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中图分类号：G729文献标识码：B
一、成人教育与其他教育的关系
（一）成人继续教育与基础和实用性文化。包括“第二次机会的基础教育”在内的基本文化的教育，作为成人继续教育的一个组成部分在大多数的中高层收入国家继续存在着。然而，自从掌握基本读写技能的成人比例增加以来，基本文化教育的重要性已在许多中等收入国家开始减弱，这是由于初次教育的改进和过去实施成人教育项目的结果。掌握基本文化的问题有时会在移民和少数民族国家激化，少数民族并不是该国的主流，而移民也是在到达这些国家以前并不具备基本读写技能的。另一方面，实用性的文化是大多数中高收入国家所关心的，并且已成为经济发展与合作组织近期的研究主题。有文化不再仅仅是根据阅读能力这样一个基础性的门槛来界定，而现在有文化被看作成人如何使用书面信息去发挥在社会中的作用以及如何实现自己的目标、增长知识和扩大潜能。
（二）成人继续教育与公民教育。增长知识作为文明社会的关键成份不能仅仅被当作是初等学校系统的事，特别是在那些正在经历剧烈政治变革的国家，以及那些正处在冲突后状态中的国家，政治稳定很少被视为教育的结果。然而，经济、政治和社会的稳定性是市场发展的首要因素，而且教育为促进市场的发展也起了作用。不稳定性给投资增加了风险。在强制手段下，边缘人可以在短期内稳定下来。稳定的环境最终有赖于人们的支持和参与。通过教育培育长期的稳定需要教育产生这样的成果，即促进穷人的参与、呼吁和授予受教育的权力(Lynn 1997)。在20世纪初，瑞典就直接提出了为农村人建立学习社区的建议。今天，在马尼拉的贫民聚居地，成人继续教育项目包含特有的文明社会的成份，斯洛文尼亚已在民主的市场经济中寻求发展学习化社会的支持，改进了瑞典的“社区学习圈”模式。1999年联合国教科文组织关于50年来教育问题的研讨会中强调了老年人在公民参与和社会贡献中的角色，制定了一系列的成人继续教育策略以促进这项活动的开展(UNESCO 1999)。
（三）成人继续教育与教育发展。这是成人继续教育问题的另一个方面，它是与公民教育相关，却比公民教育的范围更广泛， 它包括培养公民在他们的环境和自我充实的发展影响上的意识，这包括帮助老年人在退休时调整角色。1992年在里约热内卢举办的全球峰会、在哥本哈根举办的社会发展全球峰会、在北京举办的世界妇女大会以及在伊斯坦布尔举办的Habitat Ⅱ。这些会议提出了许多有关发展的问题。在1997年1月，发展教育成为在韩国举办的亚洲南太平洋组织成人教育大会(ASPBAE)的主题。发展是与环境、文明社会、贫穷以及经济问题相关联的，发展既是中等收入也是高收入国家的大事。什么类型的发展会得到国内外人民的支持，全球化意味着什么，世界趋势是如何影响个人生活的，发展对环境有怎样的影响，人们支持什么样的国外援助。以上就是会议中所提出的部分问题。“全球视野，因地制宜”这句话正逐步为人们所了解。
（四）成人继续教育与事业生涯发展和职业教育。前面已提到不断地发展技能，在适应工作中各种变化的重要性。在某些领域存在这样一种恐惧，那就是技术将使人们失去工作。但有关数据结果并未得出这一结论。相反，技术进步已使工作在如下三个方面得到改变：(1)减少了与服务相关的产品生产的工作量；(2)增加了在许多领域的高技能职业的相对重要性；(3)扩大了职业技能。人们对人力资本与就业之间的关系的研究所得出的主要结论表明：受过更多教育的人更易于找到工作，并且更易受到老板的在职培训。成人继续教育通过在职的正规训练计划在这些技能的发展方面扮演着重要的角色，为各式各样的人们提供着服务，这些人包括初次入职者、在职者、失业者以及那些从工作岗位上淘汰下来的人和年老的工人。
