶，外阻河，蒙恬筑城以逐匈奴，内省转输戍漕，广中国，灭胡之本也。”武帝看罢即“下公卿议”，以御史大夫公孙弘为代表的公卿大臣“皆言不便”，认为这是“罢弊中国以奉无用之地”。而刚任中大夫的朱买臣，起而“难诎”，驳斥公孙弘等人的意见，支持主父偃的建议，于是就设置了朔方郡。《汉书·王嘉传》载，王嘉任丞相有罪，“事下将军中朝者”，光禄大夫孔光等劾奏“嘉迷国罔上不道，请与廷尉杂治”。在中朝官集议的基础上，又经中外朝合议，参加者有“票骑将军、御史大夫、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎”，讨论结果分为三种意见，其中有“议郎龚等以为‘嘉言事前后相违，无所执守，不任宰相之职，宜夺爵土，免为庶人’”。另如《朱博传》载，朱博任丞相，有罪，“诏左将军彭宣与中朝者杂问”，后又经外朝官议，参加者为“将军、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎”，形成两种意见，其中有谏大夫龚胜等14人，“以为……晏……宜与博、玄同罪，罪皆不道”。西汉京房提出“考课官吏”法，上奏天子，“上令公卿朝臣与房会议温室(师古曰：殿名)，皆以房言烦碎，令上下相司，不可许。上意乡之。时部刺史奏事京师，上召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可行。唯御史大夫郑弘、光禄大夫周堪初言不可，后善之”[2](卷75《京房传》)。据《东汉会要》卷22《职官四·集议》载：安帝时，亶诵言当用甲寅元历，梁丰言当用“太初”历，于是“下公卿议”，侍中施延等议，甲寅元历与天相应，可施行；博士黄广等人认为如《九道》法；而河南尹祉等认为《四分历》最正，不应该改；太尉刘恺等人认为，应该用《太初》历。最后经过讨论，安帝就采用了侍中施延的议案，改用甲寅元历。“熹平六年(77年)，北地太守夏育请发兵出塞击鲜卑。大臣多有不同，(灵帝)乃召百官议朝堂。议郎蔡邕曰：‘虽或破之，岂可殄尽。’”“中平二年(185年)，关陇扰攘，发役不供。司徒崔烈欲弃凉州。议郎傅燮进曰：‘斩司徒，天下安。’尚书郎杨赞奏燮廷辱大臣，有诏问本意。对曰：‘无凉州则三辅危，三辅危则京都薄矣。’遂从燮议。”[6](《灵帝纪》，《傅燮传》)
(三)著述：探讨治国之道，为帝王决策提智力和理论支持。
汉代没有设置专门负责著述的机构和官职，著述则是帝王顾问官的职能之一，目的是研讨治国之道，更好地为帝王提供咨询服务。著述主要表现在奉帝王之旨校书、撰述。据《汉书·成帝纪》载，“光禄大夫刘向校中秘书”；《平帝纪》载“诏光禄大夫刘歆等杂定婚礼”。《后汉书·蔡邕传》载：“召拜郎中，校书东观。迁议郎。邕以经籍去圣久远，文字多谬，俗儒穿凿，疑误后学，熹平四年，乃与五官中郎将军堂谿典，光禄大夫杨赐，谏议大夫马日磾，议郎张驯、韩说、太史令单飏等，奏求正定《六经》文字。灵帝许之，邕乃自书丹于碑，使工镌刻立于太学门外。”这就是历史上著名的“熹平石经”。《后汉书》《文苑传上·李尤传》载：“侍中贾逵荐尤有相如、扬雄之风，召诣东观，受诏作赋，拜兰台令史。稍迁，安帝时为谏议大夫，受诏与谒者仆射刘珍等俱撰《汉记》。”《后汉书》《文苑传上·王逸传》说，“顺帝时为侍中，著《楚辞章句》行于世，又作《汉诗》百二十三篇”。《汉书·儒林传·房凤传》：“大司马票骑将军王根奏除补长史，荐凤明经通达，擢光禄大夫，迁五官中郎将。时光禄勋王龚以外属内卿，与奉车都尉刘歆共校书，三人皆侍中。”《后汉书·伏湛传》附《伏无忌传》载，顺帝时侍中伏无忌与议郎黄景奉诏校定中书《五经》、诸子百家、艺术；桓帝时伏无忌又奉诏与黄景、崔寔等共撰《汉记》。献帝时令侍中荀悦依《左氏传》体撰写《汉纪》30篇。
