过渡性资本外逃及其治理：税收成因与对策，本文主要内容关键词为：过渡性论文,成因论文,税收论文,对策论文,资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
改革开放以后，进入中国的外资数量不断增加，对推动我国经济发展起到了重要作用。基于外资的重要性，各发展中国家对其无不高度关注与利用，我国也不例外，中央政府和各级地方政府为吸引外资，长期使用各种优惠措施，一方面，包括税收优惠在内的对外资优惠政策在吸引外资中起着重要的作用；另一方面，不同地区为竞争同一个项目进行地方性财税竞争也屡见不鲜。在这种举国机制的推动下，我国利用外资的规模不断增加，2005年国外直接投资已达600亿美元以上。必须指出，自1994年税制改革以来，一方面利用外资在迅速发展，另一方面，国家在获得外资的同时也付出了巨大的税收代价，这种存在于税制变动与吸引外资方面的特定关系值得深入研究。
近年来，在吸引外资的过程中，“过渡性资本外逃”(Round-tripping Foreign Capital，也称“资本迂回投资”)现象引起了国内外学者的关注，这是指国内资本出走国外再以外资身份返回国内投资。这种现象使得中国利用外资的意图受到挑战，一般认为外资将给东道国带来技术外溢效应，并带动东道国管理、技术进步，在资本不足的国家和地区，外资还能弥补发展资金不足。而过渡性资本外逃的主体本质上是国内资本，其技术与管理主要源自国内，故而难以达到东道国发展经济所需的技术与管理等战略目标，相反一旦国内经济形势变化，这种资本也将与其他外资一样撤离东道国，加剧东道国的宏观经济波动。因此，理论界的普遍观点是，国家应该采取必要的措施来防止过渡性资本外逃。本文试图从理论研讨与实际考察结合的角度，探讨过渡性资本外逃的成因，重点揭示税收因素在形成这一现象方面的作用，并据此力图从税收制度改革与税收政策调整的角度提出治理过渡性资本外逃的相应对策。
二、过渡性资本外逃的成因与对策
国外较早研究过渡性资本外逃现象的是Lessard与Williamson(1987)，他们提出了差别待遇理论，认为导致过渡性资本外逃的原因除宏观经济因素外，最重要的是东道国的各种歧视性或导向性政策，其中包括各种税收政策，例如对居民与非居民征收的显性或隐性的差别税收。当国内居民意识到国外资产经过风险调整后的收益要高于国内资产的税后收益时，就会产生税收导向性行为。大量非居民的资本流入本质上是居民为了享受政府对非居民资本流入的优惠待遇，通常的做法是先将资本采取种种渠道流出去，然后再以非居民的身份流回国内，从而获取包括税收在内的利益。
Dooley与Kletzer(1994)则利用一个简单的公共融资模型，将资本的双向流动解释为私人部门规避政府对居民的歧视性政策，利用包括税收政策在内的政策差异来进行国际套利的博弈过程。该模型突出政府采取的如税收优惠等歧视性政策的后果以及居民规避这种歧视性政策的可能性，从一个特定角度揭示了资本外逃发生的成因。
Xiao(2004)则将中国出现的过渡性资本外逃成因归纳为四个主要方面：一是税收优惠与财政激励，认为由于中国政府对外资提供了低税率、优惠的土地价格、便利的管理措施等使得国内资本伪装成外资可能有利可图；二是产权保护，由于中国在产权保护的规划及实施上与其他地区相比较为脆弱，国内资本所有者出于资产安全考虑而产生过渡性资本外逃的激励；三是预期外汇管制及汇率波动，当人民币存在升值的预期时，过渡性资本外逃数量上升；四是国外及我国港澳台地区金融服务的竞争，国内企业在海外上市后，筹集的资本返回国内形成过渡性资本外逃。当然，由于该文的研究重点是在于对过渡性外逃资本规模的衡量，故没有进一步对包括税收政策在内的成因做深入分析。