（五）成人继续教育与初次教育。这两类活动发生在一个人一生中的不同场合和不同时期。初次教育常常出现在正式的教育场合中，义务教育和高等教育同样如此；成人继续教育出现在各种各样的更为广泛的场合中。需要阐明的关键问题是如何使在公民一生中不同阶段出现的这两种活动更好地区别和联系起来。某些国家已经为这种区别和联系建立起各种架构，一些国家正在建立之中，如美国和韩国。而在有些国家，这种区分还非常薄弱，如智利。如果区分不好，个人和组织可能会重复初次教育和继续教育活动，浪费有价值的资源，员工的职场流动性可能会降低，特别是继续教育不被初次教育机构所承认时，而这些机构又常常控制着各种资格证书的发放。
（六）成人继续教育与非正式教育。在提及成人继续教育时，一些国家的教育部中存在着“非正式教育处”这一部门。而“非正式”教育这一提法在有些国家却受到质疑。土耳其的国家教育部刚刚将非正式部门的这一称呼改为成人教育。大多数的高收入国家都没有非正式教育部门。问题是某些教育是“正式的”而另一些教育是“非正式的”这种观念是与终身学习的观念相矛盾的。在终身学习中，无论在正式计划项目还是非正式项目中，都能够而且应该获得“正式的学分”（见前一段）。而且，“非正式”这一用词常常含有短期性甚至教育质量较低的含义。最后，非正式还传递了这样的意思，即学习不是通过正式机构传播的，而这种观念是不正确的，而且是和终身学习相悖的。
总之，成人继续教育构成了终身学习整体架构的基本联结部分。成人继续教育涉及到对教育和学习的本身价值的信仰，以及在各式各样的环境中广泛获得学习机会和对初次教育与继续教育重要性的认识(Hasan 1996)。各个国家应运用成人继续教育的广泛的定义去研究这种需要，并对其提供指导以确保这种需要能够得到恰当的引导、管理、资金支持、传播和评价。
二、成人教育管理方式
（一）成人继续教育的管理体现了继续教育目的的多样化、成人学员和主办者以及提供该服务的机构的多样化。政策的制定属于管理的范畴，而实行属于行政的范畴。当人们审视成人继续教育在不同国家的运作时，就会发现一个管理上的连续体，它的一端是由某一部门或机构负责管理的方式运作（例如，土耳其的国家教育部），然而这种运作方式在为众多的成人学员提供广泛的服务方面不够灵活；连续体的另一端是以“自由交易”的形式进行，其中不含任何政府的参与（如智利），这种方式可能导致庞杂的同类机构提供重复性服务，彼此互不认同，以及服务质量的参差不齐。成人继续教育并非是初次或高等教育的“翻版”，而是多种政策与服务的整合。为了使政策与服务行之有效，除了主要投资者的投入，还应制定以确保最起码的教学质量、畅通的途径和平等性的政策与服务的框架体系。因此，教学管理的最佳方案可能位于同时强调了主要投资者的参与和结果评估的前述“连续体”的中间某处。
这里的成人学员应包括：(1)青年人和其他已过学校义务教育年龄，但却需要掌握更多的技能与知识以与现代社会同步和进入劳动市场的人；(2)在岗的个人，为变换工作或获得晋升而充电学习技术与知识的人；(3)失业失意的工人，其中一些人已失业而想通过改变人才资本重新进入劳动市场的人；(4)年老者和退休公民，以及其他想获得受教育机会以帮助他们适应多变的生活角色和（或）安度休闲时光的人。主要投资者包括以上各类人、关心生产效率的老板、代表全体公民的政府、劳工代表和公民团体。这些投资者中的每位都关心着成人继续教育的不同方面。