秦汉帝王顾问官整理图书，校正错讹经书，撰写历史书籍，总结历史规律，为帝王决策提供了智力支持，促进了秦汉的文化建设。
(四)出使：了解社情民意，监督地方行政，为帝王提供决策信息。
秦汉顾问官作为帝王近侍或者近臣，还经常被任命为持节使臣到地方巡视行政工作，这大概就是“唯诏令所使”、“喻旨公卿”。顾问官太中大夫、光禄大夫、谒者、谏议大夫、议郎都被皇帝临时差遣为出巡大使，即使以他官出巡也要冠以顾问官的身份。阎步克先生认为两汉时期只有加上“大夫”号奉使出差才算名正言顺[13](P204)。这可能因为他们是代表王权，不受其他行政部门的干预，独立行使职权，能更好地了解民情，监察地方行政工作。其职责一是检查地方赈济灾民工作。《汉书·成帝纪》载，“遣光禄大夫博士嘉等十一人行举濒河之郡”，赈济灾民。《汉书·哀帝纪》载，河南、颍川郡水灾，“遣光禄大夫循行举籍”，救济灾民。《后汉书·安帝纪》载，三次遣光禄大夫“分行”、“循行”、“案行”灾民。《顺帝纪》有三次遣光禄大夫“案行”灾民。其职责二是检查地方行政工作的优劣，奖勤罚懒。《汉书·元帝纪》载，“遣光禄大夫褒等十二人循行天下，存问耆老、鳏、寡、孤、独、困乏、失职之民，延登俊贤，招显侧陋，因览风俗之风”。这是观察社会风俗，抚贫招贤。据《后汉书·周举传》、《后汉书·顺帝纪》和《后汉书·杜乔传》载，汉顺帝遣侍中杜乔，光禄大夫周举，守光禄大夫周栩，前青州刺史冯羡、尚书栾巴、侍御史张纲、兖州刺史郭遵、太尉长史刘班并守光禄大夫，“分行州郡，班宣风化，举实臧否”，“其刺史、二千石赃罪显明者，驿马上之；墨绶以下，便辄收举。其有清忠惠利，为百姓所安，宜表异之，皆以状上”。这八使“皆素有威名者”，“天下号曰八俊”，其中周举“劾奏贪猾，表荐公清，朝廷称之”。《后汉书·献帝纪》和注引袁宏《汉纪》曰，三辅大旱，献帝使侍御史侯汶开仓赈济灾民米豆，给灾民作粥，但数天之后仍有灾民饿死，献帝令侍中刘艾取米豆作粥，证明侯汶作粥时偷工减料。于是，献帝“使侍中刘艾出让有司”，“诏尚书曰：‘米豆五升，得糜三盂，而人委顿，何也？’”“于是尚书令以下皆诣省阁谢，奏收侯汶考实”，“自是之后，多得全济”。这是侍中作为帝王的特使对尚书台工作的监督。
帝王顾问部官还有持节出使外族的，还有奉命率军出征的，还有奉命参与大案审议的，还有奉命赏赐功臣贵幸的，都是帝王诏命所使[14]。
四、秦汉帝王顾问官制度的作用
(一)加强了行政权力制约与监督，保证了帝王“兼听独断”。
秦汉确立了君主专制主义中央集权制度，地方权力集中到中央，中央的权力集中到君主，君主拥有至高无上的权力，但君主不可能一个人治理国家，这就需要设官分职，各负其责，这就是中央的三公九卿制度。在三公九卿制度中最重要的是宰相(三公)制度，皇帝既要保证独断朝政，又要兼听大臣意见，防止奸臣专擅朝政。帝王就要依靠以宰相为首的三公九卿辅佐治理国家，而宰相定员，是国家政治体制中法定的最高行政长官，不仅有参议决策权，而且拥有行政执行权，指挥行政机关，总理国家行政事务。为了避免宰相专断朝政、王权旁落的现象出现，秦汉帝王就通过设立侍从顾问官吏和机构来调节与以宰相为首的中枢行政机构的关系，制约和监督中枢行政的权力，以便帝王独揽朝政。在帝王的侍从顾问官中主要有宦官、外戚、佞幸和文人学士，而以文人学士为主体的顾问咨询人员在秦汉时期是有制度和法令依据的，在《汉书》和《后汉书》中有明文规定，光禄、谏议诸大夫，侍中、散骑诸常侍，“顾问应对”、“侍从帝王”、“应对”、“言议”，专职议论朝政，拾遗补阙，保证了帝王顾问官的咨询职能作用的发挥。