国内方面专注于研究过渡性资本外逃的文章近年来有所增加。李晓峰(2000)认为中国资本外逃的原因主要包括宏观经济环境不稳定、金融抑制以及不对称风险因素。谢清河(2004)则从反腐败、反洗钱、对外资税收优惠等超国民待遇、政府财政赤字等方面阐述了我国资本外逃问题。牛晓健与郑祖玄(2005)则从博弈论角度构建模型分析外资优惠政策导致过渡性资本外逃的机制，他们的结论是，放松资本管制和对外资的税收优惠政策等都是过渡性资本外逃产生的基本原因。此外，陈珍(2004)、王国林和杨海珍(2001)等则从实证角度分析了我国资本外逃与利用外资政策之间的关系。
综合国内外的相关文献，可以认为，导致过渡性资本外逃现象的原因是多方面的，其中包括税收优惠政策在内的导向性或歧视性政策运用，而这些政策的导向作用有多强，在相当程度上取决于微观经济主体的反馈作用。现有文献中已经论及了以税收优惠作为主要形式的导向性政策在导致过渡性资本外逃中的作用，但从理论上看还没有对此原因进行深入的探讨，尤其缺乏模型上的构建与分析；而从实践上看对税收政策在形成过渡性资本外逃的实际调研还不足，对政策的启示也不具体。
本文在现有文献的基础上，要在规范经济分析的框架里对包括税收因素在内的成因进行分析。考虑到过渡性资本外逃的主体是微观经济主体(主要是国内的企业)，因此这里主要从微观主体角度出发来分析导致资本外逃产生的原因，并研究对应的政策。我们的结论是：歧视性政策(特别是内外资税收待遇不平等政策)的运用和对资本管制逐渐放松是过渡性资本外逃产生的主要原因，因此必须加快税收政策调整与税收制度改革的步伐。
三、理性微观主体的投资决策
本文模型构造的思路如下：微观主体(企业)是理性经济人，可以在国内以居民身份投资，也可以某种方式将资本转移至国外，再返回国内以国外投资者身份投资，政府为吸引外资流入，对外商投资给予税收及其他政策优惠。企业会在这两种投资方式中权衡，按照投资收益最大化目标做出投资决策。在该模型中，重点要分析的是包括税收变量在内的政府政策变化对企业投资决策的影响。
假定政府可以确定企业上缴的税率t和非税费用收入比率x，则其收入函数可表示为：
其中G[,i]表示第i个企业上缴的税收和规费，则政府的收入水平从而单个企业上缴政府的收入随着税率和规费比率的上升而增加，即
政府为吸引外资，对其给予税收和其他规费优惠，其优惠幅度t取决于政府的政策目标。
同时假定企业生产函数服从规模收益不变的C-D生产函数：
Y=AK[α]L[1-α](3)
企业可以选择在国内投资，按照现行税法规定，企业在国内投资必须上缴的税率为t，此外企业还必须缴纳其他各种非税费用如土地使用费、环境保护费等，将这些非税费用比率设为x。进一步假定市场上劳动力完全竞争，企业雇用单位劳动力成本为w，此外企业以内资身份融资时必须支付资本成本为r[,d]，因此企业在国内市场投资时获得的收益为：
企业也可以选择将资本转移出境，当企业转移资本时，单位资本必须支付转移成本c，但是当企业以外资身份投资时能获得税收优惠，此外企业还能获得政府其他非税费用减免。为简化计算，可将税收和非税优惠折算成税率优惠t，由于劳动力市场完全竞争，企业支付的单位劳动力成本也为w，当企业将资本转移出境时，其资本价格为国际资本价格水平r[,f]，因为企业资本来源已经脱离了国内市场，故企业以外资身份回国内市场投资获得的收益为：
S.t. π≥0