（二）成人继续教育的管理方法。第一种方法是让不同政府部门分管不同方面的事务，如菲律宾（设有教育部、卫生部、自然资源部、劳动部等）；第二种方法是利用“自由机制”，几乎不受政府和行政部门的干预，如智利（尽管智利的劳动教育部在所选项目的资金筹集方面确实起到一些作用）；第三种方法是利用“自由机制”的同时通过成人继续教育协会提供专业指导。例如英国国家成人继续教育协会(NIACE)为成人继续教育和终身学习提供了大量的非政府的和不具备行政干预的国家指导服务。值得注意的是，这要以成人继续教育专门协会的互联网的建立为前提。英国国家成人继续教育协会(NIACE)，成为通过依靠自由竞争市场来管理成人继续教育的有效措施的代表，同时通过成人继续教育联合会提供专业化指导服务。作为会员制的组织，是在所有成人学习主办者、决策制定者和学员中，由个体成员和200多个实体成员组成的网络体系。通过为个人或组织提供信息服务，并为其设计实施研究课题。该机构为需要了解成人继续教育、需要在成人继续教育领域中进行交流的客户提供服务。第四种方法是设立一个正式的政府领导部门，由社团合作者代表组成，为该领域提供指导而不直接干预现行服务。如斯洛文尼亚成人教育中心，为推进本国成人教育的发展，于1991年成立，它是由各部和实施机构加商会组成的非政府非赢利性质的管理机构。年度工作计划由斯洛文尼亚政府实行，支持计划的资金的60%由政府承担，40%来自捐赠和契约合同。该中心旨在作为能帮助成为发展成人继续教育的一个专业化基础的基地。又如瑞典，也建立了国家委员会，对成人继续教育和终身学习政策进行评审。
（三）管理方式的选择。一国的经营管理和财务模式与该国的行政管理模式密切相关，同样，行政管理模式与该国的规模、行政结构和一国的文化传统息息相关（例如，新加坡或韩国模式不一定适用于美国或巴西）。前述第一种由“政府驱动”的模式产生与之相适应的政府、行政管理方案，这种干预或是直接性的，或是经由政府机关领导下的地区权威部门和（或）机构进行的。然而，在由专业联合会制定经营政策的方式中，管理责任则归属当地的权威部门和提供服务的机构。进行分散化管理时，在协调授权与批准服务机构以便让他们随之成为公共基金的支配者来发展成人继续教育服务上，政府往往起着尽管有限但却非常重要的作用。
无论选择何种经营管理方式，如果想要形成一套旨在满足各类成人学员和投资者需要的全面的成人继续教育体系，几个关键点是必不可少的：(1)教育平等权。如前所述，穷人所独有的典型特征之一就是缺乏教育和培训（弗里德曼1989）。那些无一技之长和不具备社会生活所必须的知识的人在经济萧条时期会最先受到失业威胁，他们无法实现个人目标，也谈不上对国家经济有所贡献。这些人往往会越来越处于劣势地位，会影响政治甚至社会的稳定。由于，社会、文化和地理位置的限制，这些人往往很难成功。针对平等权问题，英国、巴西、瑞典等许多国家已有具体的政策和行动计划来部分地、公开地对他们提供经济支助。英国在1998年上呈给国会的成人继续教育绿皮书《学习化时代：新不列颠的文艺复兴》一书中，开宗明义指出：该书的宗旨是鼓励成人获得知识和技能，阐述终身学习将怎样建构人力资本，并强调了人的创造力和想象力。该书号召处于劣势的成年人在他们一生中的各个阶段无论其从前的学习经历如何，都加入和重新回到学习进程中来。绿皮书受到了一些主要机构的普遍欢迎，他们表示愿意参与这项事业。(2)学习途径。教育平等权与求学途径直接相连，没有途径，即使计划最周详的平等权利方案也难以实现。成人继续教育项目目标不同，受教育者各异，必须在灵活变通和友善的学习环境中进行，特别是该项目旨在满足弱势人群的需要，是管理中的核心问题。(3)职业进步和人的发展。成人继续教育和终身学习的核心目标是个人必须具有掌握技能和知识的能力，这些知识、技能可以让他（她）在自己一生的不同阶段中获得全面的发展。求学途径以及旨在取得职业进步的技能是达到这一目标的关键。