正是由于顾问官知无不言进献谏诤的“谋”，使帝王能够“兼听”大臣意见，集思广益，制约和监督了以宰相为主体的议政决策权力，才提高了帝王“独断”朝政的能力，弥补了皇帝“专制”的缺失，维护了君主专制制度。秦西汉初年设丞相为正宰相，御史大夫为副宰相，二府互相制衡，构成了中央决策中枢机构，凡军国大政由丞相与百官议定，上奏皇帝取旨，御史草诏转交丞相府执行。但到了汉武帝时期，擢拔许多贤良之士兼任侍中、给事中、尚书等帝王顾问官，出入宫廷，参与决策，分割了以宰相为代表的中枢行政机构的决策权，加强了对以丞相为首的外朝官的制约与监督。宫中替皇帝管理书籍文墨的小官——尚书取代了中枢机构御史的草拟诏书、批答奏章和出纳帝令的权力，而且权力不断扩张，外化为中枢行政机构，到东汉就成为全国的最高政务机构，与宰相三公相制衡。《通典》卷49《职官三》说，“则丞相府乃宣行尚书所议之政令耳，而尚书非丞相之司存焉”。而随着尚书台外化为行政中枢机构，帝王又设侍中，侍从皇帝左右，顾问应对，平议尚书奏事，东汉时侍中与给事黄门侍郎组成侍中寺，出入禁中，省尚书事，就是说侍中寺的侍中监督尚书台的行政工作。
汉武帝盛世的出现，昭宣之治局面的出现，光武、明章之治局面的出现都与帝王充分发挥顾问官的咨询参谋作用有密切的关系。就是到了东汉后期，政治腐败，外戚侍中和儒者侍中还对政局起到一定的作用，窦武与陈蕃谋除宦官，儒者侍中刘瑜就起不少作用，他上书太后请“急防”奸人(宦官)，并致书窦武等人“宜速断大计”，又承担内奏之责，直接上达收捕曹节等人之请[6](卷69《窦武传》)，因为侍中有直接奏事权，不致泄密和受阻。总之，秦汉帝王顾问官制度在一定程度上起到了“进贤嫉恶”、拾遗补阙、匡正朝政、维护君主专制的作用。
(二)沟通帝王与知识分子的关系，为知识分子参政、议政和建设文化提供了制度保障。
秦汉帝王顾问官制度，也为儒家知识分子提供了参政议政、跻身行政中枢的政治保障。西汉有不少儒学大师就是通过待诏、议郎、博士、谏议大夫、光禄大夫、侍中、给事中等途径而致位公卿的，西汉的公孙弘、孔光、贡禹、翟方进、鲍宣、龚胜，东汉的郑弘、杨秉、杨赐、刘宽、杨彪都是由顾问官而成为高层儒者官僚集团的一员。而顾问官又是著名的儒学大师，他们对经学都有精深的研究，又参加校书，撰写史著，不但总结了历代治国的经验，丰富了政治智慧，促进了政治文明建设，而且推动了中华文化的发展，为中华文化做出了极大的贡献。
(三)对秦汉以后的君主专制政治制度的完善和发展起到了奠基作用。
秦汉待诏官到魏晋南北朝时期就发展为学士，在宫中某殿待诏，等候帝王咨询，到唐宋时期除了有待制官之外，学士待诏翰林院，成为翰林学士，一直到明清的内阁大学士和军机处大臣也都是在宫中某殿阁待诏，等待帝王召见咨询。这些皆是承秦汉帝王顾问官之制，为兼官，在宫中值班，不论职品高低，只问才能德行。而秦汉的谏议大夫、给事中到唐宋以后却成为专职谏官，封驳帝王诏命，仍是审议帝王决策。而秦汉的侍中到魏晋隋唐成为三省之一的门下省的长官，专职审查帝王决策。由此可见，秦汉帝王顾问官制度对中国古代君主专制政治制度的影响是很大的[15]。
注释：
①关于秦汉帝王顾问官的职能，仅见有对具体某一顾问官的论述。主要有孙健《西汉侍中述论》(《哈尔滨学院学报》2006年第3期)、余行迈《东汉侍中的职掌和政治作用》(《秦汉论丛》第4辑，西北大学出版社，1989年版)、董劭伟《秦汉加官研究综述》(《高校社科信息》2005年第4期)。
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