(8)式即为企业基于政策套利与否而采取过渡性资本外逃的决策基础。
显然，(8)存在最大值和最小值。在其他条件不变的前提下，企业将充分考虑政府的政策导向而进行投资政策调整，采取其最合理的投资形式来实现其利润的最大化。
显然，通过对(9)式的分析，可以导出影响过渡性资本外逃的三个重要决定成因，即体现为以下三个推论。
推论1：过渡性资本外逃的规模随着国内外的资本价格差的上升而扩大。
将(9)式对r′求偏导，可得：
这表明，当r′上升(即当国内外投资成本之差上升)时，过渡性资本外逃获得政策套利的利润水平将上升。值得指出的是，国内外资本的价格差不仅仅指利率水平之差，也包括两国货币汇率水平变化带来的资本价格变化。这是因为，当本国汇率水平出现升值趋势时，外资提前流入可以获得本币升值带来的溢价，吸引流出海外的国内资本返回国内获取收益，等投资结束时再将本币兑换成外币，则企业不仅能获得生产利润，还可以获得汇率水平变化带来的资本收益，从而增加过渡性资本外逃的规模。
推论2：政府放松资本管制措施将引起过渡性资本外逃规模的扩大。
将(9)式对c求偏导，可得：
由(11)式可知，企业套利的利润与政府对资本管制产生的成本成反比。当政府实施严格的资本管制时，企业非法转移资本出境的成本比较高，降低了企业进行政策套利所获得的利润水平，因而减少了企业实施资本外逃的动力；当政府放松资本管制时，过渡性资本外逃产生的成本下降，增大了企业实施过渡性资本外逃的利润水平。
推论3：政府吸引外资的税收优惠政策将引起过渡性资本外逃规模的扩大。
将(9)式对t求偏导，可得：
(12)式表明，政府为吸引外资实施的税收(包括其他非税收)优惠幅度越大，则企业进行政策套利的利润空间越大，企业以过渡性资本外逃方式进行投资获得的利润越大，因此政府为引进外资而实施的税收优惠政策措施可以成为形成过渡性资本外逃的主要原因之一。
四、税收政策与过渡性资本外逃
上述理论模型从理性投资者的角度分析了政府为引进外资而实施的税收优惠等政策对微观主体投资决策的影响，结果表明，对微观主体来说，国内外资本价格之差(即投资成本)、资本管制带来的企业跨境转移资本成本的高低和政府为引进外资而实施的税收优惠等政策是导致过渡性资本外逃增多的主要原因。政府若要缩小过渡性资本外逃的规模，必须从以上三个方面出发，通过降低企业政策套利的空间来减少企业采取过渡性资本外逃的投资策略。
上述分析还表明，我国自改革开放以来为了吸引外资而提供的各种税收优惠政策，在使外资流入产生许多正效应的同时，也存在一些副作用。必须清醒地看到，这些政策在一定条件下同样可以成为理性投资者采用过渡性资本外逃形式的重要成因，尤其是这种政策的长期使用，会对国内企业形成一种特定的政策预期，诱导其采用迂回投资的形式来实现其利益的最大化。而当这种在微观上看似合理的行为一旦长期积累时，就会损害国家的宏观利益。因此，我们要明确这种税收政策在一定条件下是可以成为双刃剑的，关键是妥善地运用这些政策，权衡利弊，将政策运用把握在一个“度”内，尽量让这些政策的副作用降到最小。具体而言，就是要根据不断变化的国内外经济形势对现行税收政策做必要的调整，这也是我们对现代市场经济条件下税收调控职能从一个特定角度的理解。
近年来，我国在执行吸引外资税收政策与吸引外资过程中也出现了一些新情况，这从实践上证明了上述理论模型的合理性及其政策启示的必要性。对于这一点，可以从宏观层面的分析和实地调研的结论中得以验证。