制定一个基于真实生活需要的框架式的标准就至关重要了，该标准应是客观的、可以评估的，既能成为教育机构和培训机构相互衔接的基础，又能反映生活经验。而通常对于资格认证和衔接缺乏一个全国框架性的标准，成人学员有时不得不接受重复的教育培训计划，而且所学的很可能与生活经验相悖。一些国家已建立了国家职业标准和资格认证体系（如英国、德国、加拿大）。英国的资格认证和课程机关(QCA)成立于1997年，这个组织承担了国家职业资格委员会和学校课程与评审会的工作，且具有较多的权利和义务。该组织监督从学前到高等职业水平的整个教育和培训过程的课程设置、评估和资格认证。
政策引导是发展成人继续教育和终身学习的关键，这一点有几种形式，但如果成人继续教育要服务于众多的主办者的话就必须给出几个中心议题。至少，主办者有必要参与成人继续教育政策的制定；让不同的实体或政府机构片面地、独立地制定成人继续教育政策为第二议题，因为这种方法不能确保各项目间的衔接，也不能保证优先措施和资金筹集反映出实际的需求。
三、成人教育的投资
与管理一样，成人继续教育的资金是一种必须涉及与之有关的不同对象和成人继续服务享有者的多层面活动。成人继续教育计划常开始于一个资源受限的环境，因为无论在是公众还是个人层面，成人继续教育的影响力有时没有得到承认。公众与私人的投资问题常出现于大多数的教育经费讨论中。 自由市场法则认为成人作为继续教育活动的最大受益者应承担所有费用，这种争论并未得到人们广泛的接受，因为雇主、社会和个人一样能最大限度地从成人继续教育中获利。当公众资金很有限且其对成人教育的要求很高时，这种争论更具有说服力。
（一）资金来源及其在成人继续教育计划中的使用。资金来源包括政府、个人、企业、民间团体以及国际捐赠，成人继续教育发展和传播的关键是多种来源的资金的使用。一般来说，大多数计划的资金都是多种资金的混和。基本识字教育计划常由政府资助（如美国），同时也鼓励其他层次的少量资源和来自个人的补充资金的加入。公民学和发展教育常由民间团体和政府资助，因为在一些国家慈善机构发挥着积极的作用（如巴西、菲律宾）。如同企业资助的培训一样，事业或职业的培训常由政府资助，因为政府在失业人员的再培训上投入大量资金，企业在职培训上投入大量资金，个人常投资于多种形式的成人继续教育，特别是在休闲与发展教育方面，但在基础和职业技能的其他领域中，受教育的权利（机会）和公平性问题，应纳入对弱势群体的资金支持之中。
（二）教育券在成人继续教育中的使用。教育券在许多国家有着与日俱增的利益，因为他们可以促进教育与培训市场的发展，他们能用来吸引政府对贫困个人的资助。教育券很少以现金的形式直接支付给个人，而是投入在有资格享有这些资金的个人教育与培训计划之中。美国识字教育组织就是这种方式的范例。匈牙利在为失业人员提供的以教育券为基础的培训计划的评价表现出比集体培训计划有更大的影响力。在这种培训计划中，相对于为失业人员提供的集体培训计划，允许以个人身份选择和参加现行的再培训计划。可是，这种教育券培训计划的管理却十分复杂，并且可能出现造假问题。当已经存在一种建立完备的服务提供者网络，个人能根据其获得成人继续教育时，教育券体系运行良好；如果培训网络不存在，就不会出现教育券计划下的网络体系。因为网络服务提供者可能不愿为不稳定的顾客群体进行发展培训计划的投资。那些难以进入和启动的传统的雇员培训计划的小企业，也能从以教育券为基础的所得税征集金培训活动中获益，马来西亚和智利就在发展这种培训计划。