从全国的情况看，过渡性资本外逃的规模一直处在一个较高水平上。虽然没有(也很难有)一个官方统计数据，但不少基于全国性资料的分析都给出了一个大概范围。例如，Harrold与Lall(1993)、Lardy(1995)等学者都认为，过渡性资本外逃的规模可能约为中国每年利用外资的25％左右。世界银行(World Bank，2002)在“世界金融发展2002”年会上发表的研究成果则认为，近年来中国过渡性资本外逃的规模正在逐渐加大，很有可能超过这一比例。Xiao(2004)通过对比中国及主要利用外资的来源地的统计数据，并在考虑多项政策性因素的基础上，认为中国过渡性资本外逃的规模上限约为引进外资总量的50％，下限约为30％，均值为40％。
近年来，我国在引进外资中还出现了一个新情况，数量在不断扩大的投资者通过先在避税地成立公司，而后再到中国来投资，既利用了我国对外资的税收优惠政策，同时还利用了避税港的特点来达到投资利益的最大化。据商务部外资司的统计资料表明，2005年在中国投资前十位的国家与地区中，来自英属维尔京群岛等避税地的投资大幅增加，甚至远远超过了美国、日本等发达国家。显然，在这些以获取低税(我国税收优惠)与避税(避税港制度性优惠)为目的的投资者中，既有部分源于国(境)外的跨国资本，也有数量在不断增加的国内迂回投资者，即过渡性外逃资本的再返回。从总体上看，来源于避税港的对华投资大量增加这一现象的形成，既有我国在法律与监管等方面的原因，也与我国现行税收制度的不完备性与税收优惠政策的过度运用等原因相关。而对于其中的国内迂回投资者来说，我国税收制度的不完善与相关税收政策缺失就显得更为突出。这些资本的长期或多次跨境流动，重要动因之一就是当前内、外资企业所得税还没有统一的现状。我国内、外资企业所得税在税率结构、税前扣除、税收优惠、实际税负等方面存在着严重的差异，内资企业要比外资企业承担更重的税负，这就极易产生一种特定的税收导向扭曲性行为。在这种条件下，一种特定的资本循环就形成了：内资企业因为在国内税负过重，而存在一种理性的资本逃向国(境)外的动力，而国(境)外避税港等税收诱导因素的存在和我国在法律监管上的漏洞又使得这些动力转为现实，最后，我国对外资企业的税收优惠政策又引导这些过渡性外逃资本流入境内。显而易见，这种税收因素起着重要作用的资本循环流对我国宏观经济的健康发展是不利的，这从一个侧面再次表明加快我国内、外资企业所得税合并的必要性与紧迫性。
五、政策启示
总之，本文主要从理论与实践结合上来论证过渡性资本外逃的成因及其税收对策。这一研究具有较强的现实意义和政策启示。从我国当前的现实出发，由于人民币短期内升值的预期不可能消退，政府较难通过调节国内外资本价格差来遏制过渡性资本外逃规模加大的趋势；此外，随着我国金融业全面对外开放，政府实施金融管制和资本管制的难度越来越大，因此从长期来看，资本跨境转移的成本将越来越小，这也将扩大企业套利的空间，刺激企业采取过渡性资本外逃的形式套取政府为引进外资实施的税收等政策优惠。因此，若要有效地控制过渡性资本外逃的规模，较可行的措施是逐渐降低政府为引进外资而实施的各项政策优惠措施，其中最重要的方面就是结合新一轮税制改革来完善税收制度，合理运用税收优惠政策，当前特别是要加快内、外资企业所得税的合并步伐，同时真正落实“两税”合并的时间表，从而对所有投资者形成一个合理的预期。通过降低投资者对税收优惠的预期，才能有效地压低微观行为主体进行政策套利所获得的利润，进而降低其跨境转移资本的动力。只有这样，我们才能在进一步参与经济全球化的进程中，营造一个较为公平与有效率的市场经济环境，同时真正有利于我国合理利用外资，增强国家竞争力。