（三）个人所得税基金的使用。征集金常被用来资助成人继续教育的职业培训，但他们也有被用来资助公民学习和发展教育的情况（如法国和巴西）。这有两种主要方式：一种方式是使从雇主所得征集金的征收成为必要，然后中央政府或类似政府的机构管理征集而来的培训使用金。这种模式有时会遇到一些问题（如尼日利亚），因为它可能产生不思进取的庞大官僚层。一些国家已经放弃这种征集金方式（如英国）。另一个替代模式是征集金主要由企业主管理。假若企业主以文件的形式确定他们提供给雇员的培训，那么部分征集金由企业管理是可以“理解”的。后一种模式也存在一些问题，因为公司可能不能有效使用资金（如资方可能将资金运用于多种复杂的活动并使之成为培训活动），甚至这些征集金会导致长期存在的官僚的形式；征集金也加快了劳动的耗费（如巴西有多种所得税，包括达到网络工资80～110%培训征集金）等。
（四）教育与培训征集金。在马来西亚，培训资金主要来源之一是对雇员收入的个人所得征集，1992年的人力资源发展法案规定，雇员每月的基本工资和各种津贴总额的1%作为人力资源发展征集金。1992年的法案包括了制造业界有50个雇员以上的所有企业主。另外，企业主要求加入人力资源发展委员会，逃避支付征集金和加入人力资源发展委员会会导致视作违法而被罚款或监禁。随后对1992年法案的修正案，扩大了收集金征收的范围，其包括了有10个以上的雇员和收入在250万元以上的所有企业主。后来，征集金扩展从宾馆、旅游、电信、计算机服务、海运到后来的货航空、广告业、邮政服务等广泛的服务领域。那些加入了人力资源发展委员会和支付了征集金的马来西亚企业主有资格申请教育拨款。在法国，根据1971年的教育法，超过10名雇员的企业必须支付总收入的1.5%来培训他们的员工（既可是内部，也可是外部培训），那些选择培训他们自己员工的企业通过每年或多年的培训计划框架来约束其培训活动。尽管企业主能胜任培训工作，他们也必须请教他们的人事代表。企业主可以选择培训、培训的方式和决定参加培训员工的人选。而且培训也被视作雇员不能拒绝的一种职业义务。那些不到10名雇员的企业必须支付总收入的0.25%来培训他们的员工。这种做法被认为大大促进了企业培训的增加，有助于确保那些小企业的工人受培训的平等机会。另一方面，一些政策分析家（如OECD）曾质疑这种体制的影响，并指出那些没有征集金体制的国家也提供了水平相当的培训。这种体制在那些鼓励企业主进行岗前培训的国家效果卓著。
（五）成人教育的分散化问题。这个过程可能给成人继续教育在资金上带来消极或积极的影响，分权能帮助当地政府因地制宜，对成人继续教育的独特要求作出快速反应。但令人遗憾的是，财源并没有随放权而来，中央政府组织授权给地方机构使其实施培训计划，但却没有财经和税收的权力去实施他们。在基础的功能性的识字教育方面，马来西亚就是这种问题的例子。许多中央政府部门制定了范例计划，但地方政府和非盈利组织都没有财源在更大程度上去实施这些计划。放权的第二个问题是可能导致对成人继续教育的领导权和优先权的丧失，促进终身教育（学习）和劳动力流动性的清晰框架和资格可能崩溃和不再发展。因此，若成人继续教育要放权，则需要一个中央机构来促进计划的发展和衔接。需要时，用资金支持特定的地区以确保成人继续教育的质量、公平和受教育的机会。
（六）工作成本计划对成人继续教育的发展的影响。工作成本计划有利于通过鼓励社会援助受益者重新回去工作，而减轻政府在社会援助支持方面的财政负担。给身体健康的个人提供职业，若无正当理由却又拒绝的个人将会被取消社会援助。一些发达国家和中收入国家（如美国、匈牙利、波兰）正在实施这种计划。如果一个国家要求个人进行工作，国家将会帮助个人获得胜任工作的必要职业技能，如果政府不愿资助所需的成人继续教育或者个人没有机会获得所需的成人继续教育，那么个人将注定更加贫穷，这样工作成本的成果将会为人们所接受。成人继续教育需要一定的方式来被组织和被资助以确保它能在假设呼吁提供服务时，能以完全胜任的方式作出回应。